乡村债务的成因及化解

1 / 18乡村债务的成因及化解乡村债务的成因及化解四川省营山县涌泉乡党委书记 宾怀忠目前，各乡镇都存在着大量的乡村级债务，这些债务既表现在农村税费改革中对现有债务问题难处理，也表现在对农村税费改革以后可能出现新债务的难防范。乡村级债务不仅是影响社会主义新农村发展的经济问题，也是事关农村基层政权建设和农村稳定的政治问题。它像一块大石头，压得基层干部和农民喘不过气来，成为缩小城乡差距，促进协调发展的一大障碍。一、乡村债务的构成及特点乡村债务的构成。1.从资金来源看：一是向金融部门贷款。二是向单位、职工、村社干部、群众的借款。三是各项欠款。2.从资金去向看：道路建设、农田水利、广播电力设施维护、场镇建设等基础设施建设形成的债务，税费入库垫缴形成的债务，教科文卫计划生育支出形成的债务，管理超支形成的债务，投资及经营亏损形成的债务，抗洪抢险等突发事件形成的债务等。3.从资金状态看：各种借款、各种欠款。乡村债务的特点：一是债务面广。几乎是村村负债，乡乡欠款。二是债务额大。三是债务利息高。乡村债务除2 / 18了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资款、民间借贷，其借贷利率远远高于国家正常利率水平。四是债务累积时间长，且呈逐年上升趋势。五是债主多元化，欠债是一级政府和村委会。乡村债务大多是欠私人的钱，属于民间借贷，是不能破产的。二、乡村债务的成因直接原因 。1 农村基础设施建设和公益事业形成的债务 。不少乡村集体经济收入微薄甚至没有集体收入，在修建乡村道路，建造办公楼、农田水利、学校等基础设施建设及公益事业，筹集地方配套资金、偿还国债，完成九年义务教育达标等方面不得不举债实施。 2 完成各项税费和集资任务形成的债务 。由于农村特困户、全家外出户、扯筋户的存在，农村税费不可能全部收起来，但是上级要求任务 100%完成，乡村只能通过银行或民间借贷来完成各项税费、集资任务。3 公共经费支出形成的债务 。乡村干部严重超编，经费短缺，开支把关不严造成债务；部门摊派订阅的报纸杂志、会议费、办公经费等公共开支数额巨大又缺乏必要支出来源形成债务。教科文卫计划生育支出、管理超支、抗洪抢险、瘐病防控等突发事件形成了不少的债务。4 投资及兴办企业亏损形成的债务。在大力发展乡3 / 18镇企业的过程中，乡村两级依靠借贷和集资直接投资兴办了一大批企业。企业巨额亏损或关停倒闭，造成的经济损失转化为乡镇债务。5 高额利息形成的债务。由于相当一部分债务是民间借贷，其利率一般都较高。7.政策性负债。如农村基金会的欠款由政府承担。6 其他原因形成的债务。乡村组织在完成“形象工程” 、 “一把手工程” 、 “三公消费”等费用都成了债务的组成部分。深层次原因 1“财权上收，事权下移”使乡镇逐渐沉淀了大量债务。不少地方经常要求乡村完成自上而下的各种达标升级任务， “采取什么措施我不管，政策不能违背，任务必须完成，否则追究领导责任” 。乡村不得不采取加重农民负担、变卖集体资产及高息借贷等方式完成上级布置的任务。2 经济转型期乡村盲目举债。一些乡村脱离当地实际大幅举债直接投资兴办集体企业，或为企业担保向银行借款进行投资，由于相当一部分企业不能按期偿还借款，进而成了集体债务。不顾农民意愿，大搞产业化建设，如购果苗建特色基地而欠下债务。3 刚性支出增长需求高于经常性财政收入增长形成乡村债务。近年来，乡村收入呈减少之势，支出明显增加，4 / 18缺口越来越大，收支矛盾更加突出，负债也越来越多。 上一篇：发挥青年农民在新农村建设中的作用 下一篇：当前影响农村社会稳定的因素、原因及对策分析 4 财政管理办法落后。一是执行预算不严格，执行预算时开支随意性大，在决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题。二是财务管理不规范，非生产性开支过多，财务管理制度不健全，有的即使有制度也执行不严，财务不公开，虽有民主理财小组，但如同虚设，有的乡村签字权过于集中于一把手，各级对财政的监督基本上流于形式。加上一些乡村干部搞短期行为，生活上讲排场，攀比成风，导致支出远远超过收入，不得不高息举债度日。6 体制机制成因。一是机构臃肿、人员膨胀。在地方财力不足的情况下，只得借债维持机构运行。二是人事管理体制不协调。乡镇机构多而杂，并且绝大部分受县级以上的条条管辖；乡镇既无机构设置权，又无人事管理权。而这些机构的人员费用却要从乡村收入中解决，人事权与乡镇财权脱钩情况严重。三是干部任用导向错位。乡镇干部的升迁，主要是看他们的政绩，一些干部为了做出政绩，想方设法甚至不惜巧立名目负债建设“形象工程”和示范达标工程。四是政府行使了万能职责。5 / 187 制度成因。一是土地制度。土地所有权的集体所有权依然虚化，这使得集体组织依靠土地等主要资料所有权来收取多项税费的权利和权威受到冲击，为了维持公共需求，乡村只有借款。二是组织制度。各级政府依然把村委会当作乡镇政府的下属的一级政权组织来对待，村干部“准行政化”行为明显。三是行政管理制度。在乡镇，好的部门全由上级直管，差的弱的就归乡镇，必然造成入不敷出。加上由于行政官僚的决策失误，以及寻租和腐败行为所导致的乡村公共产品供需失衡，是形成乡村债务的一个重要原因。四是金融制度。农业是弱质产业，农民是弱势群体，农村经济是劣势经济，金融依存度较高，但是，信用社的贷款利率最高。三、乡村巨额债务危害不容忽视巨额乡村债务的危害不容忽视。用中央财经大学财政与公共管理学院的谢贵荣的话说就是“高额的乡村债务阻碍农村的治理与发展，政府信誉严重下降，乡村财政入不敷出，很多工作没法展开，包括一些基础设施的建设，政府的基本职能都得不到发挥。 ”1.阻碍农村发展。发展农村经济是农村工作的头等大事，大量的债务对农村经济的发展产生了较大阻力。一是信用危机。由于农村债务长期得不到化解，致使这部分贷款不能按期偿还，形成金融部门不良贷款，甚至成为呆6 / 18帐。乡村债务涉及面广，数额较大，势必使金融部门对农村放贷形成信用危机，不愿意向农村贷款，农村因资金问题而不能发展。二是投入不足。欠债还钱，天经地义，乡村多方筹措资金首要的是偿还债务，有一点钱就要还债，根本谈不上对乡村经济发展的投入。三是经济恐慌。面对信用危机、投入乏力的局面，部分干部群众对农村经济发展的前景产生悲观心理，情绪低沉，存在一种恐慌心里，不知“路”在何方，这对农村经济发展是极为不利的。2.影响了基层政权的正常运转。由于乡村财政困难，债务累累，沉重的债务压力造成地方政权运转艰难。一是办公经费难以落实，导致“没钱干事” 。 二是乡村干部队伍待遇偏低，挫伤了乡村干部的积极性，人心不稳，工作得过且过，影响了干部队伍作用的发挥。三是乡村疲于应付，其所承担的社会基本保障职能和公共职能根本无法履行，一些乡村大量挤占专款、拖欠工程款，导致农业等基础设施投入不足。四是为了筹措资金还债，无法集中精力搞工作、抓管理，影响了工作的开展。对于绝大多数的乡村而言，不仅背负着沉重的债务，甚至自身生存都难以维系，有谁会相信他们能够对农民提供最基本的服务？很多乡村为了缓解沉重的债务压力，尽可能减少正常的公务活动，尽可能压缩经费开支，少数地处偏远的村干部为了减少车费开支尽可能不到乡政府开会。在这样的情况下，乡7 / 18镇面对农民的需要已经无法满足了，其所承担的社会公共管理与服务职能根本无法实现，部分乡村组织基本上处于瘫痪半瘫痪状态。如果按照现在这样运转下去，将使乡村组织走向崩溃。所以有些人提出取消乡政府，包括设立办事处，就顺理成章了。 上一篇：发挥青年农民在新农村建设中的作用 下一篇：当前影响农村社会稳定的因素、原因及对策分析 3.巨额债务容易造成农民负担的反弹。4.巨额负债导致基层政权信用缺失。由于巨额债务长期悬而不还，使乡村组织信用和权威陷入了前所未有的低谷。乡村债务造成的乡村组织公信力和权威的降低，将使得农村的政治生态更加恶化。一是丧失了金融单位的信任，想再向金融机构贷款非常困难。二是失去了农村群众的信任，群众往往认为“国家政策是好的，一到基层就走样” 。迫于债务压力，乡村为了筹资还债，往往采取资产变现的方式筹资还债，群众认为乡村干部都是“败家子” ，干部威信下降，失去了农村群众对乡村的信任，社会管理和组织更加困难。5.巨额负债危及一方稳定。面对巨额的乡村债务，谁能够对乡村组织的偿还“时间”作出预期或估计呢？债8 / 18权人有不少就是处境艰难的农民，对于乡村组织的偿还能力已经彻底绝望的他们，会不会手攥着“白条”有这个耐心继续等待下去？从债务结构上来看，除了乡镇的主要负责人以外，绝大多数的乡村干部本身就是债主，在债权中占有很大的比例，而且不少的乡村干部又是从亲朋好友这样一些农民的手中转借来的。因此，乡村债务已经把乡村干部和很多的农民的利益捆绑在一起，这种利益捆绑为农村群体事件的引发提供了一个十分危险的动力机制和社会基础。对于目前绝大多数乡村的主要负责人，一年中最发愁的时候是农历年关，躲债赖债非常普遍，并感到困惑无助：“欠账那么多，上级不管，集体没有，又不敢向群众伸手，就是神仙也没办法。 ”有的债主在毫无办法的情况下，只好封堵干部，闹得干部无法上班，家庭不和睦。更有甚者，到上级上访或将乡政府和村委会告上了法庭。 四、乡村债务化解乡村债务对党的十六届五中全会倡导建设社会主义新农村和构建和谐社会提出了严峻的现实挑战，如何化解乡村债务将考验着各级基层政府执政能力和领导的执政水平。我们只有面对现实，加快乡村经济发展，从完善农村各项制度，建立起与现行农村公共产品需求相适应的公共产品管理机制，强化管理，坚持制度化债，才有可能走出乡村债务的困境，实现农村经济健康和谐发展。9 / 18当前应采取的措施。 1. 对历史债务进行清理，锁定历史债务。在维持乡村基层政权正常运转的同时，须摸清乡村目前债务的数额、种类、分布情况等，在此基础上，理清现有农村债务关系，分清责任，为逐步化解乡村债务奠定基础。 2.合理清欠。对农户清收欠款，要合理分类,区别对待。对绝大部分有偿还能力的欠款农户，因人制宜做好思想工件，促其主动偿还；对少数有承受能力而故意不缴纳合理负担的“钉子户” ，在晓之以理的前提下，促其偿还，必要时依法清收；对确因生产、生活困难无法一次偿还的农户，酌情制订还款计划，签订合同，分期偿还；对于已关停破产的原集体经济组织的企业承包人、供销员拖欠的公款和货物的应收款，不仅要限期归还,而且还要计算利息；对村办企业非经营性亏损和兴办公益事业的民间借贷应挂息还本,一时不能还清的，要订立还款计划,在有集体经济收入中逐年偿还；对单位和个人拖欠村集体的款项，根据不同情况，采取经济、法律和行政等综合措施进行清收。3.债权债务抵冲消债。这是处理村级债权债务一种简便、直接、有效的方法。一方面，对村集体与往来单位或个人形成的“三角债” 、 “四角债” ，在做好工作、协商自愿的前提下，动员债权人、债务人自愿结对子，双方协商互抵，实行对口转结，相互置换，办理手续，冲销集体负10 / 18债额度，结对抵冲销债，并到村里办理冲帐手续，重新立据。另一方面，也可以动员村民到集体企业、场园投工，以工融资化债。4.盘活存量资产还债。应深入挖掘土地、林业资源和非耕地资源等集体资产的潜力，可以采取拍卖、租赁、承包等形式，综合开发利用。5.确权减息还债。对村集体过去兴办教育、交通、水利、植树造林等集体公益事业所欠债务，若事权、财权、产权上划的，其债务也随之划转；对村集体所欠的民间高息借款，在清理核实的基础上，通过宣传教育，双方协商，可从借款之日起，按照银行规定的同期同档利率，由乡镇农村经营管理部门确认后，统一换据。 上一篇：发挥青年农民在新农村建设中的作用 下一篇：当前影响农村社会稳定的因素、原因及对策分析 6.实施扶持化债。政府可在相关资金安排上适当地对负债重的村予以倾斜。7.控制非生产性开支。一是重点控制好生活招待费。二是严格控制建设项目，严禁举债搞建设和达标升级活动。8.加大转移支付力度，维持基层政权的正常运转。11 / 18免征农业税后，农村基层政权的巨大的财政经费和公共服务资金缺口只靠乡村自身难以筹措，毋庸置疑地需要中央、省市各级财政增加转移支付规模。应采取治本之策。发展是硬道理，是第一要务，是解决一切问题的关键所在。乡村负债的化解需要本地经济持续健康发展带来政府收入的稳步增长。1.大力发展农村经济。发展农村经济不但是解决农村债务问题的治本之策，而且也是保证农村税费改革成败的关键之所在。应立足本地资源优势，因地制宜，积极发展农村经济，以调整农村和农业产业结构、产品结构为中心，把发展高效农业、民营经济以及第二、三产业作为新兴财源的主攻方向，着力培育科技型、效益型和对地方经济贡献率较高的优势产业，变资源优势为经济优势，形成财源支柱，增加集体收入，增强自身发展能力。采取拍卖、租赁、兼并、承包、股份合作制等形式盘活集体资产，加大招商引资力度实现借力发展等也是获得集体收入、增强集体经济实力的重要途径。2.深化农村各项改革。深化农村各项改革是农业和农村经济发展的制度保障。温家宝总理在今年的政府工作报告中强调，取消农业税后必须“把工作的重点放在搞好乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理体制等各项12 / 18改革” ，而且“这是更为重要、也更为复杂艰巨的任务” 。同时,要深化粮食流通体制改革、农村金融改革、农村土地管理制度改革。这些当前正在推进的农村改革，为我们增强乡村发展能力提供了机遇。我们要加快乡镇机构改革，规范压缩财政开支和村级支出；建立农村公益事业投入新机制，把科学发展观体现在公共财力的分配上。公共财政应主动承担农村教育、农田水利、道路、公共医疗、社会治安、社会救助等直接关系到农民群众的切身利益各类公益事业和大型公用建设支出；加强乡村财政财务管理，建立健全各项规章制度，增收节支，严格控制非生产性支出，大力推进“乡财县管” “村财乡监” ；依法加强税收征管，充分挖掘税源及非税收入，增加集体收入；完善土地征用程序和补偿机制；建立和完善土地流转制度，通过反租倒包、转化、置换等多种形式，推进土地规模化经营。3.提高农村干部素质。乡村基层干部是党的农村路线、方针、政策的执行者，是农村各项工作的领导者、组织者、推动者和实践者。当前，农村基层干部特别是村一级干部的整体素质相对偏低， “自富”和“带富”能力不够强。我们要采取培养、委派、提高等多种措施，不断提高农村基层干部整体素质，增强其干事创业的积极性和创业本领 ，建设一支能够认真践行“三个代表”重要思想、具有一定管理能力、懂技术、会经营的基层干部队伍。按13 / 18“五好”标准选好配好班子，特别要选好一把手。可以选拔一批有发展前途的返乡中学毕业生、退伍军人、致富能手或在职年轻干部进修深造，学成后逐步把他们充实到基层农村重要工作岗位。引导教育现任乡村干部加强学习，到经济发达地区挂职锻炼、甚至打工学习开阔视野，不断提高政治素质、经济素质和致富能力。 选派县市以上机关干部、军转干部、大中专毕业生到基层乡村任职，帮助农村特别是经济薄弱村改变落后面貌。4.大力精简乡村机构。一是精简机构。目前，应区别不同地区实际情况，撤并达不到一定规模和面积的乡镇；撤并乡镇内设机构，特别要精简或裁减那些依赖于收费生存的和在体制转型中成立的非正式的、临时性的或寄生型的机构。精简乡镇的同时，也要本着有利于减轻农民负担、有利于村级经济发展的原则， 按照人口规模和资源配置情况，有组织、有步骤地合并村组。二是精简人员。除清退临时人员外，还要根据事权重新核定编制，严格定员、定编、定额，控制财政供养人员。减少村社干部职数，鼓励村社干部兼职。 三是转变职能。科学界定各级政府提供公共产品的责任和边界，改革农村现行财税制度，合理划分事权，以事权定财权。随着农业税的取消，乡村基层政权理应按照“有所为有所不为”的原则，逐步将工作重心转移到社会管理和公共服务职能上来。今后，乡村基层组织14 / 18应从“统治型政府”转向“服务型政府” ，强化农村信息、安全稳定和科技服务职能。改革农村公共产品供需决策制度，实现决策程序“由上而下”向“自下而上”转变。 上一篇：发挥青年农民在新农村建设中的作用 下一篇：当前影响农村社会稳定的因素、原因及对策分析 5.加强金融监督，严格执行国家关于各级政府不得贷款和担保的规定。同时乡村干部不得以个人名义为集体贷款，不允许乡村向其管辖的干部职工或社会集资摊派，来筹集建设资金。否则，要严厉查处。6.改革基层干部考核办法。切实加强领导、统一思想，建立乡镇消赤化债责任制。在取消农业税和树立和落实科学发展观和正确政绩观的现实条件下，衡量乡村基层政权和干部的政绩，应以党和国家的方针政策是否得到贯彻落实，公共服务是否到位，农民合法权益是否得到维护，当地社会是否保持稳定、债务化解多少和是否发生新债等为主要考核指标。各级领导干部也必须树立杜绝新债、减少旧债也是政绩的观念，把遏止新债、化解旧债作为考核干部任期目标和工作实绩的重要内容。7.严格控制新增债务,对新增债务实行偿还能力评估审批制。即村里借新债必须向乡政府提出申请,而且要有借15 / 18款合同,合同应标明还款资金来源,其资金来源必须是可靠的,这样才能获得审批。做到借款必须按日偿还,并将其作为村干部考核的一票否决条件。村级成立债务评议制度。债务评议时,由全体债权人参加,主要对陷入经济困境的债权人进行评议。在获得大多数债权人同意后,可对因家人有重大疾病或因子女上学等原因导致处境艰难的债权人,在村经济允许时,进行优先还款。以此体现村级的人性化关怀,使这部分债权人尽快恢复正常生活。建立预警和新增债务审批机制。逐步实行县直管乡镇统收统支型财政体制，试点实行公务消费货币化政革，堵塞支出漏洞。对负债加强监管，禁止借贷担保行为。要进一步完善地方政府债务统计体系，探索建立各级政府债务预警机制，对新增债务应进行政府债务公示，以达到社会监督的目的，同时还要建立举债审批和登记备案制度，乡镇一级新增债务必须报县政府审核，并经同级人民代表大会审议批准。8.建立偿债基金。可调控收入一律进入偿债基金。坚持还债优先原则。9.严格规范村官行为。首先要严格规范村级干部廉政行为，党员干部必须坚持民主理财，不能独断专行；坚持政务村务公开，不准暗箱操作；不准乱收乱支和坐收坐支；不准私设小金库、白条入帐；不准利用职权操办婚丧喜庆事宜和借机敛财；不准用公款支付应由个人负担的费16 / 18用，包括电费、电话费、招待费等，不准把集体财物归个人使用；不准用公款为私人配备通讯工具、交通工具、报销维修费、汽油费；不准用公款请客送礼和超标准接待。“农村干部廉不廉，财务公开看一看。 ”村民把眼光盯在村财务公开的程度上。但是随着村务公开、民主管理的深入开展，有些村在确定村务公开的内容、项目、范围时避实就虚，避重就轻，群众参与渠道不畅。乡村可以设立由 5至 7 名纪检监督员组成的纪检监督小组，监督审查乡村财务管理和收支情况。根据群众要求在政务公开栏上专门开辟“回音壁” ，并在公开栏旁专门设