我国安全监管工作存在的问题与对策

我国安全监管工作存在的问题与对我国安全监管工作存在的问题与对 策策 为适应我国经济体制的转变 1993 年国家重新确立了安全 生产管理体制 由原计划经济体制下的 国家监察 行政负责 群众监督 变成现行的 企业负责 行业管理 国家监察 群众 监督 劳动者遵章守纪 应当说 新的体制是符合市场经济体 制下安全管理工作要求的 也充分体现了 企业在自主经营的同 时 自主管好安全 的原则 但从全国的安全形势看 安全管理 的效果并不理想 尽管党中央和国务院都十分重视安全工作 也采取了一系列强有力的措施 成立了国家安全生产监督管理 局 广泛开展了安全生产专项治理活动 但全国的安全生产形 势依然十分严峻 甚至有知名人士称我国已进入了第五次事故 高峰期 且不说这种说法是否确切 但严峻的安全形势是客观 存在的 究其原因 并不在于安全生产管理体制存在很大问题 当然体制本身也需要进一步完善 但关键在于具体管理工作的 落实 企业是否自主负责了 行业的管理是否到位了 国家监 察的力度是否有力了 群众的监督意识是否增强了 劳动者的 安全素质是否提高了 这都是决定安全形势的关键因素 笔者 通过调查了解和工作感受 仅就当前安全管理和安全监督方面 存在的问题谈点粗浅看法 以求抛砖引玉 一 存在的问题一 存在的问题 1 安全管理的主体不够明确 安全管理存在弱化现象 长 期以来 人们一直认为安全管理的主体是现有的安全部门 其 实不然 有这种认识的人 一方面没有充分认识到安全管理的 特点 另一方面就是没有真正领会 安全生产 人人有责 的内 涵 安全工作是一项系统工程 只要有生产 经营和活动存在 就永远存在安全问题 而且影响安全的因素又是多方面的 复 杂的 随机的和难预见的 各类安全因素涉及到方方面面 涉 及到每个人和每个部门 因此 安全工作不是哪一个领导和哪 一个部门的事 需要齐抓共管 每个人和每个部门都有安全管 理的职责 从管理的主 客体上分 各级职能部门都是安全管理的主 体 对安全工作负直接的管理责任 而安全管理的客体是企业 和经营单位的人员和财产 员工和财产的安全是安全管理的资 源 而安全监督只能是外部因素 从我国现有的管理体制看 安全管理的主体较多 大致可分两个层次 一是政府 行业管 理层 二是企业管理层 政府的经济主管部门 行业管理部门 执法部门以及企业的技术 物资 财务 人事等部门都是安全 管理的主体 都有各自的安全职责 从这一意义上讲 现有的 安全监督管理部门不应该承担具体的安全管理职责 即便是有 也只能是宏观综合性的管理职责 这在国家原劳动保护行政管 理中已有界定 否则 职能部门的安全责任意识会逐渐淡化 会产生依赖心里 总认为安全的事就是安监部门的事 最终弱 化了整体安全管理力度 也正因为存在这种片面意识 所以领 导把安全工作的重担放在了安监部门 有点甚至无论发生什么 性质的事故 安监人员都要受到处理 但安全监督毕竟只能发 挥外因作用 真正起决定作用的是内因 是安全管理 单纯强 化监督 而不规范和加强管理 是解决不了安全生产实质性问 题的 2 安全管理成效不佳 行业管理跟不上 突出表现在立法 滞后 法规不健全 安全生产的标准 规范落后 甚至不健全 这说明政府和行业管理有待于进一步加强 即上层的安全管理 主体没有管理到位 导致中层的企业管理者无章可循 管理没 有依据 管理没有思路和模式 最终导致被管理的客体不具备 安全条件或安全素质不高 另外 政府和行业管理层在管理上 要抓住重点 要把主要精力放在制定法律 法规 标准和推广 先进管理技术 先进管理模式上 不应局限于管一些具体事务 如开展活动 组织安全教育 搞一些突击性检查等 更不能带 有某些商业行为 具体说 政府和行业的职责就是提供安全生 产标准和规范 让生产经营单位去贯彻执行 至于生产经营单 位采用什么方式去执行 去贯彻 则是生产经营单位自己的事 政府不要介入的太多 这同时要求政府和行业管理部门要加强 这方面的监督和约束 对生产经营单位不落实国家和行业标准 和规范 就要严格法律 法规程序 该处罚的处罚 该处理的 处理 做到管理层和执行层各司其职 各负其责 3 安全监督力度不够 管理与监督没有实现有效的分离 尽管国家和企业对安全监督工作给予了高度重视 安全监督体 系也比较健全 但由于管理职责不理顺 大部分安监部门既有 管理职责 又有监督职责 这样 不仅管理跟不上 也极大地 消弱了安全监督的力度 另外由于上层管理者管理不到位 缺 少必要的法律 法规和标准 致使监督部门缺少监督依据 不 能依法监督 最重要的是安全管理与安全监督没有实现有效的 分离 因为安全管理和安全监督是安全工作的两个不同的方面 工作性质不同 管理要接受监督 监督促进管理 即安全监督 部门不仅监督安全客体 同样监督管理主体 因此 管理和监 督不能融为一体的 而实际工作中并非如此 分管生产的部门 设安监部门 分管生产的领导分管安监部门 这种管理体制在 政府存在 在企业也存在 就国家各级安全生产监督管理局而 言 大部分挂靠在经贸委 很少有独立的 这自然存在 管生产 的管监督 问题 笔者近日看过有关第三方监督的一篇报道 指出 原国家 劳动部一直是国家职业安全监察的执法主体 1998 年政府管理 体制改革之后 新成立的国家劳动和社会保障部不再履行这一 管理职能 原劳动部承担的煤矿安全监察职能 交由国家经贸 委下新成立的国家安全生产管理监督局负责 一位从事煤矿安 全工作的资深人士评论说 管生产的管安全 把已经与国际 接轨的由劳动部门作为第三方进行监督的安全生产体制 改得 反而缺乏第三方监督了 而世界各国的职业安全监督工作通常 由劳工部负责 美国 法国 俄罗斯 乌克兰等国也是由劳工 部负责 而且 几乎所有的中欧国家 拉美国家 中美国家和 所有讲法语 英语的非洲国家也都是由劳工部负责 这种政府 职能结构更有利于实现 第三方监督 有关专家指出 中国政 府的职业安全监督结构应该与国际接轨 这不仅是政府职能专 业分工的需要 也有利于国际交流与合作 一个明显的例子是 国际劳动组织的会议 往往由政府主管部门 雇主 雇员三方 代表参加 中国是国家经贸委组团参加 国家经贸委既代表政 府 又代表雇主 有关专家指出 国家安全监督部门实际上自 己监督自己 特别是一些地方机构为保护当地政府税收来源 即便有安全监督机构 但由于隶属当地政府管理 很难真正起 到第三方监督的作用 可见 直接关系安全生产的第三方监管 还面临相当大的挑战 二 措施与建议二 措施与建议 为了尽快扭转安全形势的被动局面 切实搞好安全工作 保障国民经济的健康发展 我们必须在不断完善安全监督管理 体制的同时 加快安全配套法规和安全标准的建设工作 规范 行业管理 加大安全监督力度 实施全员安全素质教育工程 提高安全管理水平 1 以贯彻 安全生产法 为契机 尽快完善配套法规体系 当前要重点完善与生产经营活动关系密切的行业安全标准和安 全技术规范 使生产经营单位从根本上达到安全要求 提高本 质安全性 第二要及时出台安全管理责任行政处罚法规 明确 责任主体 管理者管理不到位要追究管理者的责任 操作者不 按规定执行要追究操作者的责任 监督者不履行监督职责 要 追究监督者责任 努力改变现有的责任分不清 出事后都有连 带责任的不合理局面 2 各级安全生产监督管理部门要单独开展工作 不能挂靠 在经济管理部门 可实行垂直领导 并进一步明确监督职能 加大安全监督力度 切实把工作重点转移到依法监督上来 同 时 要改变现有的安全监督领导体制 改原有的管生产的领导 负责为一把手负责 或单独配置安全总监职位 领导安全监督 部门工作 政府和企业都可以改成这样的监督领导体制 安全 监督部门在履行监督职责的同时 可以兼有少量的综合管理职 能 如组织一些全国性的安全活动等 但不要太频繁 安全检 查同样如此 不要出事后就搞突击性检查 意义不大 特别是 专业性强的安全检查 不能单纯看成一项督促性工作 要作为 安全管理的一项主要内容分解落实到具体职能部门 以提高检 查质量 及时发现问题 及时解决问题 3 实施全员安全教育工程 加强全社会人员的安全意识和 安全素质培训 要在加强基础性安全教育的基础上 加强社会 全员安全意识和安全技能教育 要充分发挥新闻媒体 商业媒体 的宣传作用 借助对产品的广告和宣传 宣传安全知识和法律 法规 提高全员安全意识 要规范企业内部的安全技术培训和安 全意识教育 提高教育质量 切实保证作业人员应知应会 提 高防范事故的能力 4 在当前企业综合管理水平普遍不高而且没有达到依法加 强安全管理的情况下 政府和行业管理部门要加强对企业安全 管理的指导 要通过一些中介组织 积极推行先进管理经验和 管理办法 指导企业提高综合管理水平 决不能就安全管安全 要把安全工作纳入到企业整体管理工作中 通过规范管理 提 高人员素质 改善工作环境 优化生产组织 提高科技含量等 手段 奠定扎实的安全基础 5 要高度重视无行业主管部门的生产经营单位和个体组织 的安全工作 政府要委托兼管部门 防止出现管理上的空挡 6 严格生产 经营安全资质审查制度 对不具备安全生产 经营条件的单位和个体组织 坚决落实安全 一票否决权 取 消经营资格 同时对生产经营单位的主要负责人也要严格安全 教育培训制度 资格认证制度