对当前安全生产监管执法体系的思考

对当前安全生产监管执法体系的思对当前安全生产监管执法体系的思 考考 法体系是指具有不同职权的国家行政机关或行政机关授权 的执法组织为执行法律而构成的相互配合 相互分工的有机联 系的系统 安全生产监管执法体系就是各级人民政府负责安全 生产监督管理和行政执法的组织机构与有关部门职责科学分工 行政执法人员合理配置 监督执法机制协调高效的统一体 即 安全生产监管执法的机构 人员 职责 机制的有机结合 一 当前安全生产监管执法存在主要问题 一 编制机构不全 基层监管工作步履艰难 继 xx 年 11 月 1 日颁布施行 安全生产法 后 国务院依据 安全生产 法 作出了 关于进一步加强安全生产工作的决定 国发 xx 2 号 以下称 决定 决定 指出 县级以上各级地 方人民政府要依照 安全生产法 的规定 建立健全安全生产 监管机构 充实必要人员 经过 2 年努力 截止 xx 年 9 月 浙江省 101 个市 县 市 区 已全部设立了独立的监管机构 在此基础上 xx 年 11 月 1 日颁布施行了 浙江省安全生产条 例 以下称 省条例 省条例 规定 乡镇人民政府和 街道办事处应当根据安全生产监督管理工作的需要 建立或者 确定安全生产监督管理机构 配备安全生产监督管理人员 有了这个 尚方宝剑 乡镇 街道 相继组建了相应的监管 机构 xx 年 2 月 29 日浙江省政府办公厅又下发了 关于进一 步加强乡镇 街道 安全生产监督管理工作的意见 浙政办发 xx 14 号 以下称 意见 意见 指出 一是要充分认 识乡镇 街道 安全生产监督管理工作的重要性 二是明确了 乡镇 街道 安全生产监督管理工作职能 三是要切实加强乡 镇 街道 安全生产监管体系建设 至此 县级以上尤其是乡 镇 街道 级政府的安全监管职能得到进一步明确 安全监管 执法体系得到进一步健全和完善 但是 由于省 市 级政府 至今尚未出台与 安全生产法 决定 省条例 意见 相配套的 刚性的 统一的编制机构文件 负有安全 生产综合监督管理职能的市 县 市 区 安全生产监督管理 局内设机构 包括机构职责 机构名称 机构只数等 不统一 上下不对口 一定程度影响上传下达以及上级指示精神贯彻落实 己经组建的乡镇 街道 级监管机构 因上级政府没有正式下 达行政或事业编制 其监管机构有 巢 无 鸟 既使有人 或是 内部调剂 或是身为其人 实是兼其职 乡镇 街道 监管执 法层面仍然是断层 处于最基层的乡镇 街道 的安全生产监 管执法工作依然步履艰难 二 监管力量薄弱 难以适应执法监察需要 以我区为 例 西湖辖区总面积 312 43 平方千米 辖 2 个镇 9 个街道和 118 个社区 54 个行政村 常住人口 66 75 万人 暂住人口 10 71 万人 区内有全国文物保护单位 3 处 省级文物保护单位 10 处 建有民族英雄和革命烈士的陵墓 牌坊 陈列馆 16 处 省委 省人大 省政府 省政协机关均集中设在西湖区 西湖 风景名胜区 西溪国家湿地公园 之江国家旅游度假区 杭州 国家高新技术开发区江北区快和浙江大学等近百所高等院校 科研院所坐落区内 到 xx 年 6 月止 全区法人企业达 9814 家 个 体工商户 17000 家 而在监管力量方面 目前区级层面仅有行 政编制 10 人 事业编制 6 人 11 个镇 街道 虽组建了安全 生产监督管理办公室 科 规定增配科室副职 1 名 明确 1 名科室人员承担安全生产监督管理工作 但是 由于其人员是 内部调剂 增配的 1 名副职和明确的 1 名科室人员均还兼管其 它工作 其实每个镇 街道 只有 1 人是专职安管人员 与我 区监管范围 监管任务相比 我区的安全生产监管力量极为薄 弱 安全生产监管机构设置与人员配备呈 倒金字塔 结构 越 到基层 监管监察力量越薄弱 难以适应安全生产监管执法工 作的需要 三 监管职责不清 综合监管部门职能难以履行 安监 部门对安全生产工作实施综合监督管理 从理论上讲不难理解 它是一个大安全 大概念 大范畴 但是 由于对综合监督管 理本来涵义被曲解 安全生产综合监督管理部门成了个 大箩筐 只要是涉及安全的都往里面装 突出的问题表现在 一是综 合监管部门与专项监管部门的监管内容 监管范围 监管职责 不清 越位 错位 推委现象难以避免 尤其是发生事故后 遭老百姓遣责的不是专项监管部门 而是安监部门 直接把安 监部门推向一线 专项监管部门也是能推则推 能避则避 二 是综合监管内涵不清 综合监管部门职能不能正常履行 安 全生产法 颁布实施后 虽然国家也颁布实施了一些配套法规 规章和规范性文件 但仍缺乏可操作性的法律规范 不能适应 监管执法工作实际需要 尤其是 安全生产法 中确定的综合 监督管理内涵不清 使得综合监管部门的综合监管职能不能正 常履行 一些法律规范确定的制度得不到有效执行 一定程度 影响了安全监管执法工作的开展 三是一些常识机构设置重叠 不利综合监管和协调 为加强政府对安全生产工作的组织领导 统筹协调各职能部门的工作 目前 从中央到地方均设立了诸 如 安全生产委员会 防火安全委员会 交通安全委员会 等 组织 这三个组织不能说不重要 也不能讲不可设 问题的关 键是 就这三个组织而言 其指导思想都是围绕安全这个中心 开展的 而现在是一分为三 各唱各的调 各自为政 头痛医 头 脚痛医脚现象也难以避免 不利宏观管理和指导 不利综 合监管 不利统筹协调 四 监管手段落后 安全监察工作受到制约 经济的快 速发展 新工艺 新技术 新材料及新设备不断应用于生产经 营领域 安全生产监管手段 执法水平与当前经济快速发展不 相适应的矛盾突现 主要表现在 一是财力 物力 人力配备 少 资金 车辆 人员 通讯工具匾乏 影响正常工作开展 二是安全生产执法监察工作专业技术性强 大部分执法监察人 员因缺乏工作经验和专业知识 执法水平有待提高 三是安全 生产执法监察缺乏有效的技术保障手段 安全生产信息 宣传 培训 应急救援等体系极不健全 安全检测检验 安全评估和 鉴定 安全标识和安全防护用品管理等尚未在全国各行业普遍 有效地推行 执法监察难以有效开展 这些情况严重制约着安 全监管监察工作的有力开展 二 对当前安全生产监管执法工作的几点见解 一 建立健全纵向到底的安全生产综合监管执法机构是 建设安全生产监管执法体系的核心 一是监管机构编制及人员 的配置 应依据当地管辖范围大小 任务轻重 生产总值 gdp 人口等综合要素 依法 科学 合理配置机构编制及人员 切 忌 一刀切 二是在乡镇 街道 级政府建立与之相对应的监 管机构 目前 绝大多数乡镇 街道 虽组建了相应的机构 但是 各地做法不尽相同 就人员而言 有的是通过地方途径 招聘解决人员 有的是在乡镇 街道 内部调剂解决人员 且 组建的编制机构找不到法律依据 主要是省 市 级政府尚未 下达过有关编制文件 缺乏法律支撑 使必造成人员得不到稳 定 工作经费落实不了 正常监管执法工作开展不起来 对此 乡镇 街道 级政府监管机构 应由省 市 编制委员会依据 上述要素确定机构 编制和人员 统一机构名称 统一编制性 质 统一监管范围 统一监管职责 二 明确安全生产监管执法职责 是建设安全生产监管 执法体系的关健 一是在目前安监部门尚未实行垂直管理 省 级以下安监部门保持现有规格的情况下 为有利于协调有关专 项监管部门的监管执法工作 现有的 安全生产委员 全面负责 安全生产工作是可行的 建议 防火安全委员会 交通安全委员 会 等有关安全生产组织统一纳入 安全生产委员会 以利统一 协调 统盘全局 综合治理 提高工作效率 二是明确 安全 生产法 中 综合监督管理 的内涵 安全生产法 第九条 县 级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理部门依照本法 对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理 在实际工作 中安监部门不好操作 举个简单例子 企业内部防火间距问题 是消防部门主管 一旦有问题要整改或处罚 应由 消防法 来调整 如果安监部门发现了问题 目前充其量只能是下发整 改指令书的同时告知消防部门 也是比较妥当的办法 但是 问题在于安监部门下达的整改指令书 企业向安监部门反馈整 改情况后就不好操作了 再是 安监部门虽告知了消防部门 若消防部门由于种种原因 企业内部防火间距问题迟迟得不到 整改的话 此时 安监部门是再直接监督企业还是监督消防 按照 安全生产法 规定理解 安监局可以监督消防部门履其 职尽其责 问题的关键在于安监部门应该用何种方式进行监督 如果安监部门只是口头告知消防部门 在此过程中一旦事故发 生 责任追究起来 安监部门是空口无凭了 对此 明确 安 全生产法 中 综合监督管理 的内涵 即明确综合监督管理职 责 范围 内容 方式 手段以及明确监管执法主体势在必行 三 组建高素质的安全生产监管执法队伍 是建设安全 监管执法体系的基础 一是要通过建立安全生产执法监察人员 素质基本标准 健全选拔制度 合理配置专业 加强执法监察 人员培训 建立专家型执法队伍等途径 加强执法队伍能力建 设 二是各级政府应按照国家安全生产监督管理总局下发的 关于加强各级安全生产监督管理机构装备配置工作的通知 安监总规划 xx 194 号 精神 加强执法监察装备建设 三是 尽快出台安全生产监督检查方面的专门规定 改变安全生产监 管规范分散于各单行法律 法规之中的现状 四是加快与 安 全生产法 配套的具体制度的制定与修改 以适应安全生产执 法监察实践的需要 主要包括安全生产责任追究制度 安全生 产许可制度 事故报告制度 安全评价制度 安全生产国家标 准 从业人员紧急避险制度 安全举报奖励制度 安全事故损 害赔偿制度等 五是制定安监行政执法的服装配制 警示标志 标识 执法装备及技术信息等方面的法规 六是建立和完善执 法监察信息系统建设 检测技术支撑 安全评价 宣传培训等 安全生产服务体系 四 形成安全生产监管执法长效机制 是建设安全生产 监管执法体系的保障 一是按职履职尽责 综合监管部门除履 行自身职责外应当是更宏观 更超脱 尽量从具体的事务中解 脱出来 综合监管部门主要负责协调解决安全生产中普遍存在 的重大问题 指导和督促有关部门的专项监管工作 组织有关 生产安全事故调查处理 二是处理好部门之间关系 综合监管 部门应当依靠专项监管部门做好工作 调动各方面的积极性 在与有关部门的关系上 安全生产监管部门应当做到 多指导 多支持 多协商 不包办 不干预