建立事业单位法人治理结构-提高公共服务质量和水平——访河南省新密市市长张红伟(PDF-X页).pdf

建立事业单位法人治理结构 提高公 共服务质量和水平 访河南省新密市市长张红伟 樊祥 胜 I 为 河 南 省 新 密 市 市 长 张 红 伟 届三 中全会 决定 对 加快转变政府 定 体制改革等作出了明确部署 公共 是我国行政体制改革的重要组成部 向是以体制创新为基本 出发点 在理 政府与社会关系的基础上 积极探索 效实现形式 要逐渐建立多元化的法 垂 立健全公共事业单位的 内部管理 和 近 日 本 刊记者就如何加快建立事 理结构 提高公共服务 的质量和水平 访 了河南省新 密市市委 副书 记 市 E 张红伟 请他结合新密试点改革情况 0 论坛 建立 和完善事业单位法人治 事业单位体制机制的制度安排 您认 革有什么重要意义 至 年来 随着我 国经济发展 进入新 常 本期特稿 Au g 201 5 Vo 1 2 No 4 态 社会发展也出现了新拐点 现行的事业单位管理 体制和运行机制弊端 日益凸显 影 响了经济发展 社 会进步和人民生活改善 新密市作为全省事业单位 法人治理结构试点改革单位进行了有益尝试 其起 因主要基于两点 第一 政府公共服务供给的总量欠 缺 由于新密市 的工业基础发展相对 比较好 城乡 一 体化建设得到 了强有力的推进 同时 在一定程度 上也刺激了城乡居 民的公共 消费能力 对公共服务 的质量和数量都提出了更高要求 但由于历史和现 实原因 公共服务欠账较多 医疗卫生 公共文化 教 育体育等建设相对滞后 不少富裕起来 的新密市 民 选择到临近的郑州市 区买房居住 以便让家人享受 更好的医疗 教育 文化等服务 这给我们 的工作提 出了新 的更高的要求 第二 事业单位管理体制不 顺 目前 事业单位普遍存在法人地位不独立 内部 管理体制不活 政事不分 运行不畅等问题 干部职 工参与支持事业单位分类改革的积极性不高 个别 干部存在 不 求无功 但求无过 的求 稳心态 因 此 个别事业单位领导担心产生新的矛盾不愿意主 动推进改革 加上干部职工害怕降低待遇 失去稳定 工作而不热心参 与支持改革 这就需要我们对事业 单位 的性质 定位和改革的目的 意义进行全面深入 的剖析解读 消除思想认识误区 事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主 要载体 其公共性和公益性 的特点决定了它必须建 立健全法人治理结构 这也是这次改革需要解决的 一 个根本性问题 因此 健全法人治理结构作为推 进国家治理体系和治理能力现代化 的重要 内容 对 促进经济社会的持续健康发展具有重要的理论和现 行政科学论坛 本期 特 稿 实意 义 一 是有利于准确定位政府公共服务的职能 建 立健全法人治理结构可 以从根本 上解 决事业单位 有法人之 名 无 法人之 实 和服务质量低 劣 的困 境 建立健全事业单位法人治理结构是实现政事分 开 管办分离的有效途径 政府和举办单位 事业单 位 服务对象等通过委派理事参与决策 监督事业单 位按照法律法规 有关政策和行业规划开展活动 可 以有效实现决策的民主化和科学化 政府是公共权 力的直接拥有者 人 民授权公务人 员具有为人民服 务的这项权力 权力要受到相应的监督和制约 将权 力关进制度的笼子里 这里就要求政府必须减少对 公共事业单位的直接干预 决不能以行政命令的方 式要求事业单位开展具体行政工作 充分发挥事业 单位 自主的活力 使其充分行使法定的管理权限 在 具体事业单位的发展 项 目引进上充分考虑事业单 位的自主权 让事业单位直接拥有法人 自主权 独立 决策 执行和用人权 让公共的事业单位成为 自我管 理 自我约束 自我发展 的法人实体 这样 有利于 事业单位形成 良好 的竞争环境和行政生态 最大限 度地调动本单位 员工工作 的积极性 和主动性 因 此 政府要进一步优化 资源配置 激发 内部活力 提 高服务质量和效益 二是强化了对事业单位 的监管 在一定程度上 化解了政府和举办单位 只管脚下 不管天下 的问 题 长期以来 政府的责任定位存在一定的错位 对 于很多公共活动 政府和举办单位 既是裁判员又是 运动员 政府对公共事业单位的监督缺位 j是有利于构建公益服务新格局 更好地解决 好事业单位 对谁负责 怎样负责 的问题 公益性 是事业单位 的本质属性 建立健全事业单位法人治 理结构 旨在强 化 事 业 单位 公 益 属 性 国务 院从 2 0 1 1年开始 的分类推进事业单位改革分为三步 一 是清理规范 二是科学分类 三是配套改革 公益服 务 只有得到政府的支持和肯定才能 回归其公益性的 特点 因此 要调动社会各层面的力量 促进事业单 位形成公益服务新格局 行政科学论坛 新密市作为全省试点单位进 行 了积极探 索 目前进 展情 况如何 取得 了哪些成 效 张红伟 2 0 1 4年 5月 省编办决定在新密市 开 展扩大公益事业单位建立健全法人治理结构改革试 点 领受任务后 新密市编办对辖区 内的 5 4 9家事 业单位分类排队 经与上级事业单位登记管理部门 2 沟通 确定 6 6家公益属性 明 的事业单位 开展建 立健全事业单位法人治 理结构改革丁作 截至 目 前 6 6家事业单位全部成立了理事会 事业单位登 记管理机关依法核准 了章程 法人治理结构 正式确 立 运行平稳 具体做法有这样几个方面 一 是争取 i方支持 凝 集改革合 力 首先 争取市委 市政府的支持 被确定为试点单位后 市 编办第一时间向市委 市政府专题汇报 迅速成立了 试点改革领导小组 统筹推进有关改革的各项T作 其次 争取试点单位支持 市编办逐一与试点单位 举办单位负责人协调沟通 争取理解和支持 并主动 与组织部 门协商 就改革 中正 副科级事业单位执行 机构负责人的产生方式达成 了一致意 见 最后 争 取社会各界的支持 充分利用报纸 电视 广播等新 闻媒体 宣传改革 的 目的 意义 方法 步骤等 营造 了浓厚的舆论氛围 二是注重 两个结合 科 学选定单 位 第一 结合 2 0 1 2年薪密市实验小学事业单位法人治理结 构改革 作 全面总结经验 及时查漏补缺 提供有 益借鉴 确保在扩大试点工作 中不走弯路 第二 结 合改革要求和新 密实 际 确定 4类事业单位 从事 生产经营活动 公益属性不突 出的 承担行政职能 处于改革过渡期 的 为机关行使 职能提供支持保 障 的 编制在 3 0名以下的 暂不纳入改革范畴 最终 选定教育系统 3 2家 卫生系统 8家 面 向社会 提供 公共产品和公益服务 的 2 6家单位 按照分期分批 先易后难的原则 扎实有序推进改革试点工作 三是抓住 三个环节 加快改革进程 第 筹建理事会 确定理事人数 根据单位规模不同 理 事人数限定在 7 2 5人 而且必须是单数 确定理 事聘任范围 执行机构负责人 党组织书记 工会 主 席 职代会主席为 当然理事 根据单位性 质可聘任 1 名专业技术人员作为内部理事 外部理事从举 办单位分管领导及纪检 工会 财会等部 门聘任 也 可聘任 1 2名与单位业务有关联 的服务对象 辖 区 内有威望人士作为外部理事 确保决策的民主化 科 学化 严格理事资格审查 选聘 的内 外部理事统一 由所在单位 村 社 区 出具资格证明 由主管部 门 统一颁发理事聘书 第二 产生理事长和执行机构 负责人 理事长大都 由举办单位委派 再 由理事会 履行表决程序 一般 由举办单位 的分管领导兼任 以 保证理事长及理事能够贯彻执行组织的决定 执行 机构负责人由理事会商举办单位提名产生 其 中正 副科级事业单位执行机构负责人 由组织部门任命 其余事业单位根据举办单位决定 由理事长倡议 理 事表决通过 现事业单位 法人代表 即确立为执行机 构负责人 第三 制定章程 严格按 照中央编办 印 发的事业单位章程示范文本 结合事业单位实际 就 理事会 理事 行政负责人职责权限和理事会运行方 式 先 由试点单位和举办单位修改完善 经理事会审 议通过后 报举办单位审核 经事业单位登记管理机 关依法核准后正式生效 四是严把 三个关 口 积极 稳妥推进 首先 严把指导关 市编办组织人员逐一到 6 6家试点单 位宣讲政策 解疑释惑 指导工作 其次 严把督促 关 严格按照改革实施方案 确定 的时间表和路线 图 采取上 门督办 定期通报 观摩点评等方式 确保 改革有计划 有 重点 有节奏稳步推进 最后 严把 考核关 出台 建立健全事业单位法人治理结构改 革工作考核细则 确保改革工作顺利实施 取得实 效 通过两年多的实践探索 新密市 的试点改革工 作取得 了初步成效 一是搭建 了法人治理架构 由 政府有关部门 举办单位 试点单位 服务对象和其 他有关方面代表组成了理事会和监事会 调整完善 了管理层 为建立健全法 人治理结构 奠定 了基础 二是 明确了理事会的决策和监督地位 事业单位法 人 自主权明显扩大 自主管理 自主办理有关业务的 主动性 明显提高 通过吸收利益相关者等外部人员 参加理事会 扩大了事业单位监督范围 推动 了科学 决策 依法决策 民主决策 三是完善 了治理规则 试点单位根据本单位功能定位和职责任务 完善章 程 制定理事会 监事会议事规则 建立健全 了财务 监督 资产保值升值 绩效考核等制度载体 实现了 单位管理的制度化 规范化 科学化 四是创新了运 行机制 通过落实人事管理 运营管理 收入分配 自 主权 进一步调动了广大干部职工的积极性 有效激 发 了单位活力 提高了运行效率 行政科学论坛 建立法人治理结构 的核心是 落实事 业单位法人 自主权 在这方 面新密市下放 了 哪些权 力 建立了什么机制 有什么保障措施 张红伟 如果没有事业单位 的法人 自主权 理事 会没有决策权 管理层没有用人和运行管理权 监事 会没有 监督权 法人治理就会形 同虚设 新密市以 落实法 人自主权为突破 口 按照河南省 郑州市已明 确的配 套政策 出台了支持事业单位开展法人治理 结构建设试点工作 的实施 意见 对试点单位上报的 请示 方案 特事特办 支持试点单位先行一步 保障 本期特稿 Au g 2 01 5 Vo 1 2 No 4 试点工作顺利推进 在广泛征求意见 反复沟通协 商的基础上 建立 了决策失误追究 年度工作报告 重要信息公开 绩效评价等一系列制度 确立了管理 层向理事会负责 理事会向举办单位负责 举办单位 向社会负责的新机制 使 事业单位决策更加符合实 际 管理分配更能适应工作需要和保障职工利益 调 动了干部职工干事创业 的积极性 这个做法也得到 了省编办的肯定 行政科学论 坛 经过两年多的探索实践 新 密市取得了一定的经验 您认为建立健全事业单位 法人治理结构 应该怎样确立发展方向 选择什么样 的改革路径 张红伟 实行政事分开 管办分离 就是为了放 权松绑 解放和发展事业单位生产力 这是建立事业 单位法人治理结构的合理方 向 在探索 的过程中 我们认为 建立健全事业单位法人治理结构应从体 制内和体制外两个方向推进 主要基于两点考虑 一 是体制 内路径 事业单位建立法人治理结构 框架 比较容易 但要促使举办单位放权 调整人事管 理和绩效工资分配制度 保 障事业单位能切实履行 独立法人享有 的各项职权则 比较困难 这就需要我 们不断改革现有管理体制 完善顶层设计 推动政府 主动转变职能 进一步明确政府对事业单位管政策 管规则 管监督的职能定位 将事业单位法人 自主权 全部下放给事业单位 为政事分开 管办分离奠定基 础 二是体制外路径 民间资本进入公共服务领域 是必然趋势 在 实践 中 我们 发现在教育 医疗领 域 可以采取公私合作模式 通过委托管理 连锁经 营 结成联盟等形式 逐步弱化 减少政府的直接 微 观管理 实行所有权与经营管理权分离 使事业单位 成为 自主决策 自我管理 依法运行的社会组织 使 政府从公共服务 的生产者转变为决策者 出资者和 监督者 而且 通过发展民营公益机构 发挥体制外 社会力量的积极作用 从而提高公共服务水平 行政科学论坛 新密市的试点改革工作初见 成效 您认为还有哪些 问题需要认真研究 对下一 步做好此项工作您有什么好的对策建议 张红伟 新密市事业单位法人治理结构试点改 革工作仍处于探索阶段 还存在理事会作用发挥不 充分 事业单位选人用人不 自主 人员收入分配不合 理 配套制度不健全等 问题 主要原因 一是大的社 会环境 尚未形成 事业单位法人治理架 构搭建后 社会保障 用人 自主权 工资分配制度等配套政策尚 3 行政科学论坛 本 期特 稿 未 出台 公益服务绩效评价 理事决策失误 责任追 究 事业资产出资人 议事 规则等运行机制 尚不完 善 影响改革的深入推进 资金来源主要依靠财政拨 付的事业单位 理事会 管理层没有自由支配资金的 空间 影响经营绩效管理 一些事业单位还存在思想 顾虑 改革的积极性没有充分调动起来 二是外部 理事作用有待发挥 在建立健全事业单位法人治理 结构的过程中 外部理事 占比较大 且不 占编制 不 领取报酬 大多是兼职 与 自身工作考核无关 联 召 开理事会时 外部 理事通常到不齐 影响 了决 策效 率 部分理事会的监管职能流于形式 只是象征性 地履行程序 没有很好地发挥应有作用 三是法定 代表人的产生机制亟需理顺 原事业单位法人代表 在建立法人治理结构后 能否成为事业单位执行机 构的行政负责人 理论上存在一定的不确定性 特别 是正 副科级规格的事业单位 行政负责人由组织部 门负责 处理不好可能会影响事业单位稳定 影响党 管干部和组织决定 的贯彻执行 目前 事业单位管 理层主要负责人 的招 录 聘任 大多 由组织部 门负 责 理事会参与或 自主选拔的空间不大 积极性难 以 调动 针对 以上问题 建议从以下几个方面加以解决 一 是转变政府 职能 第一 转变服务观念 进 一 步推进事业单位分类改革 提高公共服务水平 通 过合作 政府购买等多种方式实现多元供给 充分发 挥政府的 掌舵 作用 政府要强化对事业 单位的 宏观管理 加强绩效管理和 目标考核等 不断转变 政府职能 明确公共事业单位的法人地位 进一步 凸显其法人地位的重要作用 第二 推动简政放权 简政放权既是政府公共服务的基本要求 也是跳 出 体制机制改革 一统就死 一放就乱 恶性循环 的改 革困境的必 由之路 在这一点上 政府不仅要试着 下放手中具体管理事业单位 的权 限 同时 也要减少 并压缩对公共事业单位具体事务 的干预 比如 事 业单位的人事权应 向下倾斜 管理层 的任命 聘任 应打破传统 的上级党委或组织部门单方面讨论决定 模式 必须经过理事会研究表决通过 第三 建立问 责关系 要正确处理好主管部 门 理事会 管理层和 党委几者之间的关系 建立管理层对理事会负责 理 事会对主管部门负责 政府主管部 门对社会公 众负 责的问责体 系 当前要根据落实事业单位法人 自主 权 的要求 认真研究政府部门 理事会和管理层 的职 能定位 进一步明确三者的职责分工 运行方式并使 其制度化 规范化 只有协调处理好这些关系 找准 4 定位 各司其职 法人治理结构才能顺畅地建立 二是建立理事会实现共治 成立理事会是法人 治理结构的核心工作 合理确定理事会 的规模和构 成 定期或不定期召开会议 充分反映各方 面的诉 求 实行科学 民主决策 民主决策和民主集 中制是 我党开展群众路线教育实践活动和依法治国的重要 途径 成立事业单位理事会 既是从严治党的要求 也是依法治国取得有效成绩的重要保障 三是落实法人 自主权 建立法人治理结构是事 业单位改革的有益尝试 最终 目的是落实法人 自主 权 管理层没有用人和运行管理权 监事会没有监 督权 法人治理就会形同虚设 为此 要 以落实法人 自主权为突破 口推进试点工作 出台支持事业单位 开展法人治理结构建设试点的政策意见 从人事管 理 运行管理 收入分配等方面给试点单位下放管理 权限 为试点工作提供政策保障 市组织 编制 财 政 人社及试点单位主管部 门要主动把试点单位运 营 人事 财务 分配等直接管理权限下放给试点单 位 给予试点单位更多的 自主权 从现行的实践来 看 给予试点单位更多的 自主权 并不是撒手不管 我们必须把握科学 的发展方向 对落实法人 自主权 进行全方位的监督 让监督落实到实处 让监督落 实到每个具体行动 中 四是加快完善配套制度 事业单位法人治理结 构建设 是对事业单位管理体制和运行机制的变革 涉及权责划分 利益调整 为此 在试点工作 中要注 重用制度激发事业单位活力 用制度固化改革成果 用制度确保事业单位公益属性 各试点单位在落实 配套政策 强化 自主权的同时 要注重制定完善各项 规章制度 用制度管人 管事 管权 使试点工作 中创 新的体制机制上升到制度层面 如 建立事业单位 绩效考评制度 加快培训第三方考核市场 健全理事 决策失误追究机制 完善行政负责人工作报告制度 完善公共利益代表制度 建立公共利益联系机制和 加强党的组织建设等等 要构建 自由流动的职业化 事业单位人才市场 让人才在市场机制 的调节下 自 觉地调配资源 因此 加快完善 配套制度的改革是 当前摆在政府面前重要的工作任务 行政科学论坛 中央编办决定从今年起 不 再对事业单位法人进行年检 您认为加强对事业单 位的有效监督应采取哪些措施 张红伟 中央编办从今年 1 月起 改变对事业单 位法人的监督管理方式 由行政部 门监管变成 了社 会和公众监督 不再对事业单位法人进行一年 一度 的年检 但事业单位法人要通过指定 的网站向社会 公示年度报告 公开开展业务活动 的情况和资产损 益情况等等 取消事业单位年检 建立 网上公 示年 度报告制度 切实简政放权 减少了对事业单位的干 扰 但权力和责任是对等 的 政府在还权于事业单 位的同时 仍需加强对事业单位的有效监督 一是 进一步规范事业单位登记管理 严格事业单位法人 资格准入 研究制定事业单位绩效考核办法 建立健 全绩效考评工作机制 实行奖优罚劣 奖勤罚懒 奖 优罚劣 奖勤罚懒绝不是一句空话 我们针对这个 目 标开展了多方调研 写 出了详尽 的工作计划 这样 做有利于激发事业单位的活力 调 动员工 的工作积 极性和工作热情 二是 全面落实登 记管理信息公 开 切实加强对事业 单位 的审计监督和舆论监督 建立信息披露制度 重要事项和年度报告要 向社会 公开 接受社会监督 确保事业单位依法 诚信运行 诚信是公益事业单位生存和发展的基本底线 为 了 打造一个诚信和谐 的发展环境 我们也从多方面着 手 确立 了诚信基本道德规范 这就要求事业单位 的行政行为要守法 单位员工也要遵循法律 的基本 要求 真正让群众感受到我们为人 民服务的工作作 风和办事风格 三是积极推进事业单位法人治理结 构改革 实行政事分开 管办分离 最大限度激发事 业单位活力 同时 要加强事业单位党组织建设 发 挥党组织的政治核心作用 保证党 的路线 方针 政 策在事业单位得到贯彻执行 政事分开 管办分离 是一个复杂漫长的过程 我们的体制机制改革不可 能一蹴而就