第4章 中国的环境管理制度(第1讲).ppt

第四章中国的环境管理制度 第一节环境管理体系的基本框架第二节中国环境管理的机构设置第三节中国环境管理的投融资第四节中国环境管理的老三项制度第五节中国环境管理的新五项制度 环境管理的基本框架中国环境管理的机构设置中国环境管理的环境投资中国环境管理的政策手段环境影响评价 三同时制度排污收费制度环境保护目标责任制城市环境综合整治定量考核制度 排污许可证制度污染集中控制制度污染限期治理制度 第四章主要内容 环境管理的基本框架中国环境管理的机构设置中国环境管理的环境投资 今天的内容 一 环境管理的基本框架 环境管理体系的基本框架 3I体系 机构设置institutesetting政策手段policyinstrument环境投资environmentinvest 中国同样重视环境管理体制建设 现在已经建立起由全国人民代表大会立法监督 各级政府负责实施 环境保护行政主管部门统一监督管理 各有关部门依照法律规定实施监督管理的体制 中国的环境保护 白皮书 二 中国环境管理的机构设置 体制 全国人民代表大会设有环境与资源保护委员会 负责组织起草和审议环境与资源保护方面的法律草案并提出报告 监督环境与资源保护方面法律的执行 提出同环境与资源保护问题有关的议案 开展与各国议会之间在环境与资源保护领域的交往 一些省 市人民代表大会也相应设立了环境与资源保护机构 人大 国务院环境保护委员会由国务院有关部门的领导成员组成 是国务院环境保护工作的议事和协调机构 其主要任务是 研究和审议国家环境保护与经济协调发展的方针 政策和措施 指导并协调解决有关的重大环境问题 监督检查各地区 各部门贯彻执行环境保护法律法规的情况 推动和促进全国环境保护事业的发展 省 市 县人民政府也相应设立了环境保护委员会 国务院环委会 国家环境保护总局是国务院环境保护行政主管部门 对全国环境保护工作实施统一监督管理 省 市 县人民政府也相继设立了环境保护行政主管部门 对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理 目前 中国县级以上环境保护行政主管部门有2500多个 从事环境行政管理 监测 监理 统计 科学研究 宣传教育等的总人数达8 8万人 国家环境保护总局 中国各级政府的综合部门 资源管理部门和工业部门也设立了环境保护机构 负责相应的环境与资源保护工作 中国多数大中型企业也设有环境保护机构 负责本企业的污染防治以及推行清洁生产 目前 各部门和企业的各类环境保护人员已达20多万人 多部门的参与 例1 图1中国水污染防治管理机构示意图 表1 各部门在水污染防治和水资源管理方面有相互关联的职责 表1续表 环境管理的社会参与 公众参与环境保护NGO参与环境专家政协参与 环境保护统一战线 其它社会力量 妇女与环境 公共领域环境管理 环境管理的全社会参与 政府 企业和公众 理论探讨 政府行为 企业行为 公众行为 图2环境管理的三大行为主体 政府是整个社会人类可持续发展行为的领导者和组织者 也是各国政府间冲突 协调的处理者和发言人 政府能否妥善处理政府 企业和公众的利益关系 并通过自己的行为 政策和目标 把企业和公众行为有效地组织起来 以环境管理和可持续发展思想 目标为前提形成和谐的社会行动 对环境管理及可持续发展的实现起着决定性的作用 企业是各种产品的主要生产者和供应者 是各种自然资源的主要消耗者 同时也是社会物质财富积累的主要贡献者 因此 企业的行为是否符合环境管理和可持续发展的要求 对一个区域 一个国家乃至全人类的可持续发展有着重大的影响 公众包括个人与各种社会群体 他们是环境管理和可持续发展社会行为的基层实施者和直接受益者 他们将在人类社会生活的各个领域和各个方面发挥最终的决定作用 公众能否处理好 个体无理性 群体有理性 和 个体有理性 群体无理性 两者间的关系 能否有效地推动和监督政府和企业的行为 是发挥公众作用的关键环节 三 中国环境管理的投资 环境投资 融资 基本概念环境投资和融资的特点投资 资金来源 投资方向 投资水平 投资效果融资 政府融资和企业融资银行在环境融资方面的作用存在的主要问题 1 基本概念 环境保护支出是指用于保护环境方面 主要指污染防治 的支出 包括环境保护投资和环境基础设施运行费用两块 OECD国家的统计数字都是用环境保护支出占GDP的比例 而中国一般用环境保护投资占GDP的比例 环境保护投资是指社会各有关投资主体从社会的积累资金和各种补偿资金中 拿出一定的数量用于防治环境污染 维护生态平衡及与其相关联的经济活动 目前中国公布的环境保护投资范围主要指污染防治的投资 通常不包括生态保护和恢复的投资 如植树造林 水土保持 自然保护区建设以及治理沙漠等 环境保护融资环境保护融资是指各有关投资主体为了进行环境保护投资或其它环境保护活动从社会各方得到资金支持的行为 2 特点 主体与利益获得者的不一致性环境保护投资的效益是环境质量改善 投资者获得的回报可能很少 但是其产生的环境效益和社会效益 正的外部效益 很大 这样就形成了投资主体与利益获得者不一致 影响投资者的积极性 在私人投资者的投资回报不能保证的条件下 他们对投资环境保护就没有很大的兴趣 如何做到共赢 投资效益的滞后性环境保护投资的作用是要保护和改善环境 但是有时这种环境质量的改善不是马上就能见效的 具有明显的滞后性 影响投资的积极性 3 环境保护投资的三个重要资金来源 老企业污染治理资金来源新建项目环保投资环境基础设施建设投资来源 老企业污染治理资金来源 老企业污染治理在中国环境保护中占有重要地位1984年国务院规定的8条资金渠道中有6条涉及老企业的治理 如基本建设资金 更新改造资金 综合利用利润留成 环境保护补助资金 污染治理专项基金及银行贷款 八五 期间预算内基本建设资金和预算内更新改造资金为主要来源 占总资金的50 以上 九五 期间资金来源发生了很大变化 原有资金渠道逐渐萎缩 企业自筹资金等其他渠道逐渐增加 所占比例超过60 同时利用外资额也呈增长趋势 见图4 图4老企业污染治理资金来源 来源 中国环境年鉴 1993 2001 国家环保总局 新建项目环保投资 政策根据 三同时制度新扩改项目和技改项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计 同时施工 同时投产 新建项目环保投资即 三同时 环境保护资金 长期以来一直是环境污染防治资金的重要组成部分 是中国环境污染治理投资的一个十分稳定的来源 图5 九十年代后 呈现稳步上升的趋势 增长幅度加快 从项目 三同时 环境保护投资占应执行 三同时 的建设项目总投资的比例来看 基本保持在4 左右 说明环境保护投入已经成为建设项目投资稳定的组成部分 这部分环境保护资金的投入对于控制新污染源的污染发挥了重要的作用 图5近年来应执行 三同时 的项目中环境保护投资情况 来源 中国环境年鉴1996 2001 中国统计年鉴1992 2001 环境基础设施建设投资来源 城市基础设施建设的环保投资主要来源于城市建设维护税和地方财政拨款 近年来呈现了明显的增长趋势 尤其是1998年和1999年 每年的增长幅度都在100亿元左右 城建环境保护投资所占城市基础设施建设总投资的比例也呈逐年上升的趋势 1998年的比例达60 见图6 中华人民共和国城市维护建设税暂行条例 这一方面说明了国家的地方政府近年来对城市环境保护基础设施的建设给予了高度重视 加大了这方面的投入 另一方面说明了这部分投资的历史欠帐较多 图61991 2000年城市环保基础设施建设投资 来源 中国环境年鉴1996 2001 中国统计年鉴1992 2001 环境基础设施建设投资中的问题 以污水处理投资为例 国外污水处理厂和垃圾处理场的投资及运行主要来源于居民收费 中国城市污水处理厂管理运营几乎完全由政府直接操作 财政拨款成了污水处理厂投资建设或维护管理的主要来源 这种状况 一方面导致投资渠道的单一 资金严重匮乏 另一方面也导致经营管理上的政企不分 使企业缺乏活力 造成投资效益低下 这种格局严重阻碍了污水处理市场的发育 制约了污水处理的投资及运营良性机制的形成 4 环境保护投资的投资结构和方向 老企业的污染治理投资总体变化不大 所占总投资比例下降趋势非常明显 七五 时期占总污染治理投资的比例为41 18 八五 时期下降到35 54 2001年下降到了约16 新建项目环保投资的总量每年有所增加 所占总投资比例呈现波动的状态 八五 期间为27 91 比 七五 期间的26 57 有所增加 2001年上升到30 城建基础设施环保投资的投资总量 占总投资比例都明显增加 七五 时期为153 64亿元 八五 上升到477 5亿元 九五 期间总投资已经达到1857 14亿元 超过环境投资总量的一半 图7环境保护投资结构变化趋势图 来源 中国环境年鉴 1993 2001 国家环境保护总局 投资结构和方向 大气和水治理 从工业污染治理项目看 水污染治理和大气污染治理是工业污染治理的两大投资方向 1996年水污染治理项目2647个 投资47 4亿元 平均179万元 2000年水污染治理项目为8759个 投资109 6亿 平均124万元 5 环境保护投资的投资水平 投资规模及其变化趋势 中国环境污染已经越来越受到政府和社会的关注 环境污染治理的投资总量从1986年到2000年间 呈逐年上升的趋势 八五 期间的投资是 七五 期间投资的2 7倍 而 九五 期间的环保投资总和为3447 52亿元 比 八五 高1 6倍 见图 投资水平之一 环境污染投资占同期GNP的比例偏低 七五 期间一直在0 7 左右徘徊 八五 期间投资比例要略高于 七五 期间 0 73 而 九五 的开局年投资比例又出现下降的趋势 到了1998年 投资比例又有所回升 1999年首次达到1 达1060 7亿元 九五期3447 52亿元 占同期GNP的0 87 图8环境保护投资水平 来源 中国环境年鉴 1993 2001 国家环境保护总局 投资水平之二 从环境污染治理投资占全社会固定资产投资的比例来看 也呈现出类似的波动情况 七五 末期和 八五 初期所占的比例较高 八五 末又有所回落 九五 的前四年一直保持着增长的态势 这一方面说明环境保护投资是和整个国家的经济发展紧密相关的 另一方面也说明近年来 随着环保政策和执法力度的加强 环境保护投资确实得到了加强 来源 中国数据为2000年 根据 中国环境年鉴2001 和 中国统计年鉴2001 整理 其它国家数据为90年代初期数据 从OECD获得 环境保护投资的国际比较 6 环境保护投资的投资效果 通常 在人们的概念中 污染治理投资只是为了改善环境 对经济发展有负面作用 换句话说 污染治理投资只有社会效益 没有经济效益 研究表明 污染治理投资扩大了内需 形成了污染治理设施 增加了治理污染的能力 为改善环境质量提供了条件 因而满足了相应的环境质量要求 同时 也创造了国内生产总值 GDP 增加了利税 提供了新的就业机会 拉动了经济的发展 2000年占GDP1 19 的污染治理投资创造的GDP占GDP总量的1 70 污染治理投资和设施运行对经济发展的综合影响 来源 过孝民 2001 污染治理对经济增长直接效应的定量研究 7 环境保护融资之一 政府融资 政府用于环境投资的资金是中国环境保护投资的主要来源即政府预算内或预算外管理的资金 主要包括预算内基本建设资金 预算内更新改造资金 城市维护费和超标排污费等 财政支出发行国债环境保护基金 征收排污费使用者收费所有权转移 财政支出 财政支出是政府投资环境保护的主要形式 财政资金主要用于流域及区域性的环保重点项目和城市基础设施建设 财政收入的重要来源是税收收入 行政事业收费以及专项资金等 近年来环境保护支出占财政支出的比例有所增加 如北京市1997年和1998年市财政环保支出分别为28 4亿元和45 3亿元 分别占总财政支出的12 和16 历年财政支出情况见表8 北京市财政环保资金投入情况 发行国债 伴随着中国经济的稳定增长 投资者对国债投资的信心增强 这为国家发行国债用于基础设施建设提供了条件 也使得发行国债成为一项新的环保融资渠道 由于国债的投入 带动了地方 企业和银行等其他资金的投入 为环境质量改善和解决重点污染治理问题提供了资金支持 1998 2000年 中央财政共发行长期建设国债3600亿元 其中460亿用于加强全国的生态建设和环境保护 启动了重点地区生态环境建设综合治理 天然林资源保护 天然草场保护和中西部地区坡耕地退耕还林还草试点工程 支持了北京环境污染治理工程 开展了京津风沙源区的治理 建成 三河三湖 流域水污染治理项目44个 环境保护基金 基金来源 目前一些地方建立的污染源治理专项基金和环保投资公司基本上是在排污收费资金的基础上建立起来的 通过贷款的形式向企业污染治理提供资金 具体做法是环保部门在其指定的银行开立 环境保护基金 专户 每年由同级财政部门按用款计划 定期将部分排污收费资金转入 基金 专户 然后由环保部门选择贷款项目 经过财政部门核准 将资金贷给被选的治理企业 一些省市的环境保护基金同时也有一定的财政资金注入 由于地方环保局是政府机构 不具有有效管理基金的经验 为了提高资金使用效率和维持其可持续性 1988年国家环保局开始试点成立环保投资公司试点 事实上这些公司是环保局设立的 负责环保基金管理 也实行企业化经营 由于这些投资公司隶属于地方环保局 其人事任免都由环保局掌握 并非完全独立的公司型环保基金 此外各省市先后利用世界银行贷款建立了污染治理专项基金 这些基金由世界银行的低息贷款和环保部门掌握的排污收费共同组成 自1994年以来 中国就开始酝酿建立国家环境保护基金 但是到目前为止还没有国家环境保护基金 征收排污费 从1979年起 我国排污收费制度已形成完整法规体系 制定了污水 废气 废渣 噪声 放射性等5大类100多项排污收费标准 根据规定 企业交纳的排污费要有80 用于企业或主管部门治理污染源的补助资金 以解决老企业污染治理资金的不足 排污收费是中国环境保护中一项稳定的资金来源 对于污染物排放的削减和控制发挥了积极的作用 近年来每年用于污染防治的资金在50亿元左右 1991 2000年排污费的征收和使用情况 来源 中国环境年鉴 1992 2001 1997和2000年使用额超过征收额是由于有上年节余 使用者收费 污水处理费根据 使用者收费 原则 根据国家发展计划委员会 建设部和国家环保总局文件 从1999年加大污水处理费的征收力度 促进污水集中处理 更好地控制城市污水排放 由于各地经济条件 居民承受力 水污染程度存在差异 征收标准仍由地方自行制定 目前没有统一的国家收费标准 收费标准在0 2 1 0元 吨之间 收费收入用于补偿污水处理厂的运营费用 存在问题一 但收费标准很低 所征收的资金甚至不能维持污水处理厂的正常运转 存在问题二 提前收费和扩大收费范围 有的地方污水处理厂还没有建成就开始向用户征收污水处理费 或污水没有进入管网的用户也交污水处理费 垃圾处理费目前 北京 南京 珠海 上海 青岛 沈阳等大 中城市已建立了垃圾收费制度 生活垃圾处理收费大多采取定额收取的方法 有的城市以每户每月为单位 有的以每人每月为单位 有随每月的水费单一起收取的 也有由收费员上门收取的 收取的垃圾费计入财政专户储存 专款专用 主要用于居民区卫生保洁 垃圾的日产日清及无害化处理和环卫基础设施的建设及收费人员工资 见表10 部分城市垃圾处理费征收情况 所有权转移 环境基础设施所有权转移方式包括企业化经营 租赁和BOT模式 传统上说环境基础设施是公共财产 不仅需要国家投资建设 而且也需要国家投资运营 通过转移经营管理权利来获得投资是目前国际上一种流行的融资建设模式 能有效地吸引国内外民间资本投资基础建设 近年来 在城市污水处理和垃圾处理方面 中国已经有了一些BOT的实例 成为环境保护基础设施建设融资的一条重要渠道 如北京金源环保公司和北京桑德环保公司相继在北京 湖北等地投资建立污水处理厂 见专栏2 专栏BOT模式污水处理厂建设情况 专栏BOT模式污水处理厂建设情况北京经济技术开发区污水处理厂是北京第一家由外商投资并运营的城市污水处理厂 这座污水处理厂的投资商为美国金州 控股 集团北京金源环保公司 日处理能力10万吨 总投资2亿元 金源公司将通过向排污者收取污水处理费来维持运营和收回投资 获得一定利润 经营期限20年 20年后金源公司将污水处理厂移交给开发区政府 北京桑德环保产业集团于1999年开始引入国际通行的BOT项目投融资方式 推出了全面解决中国城市污水问题的宏大构想 中华碧水计划 并于2000年自筹资金投资 建设 运营北京市肖家河 通州区卫星城两个市政污水处理厂 2001年 北京桑德环保产业集团与湘潭 荆州 荆门 九江 南昌等城市和上海金山区 大连金州区在人民大会堂正式签约 由桑德集团用BOT方式为这些城市进行污水处理 桑德集团和各城市签订的特许经营期为25年 项目设计日污水治理总量在170万吨 所需的20多亿元资金全部由桑德集团自己筹措 桑德集团有关负责人表示 公司可望在前10年收投资 在后15年获得可观利润 25年后 污水厂无偿移交给上述各城市的政府部门 珠海市政府与法国威望迪亚洲水务有限公司 珠海市华电股份有限公司以项目融资的方式建设 经营污水处理项目正式签订合约 标志着珠海环保设施市场化运营的正式启动 此次签约投资总额3 4亿元 特许经营期为30年 新建 扩建水质净化厂采用国际通行的项目融资建设管理 建设 运行 移交 方式 现有厂采用 转让 运行 移交 方式 实现了污水处理项目在经营方式的转变和运行机制的改革 但是如何解决污水处理厂的收费问题是影响污水处理BOT融资模式发展的重要因素 目前污水处理运营成本一般在0 5元 吨左右 污水处理厂的投资在2100元 吨日 这样要建立日处理能力10万吨的污水处理厂 假设运营期为20年 污水处理费就需定在1 05元左右 立方米方可收回投资成本和维持运行 要一步将污水处理费调整到这个标准还很困难 此外与其他BOT项目一样 政府信用风险仍然存在 与此同时 他们还面临项目资金来源 环保业务收费机制的建立等更为基础的问题 8 环境保护融资 企业融资 股票市场融资企业债券银行贷款污染源治理补助资金 股票市场融资 1996年 沈阳特种环保设备制造股份有限公司成为第一家向社会公开募股的环保企业 到1999年 已经有30家与环境保护有关的企业上市 形成了证券市场中的环保板块 从中国上海和深圳两的股市中环保板块的表现来看 上市公司的业绩普遍较好 增强了投资者投资环保板块的信心 对于整个环境保护产业和环境污染治理而言 通过环境保护公司的上市融资 拓宽了环境保护的融资渠道 摆脱了过去环境保护资金以指令性和指导性来源为主的特点 使得环境保护融资真正走向了市场 实际用于环保的不一定很多 还需进一步规范 企业债券 债券和股票都具有较强的筹资功能 但由于管理体制等的原因 债券融资在整个证券市场融资总额中微不足道 1993年颁布了 企业债券管理条例 统计显示 到目前为止 中国累计发行企业债券2000多亿元 发债单位以国有大型企业 大型项目为主 近年来每年企业发债额只有300亿左右的规模 2000年更是跌入低谷 当年企业债券融资仅100多亿元 而与此同时 股票融资达1400多亿元 与股票相比 企业发行债券的成本较发行股票低 发行债券后股权和管理结构不受影响 而且还可以利用财务杠杆 即利用外部资金来扩大公司规模 增加股东利润 企业可尝试发行企业债券来进行环保融资 但还没有见到成功案例施 银行贷款 银行是企业借贷的主要形式 1995年中国人民银行在 中国人民银行关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知 中国人民银行银发 1995 24号中规定 对从事环境保护和治理污染的项目和企业 各级金融部门应根据经济效益和还款能力等不同情况 区别对待 择优扶持 对环境效益好 经济效益不明显 但具有还款能力的过奖重点环保项目 在落实还款资金来源前提下 国家开发银行等政策性银行在安排贷款是要予以支持 环保工作中经常会发现这样的情况 污染严重的企业 往往是生产经营不善的企业 而经济效益不好的企业 又常常会面临更艰巨的污染治理任务 所以 这些企业想治理却无资金投入 欲贷款 鉴于企业经济状况而难以争取 污染源治理补助资金 污染源治理补助资金即排污收费资金以无偿拨款或有偿贷款的形式用于补助污染企业治理污染 早期企业使用排污费资金是无需偿还的 1988年以后逐步向有偿使用转变 从拨款改为贷款 九五 期间贷款比例逐年降低 同时存在一定比例的豁免 见下图 9 银行在环保融资方面的作用 金融机构 主要是银行 在环境保护融资中的作用也越来越大 主要有两方面 一是执行国家的有关政策 为环境保护和技术改造项目提供优惠贷款 二是根据效益原则 银行对经济效益好的环境保护产业提供商业性贷款 支持这些项目的运作 随着中国金融体制的投融资体制的完善 银行在环境保护融资中的作用会越来越大 一方面 多数环境保护投融资行为都是和银行有关的 银行应做好这方面的服务 另一方面 作为一经济实体 银行本身又具有融资和投资的功能 因此 应充分发挥银行在环境保护的作用 根据其运营性质的不同 银行又可以分为政策性银行和商业性银行两类 它们在环境保护投融资中的作用是不同的 政策性银行将侧重于落实政府制定的环境保护政策 安排政策性贷款和一些优惠贷款等 而商业性银行则主要投资于一些有盈利的