新编环境资源法学.doc

第1章 环境资源法概述第1节 环境、资源和生态对环境、资源和生态的特点及其相互关系的认识，是环境资源法学中许多基本理论问题研究的出发点，也是环境资源法的基本理念、原则和调整机制、方法不同于传统民商法之所在。 1、 环境的概念和分类一般认为，环境总是相对于某个中心而言，人们把这个中心称为主体，把围绕着中心的周围世界称为环境。中心不同，环境的内容也有所不同。生物中心主义的环境以生物（包括人和动植物、微生物）为中心；生态中心主义的环境以生态或生态系统（包括生物及其赖以生存发展的非生物物质）为中心。环境资源法律和政策中的环境概念大都以人为中心，例如阿拉伯联盟环境与发展宣言（1986）明确指出：“环境乃指环绕人周围的一切。”如果以一个人或一群人为中心，那么围绕这个人或这群人的周围世界大体上可以分为两个部分：一是主要由其他人及其生活物质条件形成的社会环境；二是社会环境以外的物质世界即自然环境。所以，辞海将环境概括为“周围的环境。如自然环境、社会环境。”如果以整个世界为中心，那么围绕整个人类的周围世界就是人类环境。通常所说的人类环境是指以整个人类为中心的，除人类以外的非人类世界即自然环境。环境资源法律中的环境包括天然环境和人为环境两个方面。联合国人类环境宣言（1972）、美国国家环境政策法（1969）等环境政策文件和法律都将环境分为天然环境和人为环境两个方面。中华人民共和国环境保护法（1989）第2条也规定“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”天然环境是人类出现之前就已经存在的或非人工培育的环境，如大气、海洋、山岭、荒野等。人为环境是人类在天然环境的基础上加工、创制的物质环境，是人工生态系统与自然系统的综合。2、 环境与资源、生态的关系（1） 环境与资源的关系一般认为，资源是对人类有用或有使用价值的某种东西。广义的资源包括自然资源、经济资源、人力资源等；狭义的资源则仅指自然资源。环境资源法领域的资源主要指自然资源。自然资源是自然形成的可供人类利用的一切物质和能量的总称。对自然资源，人们根据其不同的目的和要求进行分类。从资源分布空间的角度可以将资源分为地下资源和地标资源；从资源是否可再生的角度可将资源分为可再生资源和恒定资源。环境资源法主要涉及大气（气候）、土地、水、海洋、森林、草原、湿地、矿产、生物、风景名胜（旅游）等自然资源。环境和资源是从不同的角度、有不同的侧重点并相互交叉的概念。人类环境由环境因素组成，而各种环境因素在一定条件下均可成为对人有用的和能用的物质和能量（即自然资源），从这个意义上讲，人类环境由不同种类的自然资源构成，各种自然资源均存在于环境之中。环境概念强调整体性、生态联系性，人类环境无国界；资源概念强调使用价值、可开发利用性，自然资源是财产。环境资源法律和环境资源法学中的环境和资源概念，其实际和具体的内容都是指自然因素（包括各种自然物质、自然力和自然条件）。例如，环境保护法教程人为，“环境就是指围绕人群的空间，以及直接、间接影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造过的自然因素的总体。”自然资源法教程也人为，“自然资源就是自然界中一切能够为人类所利用的自然要素。”在一些环境资源法律中，环境与资源的概念和内容往往相互交叉、依存、通用并相互解释，环境与资源之间不存在截然分割的界限。例如，根据美国1980年综合环境反应补偿与责任法的定义：“环境”是指根据1976年渔业保护和管理法，在美国专门管辖权下的通航水域、边境水域和海水中的自然资源，在美国或美国管辖之下的其他地表水域、饮用水源、地表或地层或者周围空气；“自然资源”是指土地、鱼、野生生物、生物区域（biota）、空气、水、地下饮用水源以及其他资源。环境要素与自然资源的这种交叉性、互溶性，为环境保护法与自然资源法等相关法律的融合、整合或合并创造了条件，即为环境资源法这一独立的法律部门的形成创造了条件。本书使用的“环境资源”概念包括环境与自然资源两个方面，是环境与自然资源的总称。不仅仅是指“环境容量、环境净化能力或环境美也是一种资源”这种狭义的环境资源。本书在许多情况下使用的“环境”概念是“环境资源”的简称，即环境也包括资源。本书之所以在使用环境资源这一概念的同时还使用环境、资源等概念，是考虑到不同部门、行业和学科已经形成的习惯用语和术语。（2） 环境与生态、生态系统的关系生态（Eco-）一词源于古希腊文学，意指家（House）。生态就是指一切生物的生存状态，以及各生物之间、生物与其生存环境之间的关系。生态主要指生态系统（Ecosystem），生态系统有大有小，人类生态学中的生态系统是指人类生存系统。“生态系统这个概念是一元论的，它将植物、动物、人类社会以及环境整合在一起，以这样的方式可以将它们之间的相互作用在一个单一的框架内加以分析。它主要强调一个完整或整体系统的功能，而不是将各组分割开来。”生态系统最基本的特征是它的整体性，它表明生态系统各种因素的普遍联系和相互作用。生物与其环境统一的原理被称为生态学的第一原理，也是当前研究人与自然关系、环境与发展关系必须遵循的第一原理。现代生态学把自然界看做是生态系统，这是对生物界的新看法；把世界看作是“人社会自然”复合生态系统，这是对世界的新看法。生态或生态系统是当代生态法的基本概念。联合国大会1982年通过的世界自然宪章宣布“人类是自然地一部分”。当代环境资源法已经出现“生态”、“生态系统”、“生态平衡”“生态安全”、“生态危机”、“生态效益”、“生态方法”和“综合生态系统管理”等大量包含“生态”的术语或概念，并且这类生态术语还有增多和发展的趋势，甚至出现了将环境资源法发展为“生态法”的主张。例如，我国宪法（2004）第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境”，但宪法对何谓生活环境和生态环境没有界定。以往我国大多数环境资源法教材将生态环境理解为除人之外的生态系统，即将环境中的生态系统称为生态环境，将生态环境和生态系统都理解为除人以外的环境要素或环境因素的组合。也就是说，这种生态环境或生态系统概念还不完全是当代生态学或人类生态学中的生态概念或人类生态系统概念。从实际内容看，我国环境保护法中规定的大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等环境要素，都是人类生态系统的组成部分。3、 环境、资源和生态的特点明确环境的特点是培育环境法基本理念、掌握环境权的性质和理解环境资源法与民商法等其他法律部门的区别与联系的基本前提。从法学角度看，环境资源法中的环境具有如下特点。第一，环境、资源和生态等概念首先和直接反映的是人与自然地关系。环境不是与人无关的自然物，而是与人有关、对人有影响的自然界。各国环境资源法律和环境资源法学中的各种“环境”概念，无论是从人类中心主义还是从生态中心主义出发，大都肯定了人与环境的相互作用影响，表明了人与自然的密切关系，包括人对环境的影响（直接影响和间接影响）和环境对人的影响。例如，澳大利亚环境规划与评价法（1979）将环境定义为“影响人类、个人或人的社会群体之周围的所有方面”。斯洛伐克环境保护法（1993）将环境解释为“已经或可能被人类影响的那一部分自然界。生活环境是直接影响人类的那一部分环境。”如果说环境概念反映的主要是“人是中心、自然界是环境”这种人与自然关系；那么，资源概念反映的主要是“人是主体、自然界是被人利用的资源”这种人与自然关系；而生态或人类生态系统概念反映的是“人与自然都是人类系统共同体的成员”这种人与自然关系。基于生态和生态系统所反映的人与自然地密切关系甚至平等关系，当代环境资源法学开始引入并强调人类生态系统的概念，综合生态系统方法和生态法日益受到环境法学的重视。第二，环境和生态既具有整体不可分割性，又具有相对可区分性。基于水、大气、动物、能量等自然因素的流动性和各种环境要素的地理联系性和生态关联性，整个人类环境、自然资源和人类生态系统是不可分割的，人类只能共享一个地球，环境问题无国界。但是，环境是由各种环境要素构成的，生态系统有大有小，在一定的空间、时间范围内和设定的条件下，人类整体环境和人类生态系统可以相对地划分为不同的区域，不同国家、区域有程度不同的环境和生态问题，环境和生态系统管理具有区域性特点。第三，环境、资源既具有无限性，又具有有限性。从总体上看，人类环境没有边界，自然环境取之不尽、用之不竭，自然界和广阔的宇宙蕴藏着无穷的资源、能量、潜力、价值和奥妙。但是在一定的时间、区域和经济技术条件下，人类环境的承载力、环境容量、环境自净能力是有限的，某些自然资源是有限的。基于对上述环境和资源特点的认识，考虑到“由于人类的活动增加了环境的负荷，从而使人类存续基础限度的生态平衡出现被破坏的危险”，日本环境基本法（1993年11月19日修订颁布）已经将“环境保护”、“环境恩泽”和“在可能的限度内，减少因社会经济活动及其他活动而对环境的负荷及其他与环境因素有关的影响”，“力求发展对环境负荷影响小的健康经济”等作为日本环境法的基本理念。从环境、资源的有限性出发，环境资源法的主要任务就是使对环境的人为损害最小化，保障对自然资源的合理利用和可持续利用。第四，环境法中的环境、资源和生态与民法中的物和财产既有明显区别，又存在一定的联系。由于动物、水流、海洋、大气等自然环境因素和自然资源是不能够为人所控制并不能为特定人所独占的东西，作为整体性的环境具有公共性、不能独占性、消费不排他性等特点，所以它们无法纳入传统民法的物或财产的范畴。曾任日本滋贺大学校长、日本环境会议理事的宫本宪一教授在环境经济学一书中认为，“环境是人类生存、生活的基本条件，是人类的共同财产。环境是公共物品”；“环境既有公共性，又具有非排他性。”美国JL.萨克斯教授在环境保护-市民的法律战略中将环境定义为公共物品。在民法等传统法律中一直有物和财产的概念而没有环境的概念，为了将环境资源法中的环境与传统法律中的物、财产既联系起来又区别开来，日本公害对策法（1967）和日本环境基本法（1993）第2条均规定：“本法所称生活环境，是指与人类生活有密切关系的财产，与人类生活有密切关系的动物和植物，以及这些动植物的生存环境。”韩国环境保护法（1978）第2条也有类似规定。可见，环境资源法中的环境不同于民商法中的物或财产（其前提是以忽略或抹杀生态效益为代价），但它还包括一定不属于民法中的物或财产的动物或植物，以及大气、水、土地等动植物的生存环境和作为自然状态的环境。目前德国、奥地利、瑞士等国的民法典已经明确规定动物不是物，动植物的生存环境和人类整体环境（大气、海洋、水流）一般不属于传统民法中物或财产的范畴。明确环境资源法律上的环境与其他法律（民法、商法、经济法等法律）上的物或财产的联系与区别，对于掌握环境资源法与其他法的联系与区别具有重要意义。至于生态和人类生态系统，由于它是人与其生存环境的综合体，它与传统民商法中物或财产的区别更加明显。复习思考题试分析环境、资源和生态的特点。问题讨论。 2005年1月，钱正英、沈国舫、刘昌明三位院士在联名写出并提交给中央领导的建议逐步改正改正 “生态环境建设”一词的提法一文中提出， “生态是与生物有关的各种相互关系的总和，不 是一个客体，而环境则是一个客体，把环境与生态叠加使用是不妥的。生态环境的准确表达应当是“自然环境”，外文没有生态环境或生态的环境的说法，中国大百科全书中将生态环境译为“ecological environment， 是中国人的造词，未见于国外的科学著作。”你如何认识上述问题和争论？环境、资源和生态问题2006年3月14日，温家宝总理在中外记者招待会上回答记者提问时明确指出：“环境污染已经成为当前中国发展中的一个重大问题。这个问题至今没有得到解决。如果说十五计划我们大多数的指标都基本完成了，但是坦白地告诉大家，环境指标没有完成。”环境、资源和生态问题的概念和分类环境、资源和生态问题（简称环境问题）是指由于自然环境、自然资源和生态系统的运动变化而给人类造成的一切有害影响和危害。广义的环境问题包括第一类环境问题和第二类环境问题。第一类环境问题，又称原生环境问题，主要是指由自然现象如火山爆发、地震、洪水、海啸所引起的环境问题。第二类环境问题，又称人为环境问题或次生环境问题，是由人类活动作用于自然界并反过来对人类自身造成有害影响和危害的环境问题。这两类环境问题有时交叉发生、相互参透、协同作用，如滥伐森林往往引发和加剧水旱虫灾等，这为将自然灾害防治法纳入环境法的范畴创造了条件。人与环境之间存在着相互的物质能量交流活动，人类既需要从环境中取得物质和能量，也需要向环境排放物质和能量。第二类环境问题主要是由于人类在其生产、生活活动中开展的与环境的物质能量交流活动不适当所引起的。第二类环境问题又可以分为两大类：一是投入性损害或污染性损害，简称环境污染，即由于人类不适当地向环境排放、投入污染物或其他物质、能量（统称排污活动）所造成的对环境和人类的不利影响和危害，如工业“三废”污染、农药化肥污染、有毒化学品污染等；二是取出性损害或开发性损害，简称生态破坏或环境破坏，又称非污染性的损害，即由于人类不适当地从环境中取出或开发出某种物质、能量（统称非排污活动）所造成的对环境和人类的不利影响和危害，如滥捕野生动植物、滥伐森林、滥垦土地、滥采矿产资源、滥抽地下水等。这两类环境损害有时同时发生在人类的同一项活动中，如开采矿产资源可能同时造成生态破坏和环境污染。自然资源问题主要指资源污染、破坏、浪费、紧缺、枯竭和危机等现象。环境问题也是资源问题，对环境的污染和破坏也包括对资源的污染和破坏。环境问题的实质是由于盲目发展、不合理开发利用资源而造成的环境质量退化以及资源的浪费、枯竭和破坏。本书中的环境、资源和生态问题，是环境污染、生态破坏、生态危机和资源问题的总称。环境、资源和生态问题的密切关系及其共同特点，为环境资源法的整合提供了基础。环境问题的发展历史和性质 （一）环境问题的发展历史在人类社会发展的不同历史时期，环境问题有不同的表现形式、内容、程度、范围和特点。从总体上看，人类环境问题即第二类环境的发展可以大致分为如下三个时期。第一个时期，即18世纪工业革命以前，这是环境问题的萌芽阶段，又称古代环境问题。这个时期人与环境关系的基本特征是人对自然地依赖、盲从、迷信和崇拜。具体请参看本章第五节中“古代环境资源法的发展概况”。第二个时期，即工业革命开始（约18世纪60年代）至第二次世界大战结束（20世纪40年代），这是环境问题急剧发展、局部恶化的阶段，又称近代环境问题。这个时期的环境问题是：环境污染主要表现在为工业“三废”的点源污染和区域性污染，以煤烟尘、二氧化硫造成的大气污染和以矿治、制碱等化学工业造成的水质污染为主；生态破坏主要表现为开发矿产和自然资源所造成的植被破坏和资源破坏，以无林化和水土流失为主。这个时期人与环境关系的基本特征是极端的人类中心主义，是人对环境的占有、征服、统治和掠夺。 第三个时期，即从第二次世界大战结束至今，这是环境问题全面发展和局部被抑制的阶段，又称现代环境问题。这个时期的环境问题主要表现为：因大规模开发、利用、消耗能源资源所形成的水资源、土地资源、石油资源、矿产资源、生物资源等资源危机；局部环境问题（如某些工业发达国家的环境问题）和个别环境问题（发达国家的煤烟尘污染问题）有所抑制，整体环境继续恶化；环境问题全球化，历史上存在的环境问题（如工业“三废”污染和水土流失）继续存在，新的环境问题（如全球气候变化和臭氧层破坏，越境酸雨和核污染等）不断产生。这个时期人与环境的基本特征极端的人类中心主义环境观和不可持续发展的生产方式继续存在，新的人与自然和谐共处的思想和可持续发展的生产方式已经产生。 这个时期的环境问题可以分为两个阶段：第一阶段是从 20 世纪 40 年代至 70 年代，以著名的世界八大公害事件为代表，是工业污染、常规污染（石油污染、农药污染）和资源能源危机急剧发展的阶段；第二阶段是从20 世纪 80 年代至今，以著名的印度博帕尔毒气泄漏、切尔诺贝利核电站核泄漏、臭氧层空洞、全球气候变暖、全球荒漠化、全球水危机等重大环境事件为代表，是越境环境问题、全球环境资源问题大爆发的阶段。环境问题性质关于环境问题的性质和特点，人民根据其产生的原因和影响，有不同的理解，概括起来，主要有如下几种观点。1. 认为环境问题主要是政治问题其主要表现是：将环境问题与政治制度、国家体制、政党体制联系起来，认为环境问题的恶化是执政党和国家政府的领导的失误；环境问题的状况、处理环境问题的能力和成效，逐渐成为衡量或决定一届政府、一个政党的名声、绩效和前途的一种依据或标准；围绕解决环境问题的政治竞争日益增多和加剧；由于环境问题日益恶化或对环境问题处理不当，有些政党在竞争中失败而失去政权，有的政府被迫下台或换届，有时环境保护逐步发展成为环境党或绿党，原有的政党逐步绿化。 认为环境问题主要是一个经济问题 从经济分析的角度看，企业的环境保护活动（如采用防治环境污染的技术等）在很大程度上由企业的经济利益或利润所决定,或者说，包括资源开发利用活动在内的经济活动的外部性或外部不经济性，是造成资源浪费和环境污染破坏的基本原因。总的来讲，环境问题主要是各种不适当的经济活动和经济危机制的产物，包括不可持续的生产、消费方式，不合理的开发、利用资源等。 3. 其他观点有些人认为环境问题主要是一个社会问题，包括社会历史、文化、教育、宗教、信仰、风俗、习惯、风气、道德等问题。还有些人认为，环境问题主要是技术问题，或者是生产问题、卫生问题，或者是地理问题。也有人认为环境问题主要是一个国际问题，像核问题、跨国酸雨、危险废物越境转移、迁徙动物保护、公害污染、南极保护、臭氧层破坏、全球气候变化、全球荒漠化、全球水危机、热带雨林和生物多样性锐减等环境问题，已经成为国际关系、国际和平和国际安全中的一项重要内容。从总体来看，当代环境问题即是政治问题、经济问题、社会问题、技术问题、生产消费方式问题、国际问题，也是道德和观念问题，它与许多领域、部门、行业、学科和许多社会组织、团体、个人都有关联，更与自然环境的地理条件和生态系统有关。当代环境问题具有综合性、复杂性、广泛性、累积性、流动性、地域性、多样性和公害性。中国的环境问题 中国是一个环境资源大国，也是一个环境资源特点突出、环境资源生态问题相当严重的国家。中国按资源总量衡量是大国，按人均占有量衡量是小国，按资源利用效率衡量是弱国。中国资源种类全、总量大，但资源分布不平衡，资源组合不够理想、后备资源不足、人均占有量少，资源相对紧缺、供需形势严峻。根据2006年3月16日国家统计局发布的全国人口抽样调查，2005年11月1日，中国内地人口为130 628万人，约占2006年世界总人口的1/5。中国自然资源总量的综合排序居世界前列，但按人口平均只占世界平均的13，其中土地不足13，森林与林地为1/6，草场为12，森林蓄积量为18，矿产资源为12，淡水资源为1/4。中国要以占世界总量1/8的淡水、7%的土地养活占世界1/5的人口，这是中国的基本国情。根据中国环境保护行动计划（1993年9月，国务院批准）：中国“目前还处在第一代环境污染和生态破坏的阶段。主要表现是，主要表现是，以燃煤排放的烟尘和二氧化硫为主要污染物的大气污染； 以工业和生活排放有机物为主要污染物的水质污染；以植被破坏和水土流失为主的生态破坏。”近几年，国务院环境保护行政主管部门发布的中国环境状况公报指出，我国环境保护虽有所改善，但整体环境在恶化，前景令人担忧；一是环境污染相当严重；二是环境破坏相当严重，以城市为中心的环境污染在发展，并向农村蔓延，生态破坏的范围仍在扩大。生态破坏的范围仍在扩大；发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题我国已在二十多年里集中出现，污染治理和生态建设任务十分艰巨。复习思考题试分析环境问题的类型和性质第三节 环境、资源和生态保护“保护盒改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和 经济发展的重要问题；也是世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。” 人类环境宣言摘选环境保护的概念和内容（一）环境保护的概念对环境、资源和生态保护（简称环境保护）存在广义和狭义两种认识。广义的环境保护涵盖对环境、资源和生态系统的合理开发、利用、保护和改善；狭义的环境保护是相对于环境、资源和生态系统的开发利用而言的，即专指保护和改善环境，包括生态建设、生物多样性保护和对生态系统平衡和健康的维护。根据根据中国大百科全书（环境科学），环境保护是“采取行政的、法律的、经济的、科学技术的多方面措施，合理地利用自然资源，防止环境污染和破坏，以求保持和发展生态平衡，扩大有用自然资源的再生产，保障人类社会的发展。” 本文的环境保护，在环境保护与环境的合理开发、利用、改善、建设同时使用时，是指狭义的环境保护；在另外一些场合，可能是指广义的环境保护。一般而言，环境保护是指为了协调人与自然的关系、促进人与自然的和谐共处、保障经济社会的可持续性发展的目的，而实施的有关保护、改善和合理开发、利用环境资源，防治环境资源污染和生态破坏的各种活动的总称；它包括环境资源的合理开发、利用、改善、建设及其管理，以及生态建设、生物多样性保护和对生态系统平衡与健康的维护等各种活动。环境保护的对象是环境、资源和生态系统，环境保护的实质和根本特征是利用各种手段和方法，协调人与自然的关系，解决人与自然的矛盾，促进人与自然的和谐共处。从环境、资源和生态的特点可以发现环境保护具有公益性、综合性、基础性、科学技术性和区域性等特点。（2） 环境保护的内容 环境保护的内容是指环境保护事业的方方面面，或各种各样的环境保护活动，包括但不限于保护环境、资源和生态的途径、手段、措施等各种活动。从保护的主体出发，可以将环境保护的内容概括为三个方面：一是群众环境保护运动，这是推动环境保护事业发展的基本动力；二是国家政府和国际政府间机构的环境保护管理活动，这是环境保护事业发展的组织保证和主导力量；三是造成或可能造成环境问题的单位或个人的防治活动，这是落实环境保护的基本形式。从环境保护的概念出发，可以将环境保护的内容概括为合理开发利用环境资源，保护和改善环境、资源和生态，防治环境污染和生态破坏，治理和建设环境和生态等。从防与治的角度，可以将环境保护的主要内容概括为两个方面：一是“防”，即防止和减少新的环境污染和生态破坏；二是“治”，即治理已经产生的环境污染和环境破坏。从防、治、建、管的角度，也可以将环境保护归纳为防止和减少新的环境污染与生态破坏，治理环境污染与生态破坏，管理环境、资源和生态系统，以及环境和生态建设这四个方面。2、 环境保护的意义从环境的重要性、环境问题的严重性等方面理解，环境保护具有如下意义。第一，自然环境是人类产生、生存、发展、活动并表现自己的基础条件和物质基础。环境保护是关系到人类生死存亡的大事，保护环境就是保护社会财富，就是保护人类社会和经济发展的物质基础，就是保护人类自身和保护人类的生产发展条件。目前环境质量已成为衡量国家富强、社会文明、人民幸福的一个重要标志，创建一个良好适宜的生活环境和生态环境已成为国家建设的重要目标。第二，人与自然的关系是人类社会的永恒主题，人与自然的