浅谈城市土地储备制度的功能定位

浅谈城市土地储备制度的功能定位 作者 陈怀林 摘 要 目前我国城市土地储备制度处于边探索边运作的过程 很多城市存在单纯 追求土地收益 土地供应不能满足房地产市场发展需要 住宅价格上涨等问题 这些问题 的出现正是因为我国在建立城市土地储备制度上对其功能定位存在偏差 土地储备制度的 运行机制也不健全造成的 关键词 城市土地储备制度 功能定位 运行机制 土地是一种经济资源 在我国现行土地所有制下 进行土地储备对于实现土地资源的 集约利用和优化配置有着重要的意义 一 城市土地储备制度的内涵 城市土地储备制度 是指城市土地储备机构通过征用 收购 置换 转制和到期回收 等方式从分散的土地使用者手中把土地集中起来 并由土地储备机构统一进行土地整理 然后进行储备 再根据城市总体规划 土地利用总体规划和经济发展的客观需要将储备的 土地有计划投入市场的制度 城市土地储备的主要环节是政府统一收购 统一整理 统一储备以及统一供应 在这 一过程中主要表现出循环性 系统性 经营性和微利性的特点 随着改革开放和经济建设的步伐加快 在我国土地市场上出现了土地供应总量失控 真实价值受到抑制 土地资产流失等严重问题 为了解决这些问题 我国实施了城市土地 储备制度 并把城市土地储备制度的目标定位于 完善土地市场 控制土地供应 促进城 市产业结构调整和基础设施建设 目前这种制度在我国已经有 70 多个城市实施 二 城市土地储备制度的运行机制 与国外土地储备运行机制大体相同 我国土地储备机制也是由 土地收购 土地储 备 土地出让 三个部分构成 1 土地收购 土地收购就是根据城市政府授权或土地储备计划 土地储备机构依法或者按照有关规 章 通过收购 收回 置换或征用等方式 收回或收购市区范围的国有土地使用权并进行 储备的行为 通过土地收购 实现土地使用权由农村集体或城市土地使用者手中向政府的 集中 2 土地储备 政府购得土地后 并不是立即出让 大部分尚未详细规划好的土地要储备起来以备将 来的需要 开发条件不成熟的农地更需要继续投入使用 土地储备包括了对收回土地的开 发或再开发 政府无偿收回的土地 可直接进入土地储备库 需要政府收购储备或征用储 备的土地 则可采用三种方式予以储备 一是直接利用土地储备基金 以收购 征用土地 的方式进行储备 二是以贷款担保的方式收购 征用土地并予以储备 三是以赊账方式购 买 征用土地的单位协商 采用赊账的方式将土地纳入储备库 在该土地招标拍卖之后 将全部所得扣除应缴的税费 全额结算给被收购 被征用土地的单位 一般情况下政府会 将购入与出让的土地在数量上保持一定的比率 以利于本城市经济的和谐发展 3 土地出让 土地出让就是根据城市建设用地的需要 根据城市土地出让年度计划 储备机构将经 过一段时间储备并已完成前期开发的土地 分期分批地推向市场 有计划地向用地单位供 应土地 在土地出让中应注意不管是通过回收 收购 置换以及征用中哪种方式进入储备 的地块 出让时均视为土地一级市场行为 必须统一纳入土地供应总量计划 进入市场可 以通过协议 招标和拍卖方式 随着土地市场交易行为的规范化 出让的方式应逐渐转为 招标和拍卖为主 以最大限度地实现土地的价值 三 城市土地储备制度的功能定位 城市土地储备制度对充分发挥政府的宏观调控功能 优化城市土地资源的配置 筹集资金进行城市基础设施建设等发挥生要作用 1 增强政府对城市土地的宏观调控能力 土地储备制度是实现政府土地市场宏观调控的一个重要手段 使政府掌握了城市 土地的统一收购和垄断供应权 政府能够把分散的土地重新集中起来 使城市土地的批发 权牢牢掌握在政府手中 这样不仅可以确保土地供应的合法性 减少违法用地 多头批地 越权批地等现象的发生 而且能够有效调控土地供应的规模和节奏 逐步建立一个公正 公平 公开 规范和高效的城市土地市场 2 提高城市土地利用率 我国是一个人多地少的发展中国家 城市化过程中所出现的城市发展与保护耕地 的矛盾一直没有得到很好解决 耕地锐减问题比较严重 要处理好城市发展与耕地保护之 间的矛盾 就必须走出一条集约型城市发展道路 土地储备制度的建立 可以使城市各种 闲置 分散的土地全部入库 由土地储备机构统一管理 实行规划优先的政策 对城市土 地统一规划 统一开发 统一建设从而提高城市土地资源的配置效率 改善投资环境 3 为城市建设提供资金 随着市场经济的不继深化 经营城市 的理念已越来越多地在我国推广开来 所 谓 经营城市 就是要把市场经济中的经营意识 经营机制 经营主体 经营方式等多种 要素引入城市建设 将构成城市空间资源 功能载体的自然资本 人力资本及其它延伸资 本 如道路的冠名权 等进行归集 重组与运营 以实现经营效益的最大化 并最终使城 市进入可持续发展的良性循环与协调状态 城市土地储备制度的建立一方面 城市土地在 开发 规划以及出让过程中的增值部门由土地储备中心回收上交给财政 增加了政府的财 政收入 为城市基础设施建设和城市环境的改善提供了大量资金 另一方面 实现了土地 的优化配置 从整体上提高城市土地资本的利用效率和堵截空间的生态环境效益和经济效 益 从而在完善经济功能 创造发展环境的过程中发展城市经济 4 推动土地金融的发展 土地储备与金融业的结合有力地推动了土地金融的发展 一方面 土地储备需要 大量的资金 需要金融业大力的支持 另一方面 土地储备的发展也为金融业提供一个良 好的资金运用场所 土地的稀缺性决定了它增值的必然性 因此 土地财富将为金融业提 供一种优质的抵押物 将推动抵押金融的发展 从我国的情况看 自从土地储备制度建立 以来 引起了金融机构广泛的关注 各银行纷纷介入土地储备 对我国土地金融的发展起 到很大的推动作用 城市土地储备制度的建立 对于促进城市土地市场的发展 提高政府对土地市场 的宏观调控能力 增加政府的财政收入 解决城市公共设施的用地问题 都具有十分重要 的意义 但是 目前我国城市土地储备制度处于边运作边探索的过程 部分城市存在单纯 追求土地收益 土地供应不能满足房地产市场发展需要 住宅价格上涨等问题 土地储备 制度的功能定位和运作机制有待完善 参考文献 1 颜国强 姜广辉 杨洋 对我国城市土地储备制度的经济学思考 J 国土资源导 刊 2005 6 2 冯四清 城市土地储备制度探析 J 合肥工业大学学报 社会科学版 2004 8 3 黄小彪 黄曼慧 城市土地储备制度的功能 问题与发展对策分析 J 中国房 地产金融 2005 4 4 曹先强 论完善我国城市土地储备制度的运行机制