农村信贷 现状、问题与对策.doc

农村信贷: 现状、问题与对策“三农”问题事关农业、农村、农民发展，也事关全局发展。在“三农”问题中，农村金融已成为最为迫切的一个方面。“金融瓶颈”对农村经济发展的制约已使农村经济举步维艰，农村金融有效供给不足，从而难以满足农村金融的需求已成为农村经济增长的严重羁绊，农村金融体制已是到了非该不可的程度了。 一 农村信贷的现状 （一）农村信贷的供给结构 目前，农村正规金融机构所提供的贷款难以满足金融需求，农户贷款主要依赖于非正规金融机构。据全国农村固定观察点对两万多农户的调查，2003年底，农户借款中，银行信用社贷款占32.7%，私人借款占65.97%，其它占1.24%。在作为传统农区的中部地区，农户来自银行的贷款仅占5.36%，私人借款则占了71.26%。；东部地区农户借贷资金中绝大部分也来自民间金融。一项典型调查资料表明，大多数农户对金融机构提供的存款服务基本满意，但是半数以上的农户对金融机构提供的贷款服务不满意。 表1 2003年农户借贷资金来源（） 全国 东部 中部 西部 银行贷款 13.89 15.21 5.36 20.44 信用社贷款 18.90 10.89 22.33 24.81 私人借款 65.97 72.81 71.26 53.16 其中无息借款 60.58 60.93 67.44 51.35 其它 1.24 1.08 1.04 1.59 资料来源：全国农村固定观察点常规调查资料 农村企业贷款面临着同样的问题。2003年底，在全国金融机构各项贷款余额中，农业贷款只占5.3%，全国乡镇企业贷款余额占全部贷款余额的比重也呈下降趋势，由1997年的6.7%下降到2000年的6.1%，进而又下降到2001年的5.9%。据农业部对江苏省武进县个体私营企业的调查显示，年收入500万元以上的企业中有45.1%认为贷款难，年收入500万元以下的有86.5%认为贷款难。 （三）农村信贷的需求状况 勿容置疑，我国农民在现阶段存在着融资需求。根据2002年农业部经济研究中心“传统农区农户借贷资金的需求与供给研究”课题组对安徽亳州和阜阳6个县18个村的217个农户的问卷调查（表二），农户借贷发生率由1999年的31%上升到2000年的36.6%和2001年的59.3%；户均借贷笔数也由1999年的1.57笔上升到2000年的1.54笔和2001年的2.05笔。 表二 分年度农户借贷情况 年份项目 1999 2000 2001 农行借贷行为发生率（） 31 36.6 59.3 借贷笔数（笔） 105 154 265 户均借贷笔数（笔/户） 1.57 1.95 2.05 每笔数额（元/笔） 2644.8 3945.3 2630.2 资料来源：朱守银：“有关农村金融问题的几点判断与改革建议” 农户的借贷资金既有生产性贷款又有生活性贷款。作为集生产和消费于一体的农户，生产性资金与生活性资金是很难截然分开的。信用社和银行往往根据农户贷款是用于生产还是用于生活而决定是否放贷，农户的生活性贷款较生产性贷款更难得到支持。然而，当农户的生活性资金遇到困难时（比如婚丧嫁娶和生病），他们会动用生产性资金来予以弥补。因此，当农户的生活性贷款得不到满足时，不仅农户的扩大再生产会受到影响，甚至简单再生产也可能难以维持。据全国农村固定观察点提供的数据，农户借贷资金用于生活性用途的比重由1995年的35.6%上升到2002年的47.7%和2003年的47.8%。所以，忽视农户的生活性贷款就极有可能影响到他们的生产活动。 表三 农户信贷资金构成（） 项目年份 生活性借款 生产性借款 偿还债务及其它 1995 35.6 54 10.4 2002 47.7 38 14.3 2003 47.8 52.2 0 资料来源：全国农村固定观察点常规调查汇总分析报告（2002、2003） 二 农村信贷存在的主要问题 （一） 资金大量流向城市 在农村的正规金融机构，不但不能满足农村的金融需求，相反，还将大量的资金抽取到城市，成为农业和农村资金外流的主渠道。 邮政储蓄机构是一个典型的“抽水机”。由于中央银行给予其远高于银行存款准备金利率的转存利率，使邮政储蓄机构能够获得稳定的利差，且无需承担任何风险，从而鼓励了邮政储蓄机构从农村抽取资金的积极性。只是到了2003年8月，邮政储蓄的转存利率才由4.13%下调到银行存款准备金利率1.89%，而且允许其自主运用。 表五 农村邮政储蓄 年份 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 农村邮政储蓄存款（亿元） 108.2 969.5 1287.93 1710.65 1078.96 2289.22 2747.52 3555.88 4421.4 县以下（不含县）邮政储蓄存款 546.9 740.06 882.78 1078.96 1262.68 1232.69 2024.85 资料来源：谢平提供的“农村信用社和农村金融的基础数据 农村信用社作为面向农村提供金融服务的主要金融机构，其从农村吸收的储蓄也远远大于在农村发放的贷款，导致农村资金外流，且有逐年增加的趋势。 表六 农村信用社资金外流状况 年份 信用社在人行的准备金 信用社在人行的存款 信用社购买的债券 信用社的净拆出资金? 从人行获得的再贷款 资金的净外流 1997 1246.70 702.97 521.74 824.57 16.40 3279.58 1998 1993.80 848.91 763.43 41.80 3564.34 1999 1827.40 1005.39 611.60 214.40 3229.99 2000 1796.97 108.46 1173.30 771.66 399.70 3450.69 2001 2094.50 175.50 1517.35 846.06 685.68 3947.73 2002 2244.60 258.00 1801.65 1119.03 946.75 4476.99 资料来源：谢平提供的“农村信用社和农村金融的基础数据 如果以农户储蓄存款和农业存款反映金融部门从农村筹集的资金，以农业贷款和乡镇企业贷款反映金融部门向农村注入的资金，可以测算农村信贷资金的流向（这里没有包括邮政储蓄导致的资金外流）。在改革以后的多数年份，信贷资金都是从农村净流出的，在1979年至1994年的15年间，有11个年度为净流出，流出的资金总量约为882亿元。另据曹力群对近十年的数据分析，19962002年，农村地区通过邮政储蓄机构之外的金融机构流出的资金由1912亿元增加到5473亿元。 表七 农村信贷资金流向变动情况 年份 农户储蓄 农业存款 农业贷款 乡镇企业贷款 农村信贷资金净流出 1996 7671 1364 7123 1912 1997 9132 1533 3315 5036 2314 1998 10441 1748 4444 5580 2165 1999 11217 2126 4792 6161 2390 2000 12355 2643 4889 6061 4048 2001 13821 3083 5711 6413 4780 2002 15406 3764 6885 6812 5473 资料来源：曹利群：金融支农政策座谈会发言提纲 根据以上资料，我们将从邮政渠道和非邮政渠道流出的资金相加，可以看出，从19962002年，农村资金净流出分别为：3199.93、4024.65、3243.96、4679.22、6795.52、8335.88.22、9894.4亿元。 （二） 融机构远离农民 尽管商品经济有了一定程度的发展，我国仍然是一个商品经济不发达的国家，自然经济和办自然经济还占相当的比重。在农村金融机构面对的是数量庞大的、高度分散的、经营规模狭小的、对贷款额度需求不大的农户，以及缺乏担保和抵押品、资本积累尚未完成的企业，这就决定了金融供给的交易成本相对较高；另外，农村交通条件差、信息传递不便，交易双方信息不对称程度高，资金的供给和需求市场严重分割；再次，农业生产的季节性强、周期长、受自然资源和自然灾害的影响严重，农民收入总体水平低且波动性大，从而增加了融资的风险。在此基础之上的农户资金需求表现以下特征：一是贷款数额小。家庭经营的规模决定了用于家庭生活和生产方面的贷款需求规模不会太大。二是希望采用较少抵押甚至无抵押的贷款方式。由于土地的所有权不属于农民，土地不能用于抵押，住房作为农民最基本的生活保障又很难被剥夺，因而，农户可用于抵押担保的资产很少。有些金融机构在提供贷款时要农民提供银行存单作质压，但贷款的农户往往没有银行存款。第三，农户希望贷款手续简便、灵活、及时。因为农户的贷款需求具有很强的时间或季节性，烦琐的手续会贻误时间，往往造成贷款尚未批准，需求时机已过。这是我们安排农村金融制度、设置农村金融机构所必须面对的环境约束条件，只有适应这个条件，供给在这一制度下交易成本节约的农村金融制度和金融机构，才有可能充分发挥金融对经济的促进作用。但是，我们的金融机构都远离农民，同农民之间存在着严重的信息不对称，为了保证信贷资金的安全，只能简单地要农民提供抵押或担保，这就很难根据农民的需要提供相应的金融服务。 （三） 金融机构分工不合理 政策性银行没有充分发挥政策性作用，商业银行仍承担着政策性业务，真正合作金融的缺失，导致目前农村金融分工不合理，金融体系存在严重的缺陷。 农业发展银行作为政策性银行，目前业务单一，主要集中于粮棉油收购贷款，几近乎成为“粮食银行”，起不到支农的作用，而且也浪费了金融资源。国家给予农业发展银行的大量资金大都形成了对粮食流通企业的补贴，并成为呆帐，农民并没有从中获取多少实惠。当时农发行的业务调整是基于同粮食流通体制改革相配套，当这种逆市场化的粮食流通体制改革得到纠正之后，农发行的业务重新调整也成为理所当然。 农业银行在商业化之后，仍然承担着大量的诸如扶贫贷款、开发贷款等政策性业务。这种商业性业务和政策性业务混合的局面违背了政策性银行成立的初衷，导致改革的反复，极易形成道德风险。因为鉴别其不良贷款形成究竟是政策性业务造成的还是商业性业务导致的，成本极其高昂。另外，农业银行作为商业银行将按照利润最大化原则安排自己的机构和业务，撤并农村领域的分支机构，并且出于降低金融风险的需要，将基层机构的贷款权限上收，致使其基层分支机构存多贷少，也变成了从农村抽取资金的“抽水泵”。从2000年开始，农业银行重点转向支持农业产业化和农村城镇化发展，逐渐从农户个人和种养业等小额、分散的贷款领域中退出，致使农户从农业银行贷款更为困难。采用何种制度安排使农业银行给农村企业或农户贷款，仍是一个尚未破解的难题。 合作金融缺乏。被视作合作金融的农村信用社根本就不是真正意义上的合作金融。因为信用社成立之初是由政府发动，并且政府控制了信用社的管理权。民主管理一直就没有存在过。但由于当时信用社贴近农民，信用社和农民之间信息较为对称，贷款手续简便、灵活，还是相当好地满足了农民的贷款需求。后来，信用社的“官办”气味越来越浓，离合作金融越来越远，农民贷款愈来愈不方便。信用社对农民的贷款已完全按商业化原则运作。农村合作基金会因贴近农民、服务方便灵活，在解决农民融资困难方面起了重要的作用。应该说这是一次诱致性的制度变迁。但是，由于其为地方政府所控制，行政干预形成了一些不良贷款，自身防范风险的机制较差，最终被全部撤并，无疑是将脏水和孩子一块泼掉了。贴近农民的、真正合作金融机构的缺失，是中国分散的、千家万户的农民贷款难的重要原因。 （四）农村信用社难以担当农村金融“主力军”的作用 信用社产权不明晰。改革之初将信用社定为合作金融，并按照合作制原则加以规范，但是，由于产权不明晰，信用社形成了事实上的 “内部人控制”。表现为没有人真正考虑信用社的长期利益、工资和福利侵蚀利润、对不良贷款麻木不仁。作为一个既得利益者，信用社职工不愿意将之变为合作金融组织，失去他们既有的权力和利益；从农民方面来看，信用社经营状况不佳、历史包袱沉重，加之由于历史的原因，农民对由政府发动和领导的合作经济的畏惧与不信任，农民也不可能真正入股，所以，致使民主管理流于形式、“三会制度”形同虚设、合作金融名不副实、股金普遍存款化。 管理体制不顺畅。从农行独立之后，信用社归人民银行管理，地方政府不把信用社视为自己的金融机构，运用行政权力干预信用社的贷款，形成了大量的不良资产，现将信用社的管理权交由地方省级政府，仍将信用社控制在政府手中。只要信用社上面存在一个政府“婆婆”，其内部管理者就很难由股东通过民主程序产生，信用社的管理者就只能对任命他的上级负责，而不会对投资者负责。信用社的法人治理结构和内部管理体制就很难健全。 农村信用社包袱沉重。2002年底，全国信用社不良贷款5147亿元，占贷款总额的37%，其中两呆占总贷款的34%，55%的信用社资不抵债。 尽管中央银行为支持信用社的改革拿出了1500亿元的资金支持，但相对于信用社巨额的不良资产而言，还相差很远。以信用社病弱之躯，是很难抗得起农村金融主力军这杆大旗的。 市场化的改革方向与目前农户贷款的可获得性是背道而驰的。信用社新的改革试点方案已经确定了市场化改革的方向，这可以说是对已经商业化的农村信用社的一种追认。但是，无论是股份制商业银行还是县联社一级法人，都离农户越来越远，指望这样的农村金融机构来解决农民的贷款问题，可以说是不现实的。假合作化不能满足农户的贷款，商业化更不能满足现阶段农户的贷款。如果说我们这一判断是正确的，那么，赋予信用社在农村领域中以垄断地位，损害的不仅仅是金融效率，更为严重的是农民的贷款难将会更为严重。若靠行政命令和政策性资金来支撑信用社给农民贷款，无疑又回到原有体制的怪圈当中，不但农民享受不到国家支持的好处，还会鼓励信用社产生道德风险，形成大量的呆帐坏帐交由政府处理。 （五）小额信贷难以为继 到2004年3月末，全国97.58%的农村信用社开办了农户小额信用贷款，近5800万户农户得到了小额信用贷款，占有贷款需求农户的47%。农户小额信用贷款余额由2001年的327亿元增加到2004年3月末的1365亿元，占农户贷款的20.7%。 小额信贷在缓解农户贷款难方面发挥了一定的作用。但是，小额信贷的成本较高（据我们调查平均在15%左右），加之开展这项业务需要大量的工作人员，信用社在小额信贷业务上难以为继。另外，小额信贷的额度也难以满足农户的需要，贷款期限与农业生产周期不匹配。 三 政策建议 农村金融的改革必须对农村金融机构和功能统筹考虑、全面规划，形成一个政策金融、商业金融与合作金融分工明确、结构合理、相互协调、功能健全、符合我国农村生产力水平的农村金融体系，满足农村金融的服务需求，切实解决农户和农村企业贷款难的问题，充分发挥农村金融对农村经济发展的促进作用。 第一，扩大农业发展银行的业务范围，将涉农政策性资金全部归口到农发行管理。总的原则是，凡是商业金融不宜介入或不愿介入的与“三农”密切相关的领域，均由政策性银行承担。具体来说，农发行在继续支持粮棉油收购贷款的基础上，将农业银行的扶贫开发贷款、农业综合开发贷款等收归农发行管理。要增加农村基础设施建设项目贷款、退耕还林贷款、生态环境建设贷款、农村社会化服务体系项目建设贷款等。另外，农发行还要适当开展中间业务，比如代理财政支农资金的拨付、结算，外国政府、国际组织涉农贷款的转贷、农业政策性保险业务等。对于自己在乡镇及其以下无分支机构的状况，农发行的一些支农业务也可以委托农村信用社等金融机构来办理。这样可以充分利用金融机构机构网络，节约金融资源。同时，农发行要在经营中保本微利，做到财务上的可持续发展。 第二，剥离农业银行的政策性业务，重新设计商业性银行支农贷款的新机制。将农业银行承担的扶贫贷款、农业综合开发贷款、粮棉油附营业务贷款等政策性贷款从中剥离出来，避免商业性业务和政策性业务的混营，以消除农业银行的道德风险。可借鉴美国的社区再投资法，制定外国的农村信贷服务的相关法律。即强制规定商业金融机构要将在社区吸纳存款的一定比