领导干部公权力的行使与限制培训教材(PPT 75页).ppt

领导干部公权力的行使与限制 权 衡量测量值及其导出量相对可靠程度的一种指标 权 字的真实意义为 权字中的 木 指由木头做的秤杆 指秤 草 字头在此字中指民众 双 口 指众多的民众之口 隹 就是好 所以 权就是在众多的老百姓心理有杆秤 大家都说好 都赞成 都同意 权力才被许可 是民主的象征 权力 政治上的强制力量 职责范围内的支配力量公权力是国家为生产 分配和提供 公共物品 安全 秩序 公交 通讯等 而对共同体成员进行组织 指挥 管理 对共同体事务进行决策 立法和执行 实施决策 立法的权力 公权力是为维护和增进公益而设的权力 它来源于私权力 是私权力实现的手段与保障 公权力有利于保障个人权利的实现和促进社会的文明与进步 同时公权力也具有其内在局限和异化特质 温家宝总理的 政府工作报告 在关于 加强政府自身建设 的第三部分 特别谈到 全面推行依法行政 要求各级政府都要按照法定权限和程序行使权力 履行职责 所有政府工作人员都要学会并善于依法处理经济 社会事务 表明我们的政府全面推行依法行政 建设社会主义法治国家的的决心 其重大步骤之一 就是 行政许可法 的颁行 但是单靠行政法制的完善 明确规定各级政府的行政权限和行政程序 能否真正达到依法行政的目的 严重存在的行政权力的滥用行为 靠什么来制约 本次授课主要内容 一 我国依法治国的历史进程二 公权力的概念及其定位三 公权力异化的表现形式四 公权力滥用的原因五 完善公权力的法律保障 建设社会主义法治国家 一 我国依法治国的历史进程 1978年12月13日 邓小平同志在中央工作会议闭幕会上发表讲话 坚定地提出了 加强社会主义民主 健全社会主义法制 的历史性任务 确定了 有法可依 有法必依 执法必严 违法必究 的社会主义法制建设方针 邓小平同志这些重要表述的本质 就是要坚定不移地走依法治国之路 1997年9月 进一步扩大社会主义民主 健全社会主义法制 依法治国 建设社会主义法治国家 又写入了党的十五大报告 党的十五大报告同时强调 依法治国 是党领导人民治理国家的基本方略 是发展社会主义市场经济的客观需要 是社会文明进步的重要标志 是国家长治久安的重要保障 十五大报告中 社会主义法制国家 变为了 社会主义法治国家 制 和 治 看起来只是一字之差 其实是一次伟大的观念变革 表明中国不仅仅要加强法律制度建设 而且要从治国方式上根本抛弃 人治 的传统 1999年3月 九届全国人大第二次会议上 依法治国 建设社会主义法治国家 这一治国方略 正式写入了宪法修正案 使之成为一项不可动摇的宪法原则和制度 这是中国从此在宪政体制上彻底否定人治 在中国共产党领导下坚定不移地走上法治道路的划时代的进步 1999年7月 国务院发布 关于全面推进依法行政的决定 要求各级政府 认真履行宪法和法律赋予的职责 严格按照法定权限和程序 管理国家事务 经济与文化事业和社会事务 做到既不失职 又不越权 既要保护公民的合法权益 又要提高行政效率 从根本上转变那些已经不能适应依法治国 依法行政要求的传统观念 工作习惯 工作方法 在法治社会里 如何解决公权力和私权利的冲突 如何把公权力限制在一定的范围内而保障私权利的不可侵犯 又成为实施依法治国中面临的一个重要课题 2002的 非典 事件推动了私权利的觉醒 民众开始思考在涉及到公民生命健康权的时候 国家和政府应该负有什么样的责任 保护公民知情权 提高政府公信力 建设问责政府等呼声日渐高涨 在这样的历史背景下 依法治国基本方略不断被注入新的活力 不断得到丰富和发展 保护公民的权利 约束公权力的理念日渐走入党和国家的大政方针 2002年11月 党的十六大召开 十六大报告把 依法治国 作为社会主义民主政治建设的重要内容和目标 同时 十六大报告提出要提高依法执政能力 2004年9月 党的十六届四中全会作出的 关于加强党的执政能力建设的决定 明确指出 依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式 2004年 十届全国人大二次会议通过的宪法修正案增加了保护人权和公民私有财产权的条款 公民的合法的私有财产不受侵犯 国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权 国家为了公共利益的需要 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿 国家尊重和保障人权 2005年11月 胡锦涛总书记提出开展社会主义法治理念教育 并作出 开展社会主义法治理念教育是加强政法队伍思想政治建设的一项重大举措 的重要批示 旨在从根本上解决政法机关权从何来 为谁掌权 为谁执法 如何执法等重大问题 2007年10月15日 党的十七大在北京召开 党的十七大报告用一个独立篇幅 即第六部分 坚定不移发展社会主义民主政治 为题 集中阐述了社会主义民主法制建设 对 全面落实依法治国基本方略 加快建设社会主义法治国家 作出了全面部署 报告鲜明地提出了社会主义法治的指导思想和政治方向 提出了社会主义法治建设的战略思想 提出或重申了社会主义法治的基本原则 提出了全面实施依法治国基本方略 加快建设社会主义法治国家的新任务 新举措 2007年岁末 胡锦涛总书记在同全国政法工作会议代表 全国大法官 大检察官座谈时发表了重要讲话 胡锦涛总书记在勉励大法官 大检察官时特别提出 要始终坚持党的事业至上 人民利益至上 宪法法律至上 切实承担起保障科学发展 促进社会和谐的历史使命和政治责任 二 公权力的概念及其定位 一 公权力的概念所谓 公权力 即国家 政府及其工作人员享有的治理国家 实施公共管理的权力 公权力 属于全体公民所有 通过选举 代议等方式授予了国家和政府及其工作人员 但 公权力 的使用必须严格依法进行 决不允许任意滥用 公权力 还应该受到充分的社会监督 我们人类有种种伟大成就 但最大的成就就是 把权力关进笼子 国家一级作家 李凤臣和他的权力吟 权系民心聚姓公不姓私本是双刃剑伤人亦伤己身为民之仆必当明斯理利为民所谋权用民所需 经法院审理查明 自2001年至2006年10月间 李凤臣利用职务便利 先后381次非法收受79人或单位给予的现金人民币646 4万元 银行卡计人民币10万元 美元1 8万元 港币两万元 黄金500 09克 电脑1台 共折合人民币679万余元 此外 李凤臣对708万余元的财产不能说明来源 据 民主与法制杂志 二 公权力的定位 公权力来源于公民权利 权力的来源和行使必须合法和得到限制 首先 保证权力的赋予是正当的 其次 权力让渡的程序要合法 再次 权力的行使要依法受到合理 科学地制约 1 公权力的取得必须合法化 公权力的取得的合法化包括权力的授予合法和公权力的取得符合法定程序两方面 1 公权力的授予首先 权力只有授予 才能行使 否则不得行使 其次 只有来自人民的权力才是合法的权力 再次 民主宪政是授权和限权的基础 没有授权 权力来源的合法化问题得不到解决 根本无法对它进行限制 2 权力授予必须程序化 实行民主宪政的国家 公权力授予必须程序化 没有正当程序的授权不能产生国家权力 法治的价值并不在于它能保证每一项决策都不发生错误 重要的是它有一套固定的程序 我们在推进法治的进程中 要实现权力法定 权力制约 就必须使权力授予建立在程序化的基础之上 也就是说权力授予必须程序化 首先 公权力是凝结在法律中的人民权利 权力来源于人民的授予 而授予是靠法律表现和确定的 权力必须通过法定的程序授予社会管理者 权力是凝结在法律中的人民权利 所以 一切公权力的取得和享有 都必须以法律授予和确定 即法律保留原则或权力法定原则 这一原则否认不经法律授予和确定的权力 其次 宪法和法律对公权力的确认过程是程序化原则贯彻的过程 公权力即国家权力 包括立法权 行政权 司法权等多种权力 而这种权力还可再分解为若干子权力 如立法权分为中央立法权和地方立法权 因此 公权力是一个权力层级体系 在这个权力体系中 权力授予程序化首先具体表现为宪法赋予原则 也就是国家的基本权力的确认以及由哪个机关享有和使用 要由宪法来确定 基本权力派生出来的其它权力及基本权力的子权力由基本法律和其它个别法来确认 宪法和法律确认权力的过程也是程序化原则具体实施的过程 再次 公权力的法律确认不得违背人民的意志 权力是人民授予的 必须全面的体现人民的意志 所以权力在具体分解授予的过程中 不得违背人民的意志 要严格按照法律位阶层层具体化 宪法要体现广大人民的利益 其它法律对权力的授予不得同宪法相抵触 不符合宪法精神的法律授权不产生法律效力 2 公权力必须受到控制 公权力是以民众的权力让渡与公众认可为前提的 而权力获得与权力行使 总是少数人的事情 实践证明让渡出去的公权力具有易被滥用的可能性 一切有权力的人都容易走向滥用权力 这是一条千古不变的经验 有权力的人直到把权力用到极限方可休止 19世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾昭示世人 权力趋于腐败 绝对的权力导致绝对的腐败 3 公权力的边界 法不授权不得行 法有授权必须为 第一 法无明文规定的权力不得行使 具体指权力来源合法化 权力运作合法化 权力制约合法化 自由裁量也要符合合法性的法治要求 权力的一切行为必须由法律确定 第二 法律对权力明文禁止的更不得行使 法律对权力的禁止性规定必须严格遵守 不得行使 第三 超越立法目的和法治精神行使的权力无效 权力的行使应当反映立法本意 与法治精神和立法目的相背的权力无效 同时应接受司法校正和宪法审查 第四 法律有明文规定的权力不得放弃 从法律上讲 权力授予具有双重意义 一方面给予权力行使者一定的权力 另一方面也为权力取得者设定了一种责任或义务 而权力的功能就是保障权利 所以 权力取得者必须积极充分地切实行使法律所赋予的权力 三 公权力异化的表现形式 在现代民主社会里 国家权力被赋予了以政府为核心的公共组织 行使着公共权力 公共权力来源于全体国民意志的集合 作用于社会活动的相互关系中 服务于全体公民的公共利益 人民是国家权力的主人 是所有公共权力的主体 任何党政机关 团体和个人都必须服从于国家权力 服务于社会公共利益 而不能违宪凌驾于国家权力之上 但在我国 长久以来由于对政府公共权力的限制与监督力度不够 使得公共权力不断膨胀变异 职能错位 权力异化为权利 一 国家权力地方化 地方政府是管理地方区域内的社会公共事务的 它拥有国家权利的诸多要素 一级级派生下来 便形成一级级的 小政府 如果没有监管或监管失控 它会变成一级级的 诸侯割据 使国家权力失控变异 政令不通 形成 我的地盘我做主 的尴尬局面 一些地方政府的权力观已发生严重变异 为人民服务的宪法宗旨已荡然无存 征收征用 第四十二条为了公共利益的需要 依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位 个人的房屋及其他不动产 公共利益的范围 牟利的商业利益为特定的一部分人服务的利益违法的利益 国有土地上房屋征收与补偿条例 第八条为了保障国家安全 促进国民经济和社会发展等公共利益的需要 有下列情形之一 确需征收房屋的 由市 县级人民政府作出房屋征收决定 一 国防和外交的需要 二 由政府组织实施的能源 交通 水利等基础设施建设的需要 三 由政府组织实施的科技 教育 文化 卫生 体育 环境和资源保护 防灾减灾 文物保护 社会福利 市政公用等公共事业的需要 四 由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要 五 由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中 基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要 六 法律 行政法规规定的其他公共利益的需要 为了政绩 欺上瞒下 弄虚作假 如甘肃永靖县的 遮羞墙 沁园春 彭水 秦中飞 马儿跑远 伟哥滋阴 华仔脓胞 看今日彭水 满眼瘴气 官民冲突 不可开交 城建打人 公安辱尸 竟向百姓放空炮 更哪堪 痛移民难移 徒增苦恼 官场月黑风高 抓人权财权有绝招 叹白云中学 空中楼阁 生源痛失 老师外跑 虎口宾馆 竟落虎口 留得沙沱彩虹桥 俱往矣 当痛定思痛 不要骚搞 词中暗喻已被逮捕的原彭水县委书记马平 和现任县委书记蓝庆华 县长周伟 以及两件轰动一时的官民纠纷 3个政府公共工程 秦中飞 重庆市彭水县教委人事科科员 轰动一时的 彭水诗案 的肇事者和受害人 因 诽谤罪 入狱 引发思考 1 清风不识字 何必乱翻书 夺朱非正色 异种也称王 秦中飞填词评点当地政务只是一种言论自由 批评自由 这些都是宪法所赋予的自由 2 秦中飞编写的短信之所以在当地一部分人中传播 受到当地领导和相关部门的高度 重视 重要原因是其内容反映了当地老百姓普遍关注的一些公共事件 针砭了官场存在的种种弊端 这些问题是否得到了妥善的处理 其背后是否存在更深的黑幕 这些问题才是 根 秦中飞诗案只是由 根 所生发出的 苗 隐患之 根 不除 混乱之 苗 还会以各种形式生长出来 3 政府的形象建立在法治与公信基础之上 而不会仅仅因为公民批评而严重受损 政府作为公法人 不具备私法人享有名誉权的基础 因此政府不能提起名誉侵权及诽谤侵权诉讼 国家工作人员作为执掌公权力的公众人物 其名誉权 隐私权需要受到限制 因此也不能随便提起名誉 隐私及诽谤侵权诉讼 这是现代法治文明的一个基础共识和基本常识 4 根据 刑法 第246条之规定 本案是属于自诉案件 自诉案件是人民法院直接受理的案件 本案 受害人 蓝庆华 周伟二人甚至包括短信里谈到的另一个人马平如果均认为该短信损害了他们的人格和名誉 且造成了严重后果的话 他们应直接向人民法院提起刑事诉讼 同时 蓝庆华 周伟系彭水县的县委书记与县长 系彭水县当地党政的现任负责人 故该案侦查机关和审查起诉机关及最终审理的人民法院均应集体回避 湖北汉川市以红头文件下发 喝酒要喝小糊涂仙 真是糊涂至极 贵州省黄平县 县政府以红头文件的形式通知各单位 要求300多名副科级以上国家工作人员全都换成统一彩铃 2 公共权力部门化 公共权力服务于公共事业 部门权力是公共权力细化派生的 它担负着相关行业的发展与监管职能 其策略与决策对所属行业的市场运行起着至关生死的重要作用 但现时有些权力部门却把国家赋予的公共权力视为部门权力 对上邀功作秀 争权扩势 对下颐指气使 发号施令 对内疏于管理 荒于勤业 自定自规 自说自圆 自成一统 水泼不进 为了面子 帽子 百般辩解 相互推诿 甚至雇佣 专家 为其提供理论上的合法性 不可避免性 如 山西林业部门的 虎照门 事件 上海倒楼事件的原因是 压力差 石家庄厂房倒塌 系雷击 津塘高速大桥坍塌是因超载造成 侧压差 电视塔拦腰折断 系九级大风所折 河南省卫生厅因 开胸验肺 事件丢了面子 大为光火 竟下发红头文件对郑大附一医院进行 通报批评 部门权力的异化 催生行政性的垄断 铁路 邮政 石油 烟草 食盐等的特许经营 电力 石化 天然气 银行业 通讯业 自来水 热力行业中的疑似垄断企业 某些权力部门就是把本属社会的公共资源变为了权力部门的独享成果 享受着过度的福利和权益 在部门权力的异化下 也就会出现不顾广大人民群众根本利益的 高房价 高医疗 高学费 高油价 高通讯费 天价年薪 等社会怪胎 这就从根本上违背了公共权力为广大人民群众服务的宗旨 也是导致腐败和不正之风 产生贫富两极分化的根源之一 3 部门权力利益化 由公共权力细化派生出来的职能各异 大小不一的权力部门 分布在全国各行各业 各个地方区域 他们是行使国家权力的主体部门 同样是国家公务员 所在岗位不一 所处部门不同 其福利待遇也是千差万别 权限大的部门 办公楼及配套条件 奖金福利 招待费 旅游考查 公务用车标准和数量 就比权限小的部门要好得多 但条件再差的权力部门 其优越感 工资福利待遇也远远高于一般中小企业的工薪族 这是部门权力形成的差异 其导向作用非常恶劣 部门权力转化为部门利益 互相攀比仿效 近水楼台先得月 肥水不流外人田 湖南省教育厅发文 省内高校教职工子女报考父母所在学校 可降分照顾录取 某些单位 单位就业优先考虑本单位职工子女 电业和自来水公司 本单位职工用电 用水不缴费 热力公司 在编职工取暖费全额报销 中石化有实力可以团购低价商品房 某些税务 公安 交通委 工商 交警 某些政府部门可以低价购买土地 为本单位职工建设低价商品房 部门权力利益化破坏了市场经济的公平竞争 异化为市场经济资源的掠夺者 使得企业成本增大 劳动大众的生存成本抬高 严重丧失了政府公共权力的公信力 4 部门利益个人化 部门权力个人化 个人权力利益化 个人利益家族化 家族利益最大化 几乎每起矿难的背后都有权力的影子 郑贵大说邓玉娇 我用钱砸死你 郑州国土局副局长逯军问记者 你是替党说话 还是替老百姓说话 山东生活帮报道 一个幼儿园的老师问小朋友长大要当什么时 其中一个小朋友说 我要当贪官 因为 贪官有好多钱 上海闵行区一个买西瓜的小贩被一群城管人员殴打 住进医院 他七岁的儿子说 长大我也要当城管 可以打人 当下社会风气已严重污染到下一代 好在权力异化的严重性已引起中央高层及有关学者的重视 相信一个有限的 法制的 阳光的 责任的政府会崭新的出现在我们面前 四 公权力滥用的原因 1 行政 官本位思想 严重 在一个有着非常悠久的封建专制统治历史的国家 中央集权意识由来已久 形成了从上至下的强权政治体系及其相应的文化传统 在地方各级政府中实行的是行政首长集权制来行使社会管理权 行业的管理者也因所辖利益的驱动 握有权力而大行其道 中央 地方乃至行业管理者的权力在几千年的历史积累中不断膨胀与扩张 自然而然的形成绝对的统治理念 并演变成权力行使者的特权 3月22日 河南睢县农民魏克兴为土地征用问题到乡政府找乡长蒋友军反映情况 因拿乡长茶杯喝水 双方爆发了肢体冲突 老农被当地警方予以拘留七天 3月30日 河南商报 一篇题为 河南一镇领导骂农妇母老虎农妇回骂被拘留 河南新郑的64岁农妇曲花枝 因不满镇政府征地补偿 拒绝丈量土地 镇委副书记安群楼说 早就听说你是个母老虎 曲花枝回骂 你娘才是母老虎 2 公权力监督制衡缺失 法律监督的实质是一社会主体贯彻法律为目的对其它主体行为所进行的干预 在一个民主的国家 对权力监督的方式是多种多样的 从监督权力主体的角度 可分为国家权力监督和人民民主权力监督 对权力进行有效的监督控制 一要建立宪法审查制度 二要畅通人民民主权力监督的渠道 考前公布的报名名单公示中 并没有温娉婷的名字 温娉婷2010年7月才毕业 不具备报名的条件 在考试后公布笔试成绩及入围面试人员名单中 温娉婷却赫然在列 5月8日 笔试如期举行 11日 三亚市人力资源和社会保障局网站公布笔试成绩及入围面试人员名单 一名叫温娉婷的考生行政能力测试取得99分 笔试结果公布当天 网友 地主橙子 在一家网站上发帖 三亚小额贷款担保中心招考工作人员 惊现行政职业能力测试99分的牛人 由于行政能力测试题难度之大众人皆知 此帖一出引发热议 在记者随后的调查中 三亚市社保局局长温孝廉与温娉婷的父女关系得到证实 三亚市社保局和三亚市小额贷款担保中心都隶属于三亚市人力资源和社会保障局 属于同一系统 3 法律观念问题 法律观念有公法观念 私法观念之别 公法观念认为 国家应凌驾于社会和人民之上 国家利益应绝对优于一切个人利益 一切法律 法规都是国家意志的体现 一切领域 一切关系都应受国家行政权力的支配 人民和企业的一切行为都须得到国家的许可 国家拥有绝对不受限制的权力 公法观念支配之下的国家行政 强调政府对社会 对人民的 管理 属于 管制行政 私法观念认为 国家之所以存在 目的在于保护人民的私权 人民的私权神圣不可侵犯 非基于社会公共利益的目的和依据法定程序 不受剥夺和限制 4 利益驱使 据 中国青年报 报道 闵行区交通行政执法大队2007 2008年度创建文明单位工作总结 中曾提到 在两年时间里 闵行区交通行政执法大队 查处非法营运车辆5000多辆 罚没款达5000多万元 超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务 指标任务 向下联系着基层执法者的经济利益 向上联系着有关部门的政绩 政绩又联系着升迁 如此形成了利益链条 钓鱼式执法 钓到的不是 鱼 而是政府的诚信 法律 道德和人们的善良之心 五 正当行使公权力的措施 公权力产生的根据 是基于国家通过立法 行政 司法的途径 对于社会及其成员治理 实施公共管理的权力 公权力决不是公权力行使者的个人权利 公权力的行使者离开行使者的角色 就失去了公权力行使所必需的资格要素 那么 如何对行政权力的滥用行为进行制约 建设法治政府 1 通过强化集体决策 设置监督权来制衡公权力的运用 不受控制的权力是绝对的权力 绝对的权力必然导致权力腐败 权力的运用离不开控制 离开控制的权力运用 必然导致权力失控 决策失误和行为失范 控制是遏制和减少权力腐败的重要环节 监督主体应当具有独立性 没有独立性 就不能成为真正意义上的监督和制约主体 无法履行监督和制约权力运行的职责 这种独立性主要表现为组织机构依法设置的独立性 工作人员依法任命的独立性及监督和制约活动依法进行的独立性 2 对公权力进行事前约束 我国的体制并不缺乏事后的补救和处罚机制 但事前的约束机制如果能够充分发挥作用 使得行使者无法心存侥幸 不敢以身试法 并使得严格处于不能为 不敢为的环境 对公权力的行使必须进行有效的监督和约束 完善对公权力的法律保障 让公权力真正全面地体现于社会政治 经济 生活的各个层面 各个角落 公权力对社会关系中所有方面的公正体现 就是国家政治清明的实现 也建设社会主义法治国家的必然 3 要用法治手段来制约公权力 国家权力必须受到公民权利的制约 国家权力行使的自由裁量不得侵害公民权利 最终要达到国家权力回归人民 在法治方略实施的过程中 制约权力应从以下几个方面加以实施和体现 1 立法控制 立法权通过制定法律体现人民的意志 宪政民主理论要求公权力的行使不得违背人民的意志 即不能超越法律的规定 我国立法权主体是人民代表大会及其常委会 立法对公权力的控制表现为三个方面 首先 法律要以明确的规范 确认各权力主体行使权力和职能 范围和运作程序 以防止公权力的滥用 逾越和无序运行 法律所规定的和确认的各权力主体行使权力的职能 范围和运作程序 是各权力主体行使权力的法定依据 任何公权力的行为 都应有法律上的依据 没有法律依据的公权力行为都是无效行为 其次 涉及权力行使的立法要清淅具体 科学严谨 尽可能减少权力真空 权力漏洞 同时 要对权力的权限进行合理的