美国总统制与法国半总统制比较分析

收稿日期 2009 09 29 作者简介 姚晓强 1986 男 硕士研究生 主要从事西方哲学思想与制度研究 第 31卷 第 8期 2010年 8月 哈尔滨学院学报 JOURNAL OFHARBI N UN I VERSI TY Vo l 31 No 8 Aug 2010 文章编号 1004 5856 2010 08 0027 06 美国总统制与法国半总统制比较分析 姚晓强 武汉大学 政治与公共管理学院 湖北 武汉 430072 摘 要 同样作为一种政府制度 美国的总统制与法国的半总统制存在着巨大的差异 这种差异 主要表现在总统权力的行使和权力所受到的制约两个方面 指引革命进程的理论的不同 传统的差异 对权力制约的不同理解以及伟大人物对历史进程的影响则是造成这种差异的主要原因 关键词 总统制 半总统制 自由 民主 权力制衡 中图分类号 D521 文献标识码 A 当今西方的民主政治制度大概有两类 一 是以英美为代表的政治制度 二是以法国为代 表的欧洲大陆的民主政治制度 美国的政体是 建立在三权分立与制衡的基础之上的总统制 而法国的半总统制则独具特色 二者都是特定 历史条件下的产物 现就美国的总统制和法国 的半总统制进行比较 分析二者形成的历史 寻 找存在的差异及其产生的原因 以便我们对其 有一个更全面 更准确的把握 一 美国的总统制与法国的半总统 制的形成 1 美国总统制建立的历史进程 总统制是美国现行的政府体制 它是共和 国家的一种政府形式 总统制是根据美国联邦 宪法于 1789年建立的 美国是世界上最早实 行总统制的国家 总统制的建立也宣告了人类 一种新型的政府制度的诞生 在总统制建立以前 美国的政府体制经历 了殖民地时期的总督体制和邦联时期的州际委 员会体制两种政府形式 从英国在北美建立殖 民地到美国独立的这一段时间 美国实行的是 总督制 总督是北美各殖民地上的最高行政长 官 因北美十三个殖民地的法律地位不同 各殖 民地总督的任期 权力 产生方式也各不相同 总督的任期没有统一的规定 总督权力的大小 也因殖民地而异 但一般而言 他们的权力大 致都包括任命官吏 外交权 行政权 立法权 司 法权和军事权等 虽然殖民地代表议会逐渐成 长壮大并对总督的权力进行限制 但总督基本 上可以说是大权在握 由于总督主要是英国的代表以及许多总督 的高压政策和残酷统治 再加上殖民地代表会 议为人民争取权利进行了许多不屈不挠的斗 争 故而从殖民地时期总督的历史作用及其权 力的演化中 美国人民得出了一个深刻的教训 那就是行政权危害人民的自由 立法权保障人 民的自由 正是基于这样的认识 美国人民在 赢得民族独立后建立起来的邦联政府中 并没 有设置独立的行政部门 而代之以一个由每州 几名代表组成的 州际委员会 州际委员 会 也仅在邦联国会休会期间履行其职责 故 而其权力也十分有限 1 缺乏一个行政部门显然是不适应现实政治 发展的需要的 邦联制也暴露出了许多严重的 问题 尤其是在面临谢司农民起义时中央政府 的束手无策更是引发了许多美国人民的思考 正是在这种背景下 围绕着 1787年宪法的许多 问题被提上了日程 不同的利益集团提出了多 种方案 在围绕着总统制的许多问题上展开了 激烈的讨论和交锋 最后达成一致 通过了 1787年宪法 然后在美国建立了总统制 在这 种制度下 总统不仅是政府首脑 也是国家元 首 他由选民间接选举产生 有一定任期 他的 权力由宪法赋予 但要对人民和宪法负责 他与 立法机关既分权又相互制衡 虽然权力巨大但 同时也可被罢免 2 法国半总统制建立的历史进程 在近代史上 法国是资产阶级革命最彻底 的国家 然而令人吃惊的是它并没有像英国 美国那样在革命后建立起一个比较稳定的资产 阶级政治制度 从大革命伊始直到第五共和 国 其政体是变了又变 法国的元首制经历了 从个人元首到集体元首再到个人元首的演变过 程 直到 1848年推翻七月王朝建立起第二共 和国 才在法国历史上使用总统这个职衔作为 国家元首 在接下来的第三和第四共和国时期 基本上是议会权力独大 总统成了一个摆设 而作为其制度的招牌 半总统制 则是在戴高 乐执政的第五共和国时才建立起来的 1940年 5月到 6月 法军在德国的大举进 攻下全面崩溃 第三共和国终结 卖国的贝当 政府偏安一隅统治着法国 而在海外以戴高乐 为首的各种抵抗组织却为抵抗德国做出了艰苦 的斗争 1944年 8月 法国获得解放 戴高乐 进入巴黎就任临时政府主席 在重建问题上 各方围绕宪法产生了巨大的分歧 戴高乐派主 张建立一个强有力的国家行政元首 但在当时 并没有占优势 最后戴高乐被迫辞职 法国建立 起议会共和制 议会在国家政治生活中权力巨 大 总统几乎形同虚设 然而 议会主权制在当时已经不适应实际 的发展了 1958年 5月 13日 驻阿尔及利亚 的法国殖民军发动了反对第四共和国的武装叛 乱 政府和议会都束手无策 也深刻地认识到 了一个强有力的行政首脑的必要 于是 在戴 高乐辞职十二年后 他再次登上了历史的舞台 议会授权他重组政府 全权解决阿尔及利亚及 本土问题 并通过了授予政府全权修改宪法的 法案 戴高乐上台后迅速解决了国内外问题 并着手制定新宪法 新宪法于 9月 28日提交 全民公决并获得通过 10月 4日宪法正式颁 布 这就是沿用至今的法国 1958年宪法 正是 这部宪法以及以后的几次宪法修正案 建立起 了独具特色的法国 半总统制 之所以称作 半总统制 是因为它同时具 有总统制和议会制的特征 一方面 它有一个 拥有巨大权力的总统 这可谓总统制的最大特 点 同时它又有一个总理领导的对议会负责的 内阁 而这则是议会制的特征 这就是独具特 色的法国半总统制 二 美国的总统制与法国的半总统 制的差异分析 同样作为一种政府制度 美国的总统制与 法国的半总统制绝非一字之差那么简单 实际 上 美国的国家权力机构在设计时采用的是三 权分立与制衡的理念 而法国权力的分立则不 是那么明显 这直接导致二者各自的总统在国 家政治生活中的权力和地位 与立法 司法机关 之间的关系等方面都存在着巨大的差异 1 总统与立法机关之间关系的差异 美国在建立政治制度的时候 深受孟德斯 鸠的三权分立思想的影响 其权力部门的设置 是严格按照三权分立与制衡的思想进行的 美 国总统拥有任命政府官员 领导和监督政府工 作 执行法律 统领全国武装力量 制定和执行 外交政策等权力 但与此同时 其权力的行使 并不是绝对的 要受到立法机关的制约 例如 在任命政府高级官员时 美国总统不能一意孤 行 其提名的官员必须经参议院咨询和同意后 方可任命 再如 在对外权力方面 美国总统拥 有与外国缔结条约的权力 但所缔结的条约需 经参议院批准 其中值得一提的是 美国总统 所特有的对立法机关所通过的法律的否决权 在现代国家里 经立法机关通过的法律 一般都 要经过国家元首签署后才能公布生效 在有些 国家总统的签署只不过是一种程序 而美国总 统则不同 他在收到国会送交的法案后 可以签 署 也可以否决 但实际上总统并没有因此而 28 哈尔滨学院学报2010年 凌驾于立法机关之上 一方面 总统的否决权 可以再次被国会的 2 3多数所推翻 故而总统 的否决权是一种相对的和有限的否决权 另一 方面 口袋否决 的使用机会是有限的 只能 用于国会即将休会时所通过的那些法案 只有 国会将法案送交总统时剩下的会期已不到十天 的情况下 总统才可能对他不满意的法案采取 口袋否决的方式使其废弃 2 国会对总统的 制约很重要的一个方面是国会拥有弹劾权 即 国会有权对犯罪或严重失职行为的包括总统 联邦法官 政府部长在内的联邦文职官员进行 弹劾 国会无倒阁权 总统也没有解散国会的 权力 与美国典型的三权分立不同的是 法国的 总统可以说是凌驾于立法机关之上的 一是法 国总统是由人民直接普选产生的 他只对人民 负责而不对立法机关负责 二是法国总统在任 免总理和组织政府时 与美国总统须经参议院 同意不同 任免权是法国总统所独享的权力 总 统有时需要向国会征求意见但不受这些意见的 约束 可以自由地作决定 法国总统凌驾于立 法机关之上的最突出的表现是他拥有解散国民 议会的权力 这与议会制的政治体制中的政府 拥有的权力类似 只不过它更加自由 根据 法兰西第五共和国宪法规定 当政府同国民议 会发生冲突时 总统在同总理及议会两院议长 磋商后 可以宣布解散国民议会 重新进行选 举 总统在解散议会之前虽然要征求总理和议 长的意见 但不受他们意见的约束 解散议会的 命令也无需任何人副署 因此总统有行使该项 权力的完全自由 唯一的限制是连续两次解散 议会的时间必须相隔一年 3 第五共和国时 期戴高乐 5次使用这项权力就是最好的证明 2 总统与司法机关之间关系的差异 无论是总统制国家还是议会制国家 作为 三权之一的司法权一向都是处于弱势地位的 在国家权力格局中 司法权固然很重要 但由于 其中立性和超脱性较强 故人们重点关注的是 如何处理立法与行政之间的关系 使司法权受 到了冷落 在美国 这似乎是一个例外 虽然总 统可以通过任命法官从而对司法权施加限制 但法院拥有一项非常重要的权力 司法审查 权 即对宪法作出解释的权力 作为最高的司 法解释机关 法院可以通过对宪法的解释宣布 总统的某一项法令或政策违宪 从而有效地限 制总统权力的行使 法国是典型的大陆法系国家 与普通法系 的英美等国有很大的差异 如果说美国的分 权是总统 国会 最高法院分别行使行政 立法 和司法权 那么法国的分权在很大程度上却具 有行政 立法分 分司法之权 的特点 4 法国 设有司法部和最高司法委员会 它们并非独立 而是掌管法院系统的组织 设置 撤销 人事调 动和经费等事项的司法行政机关 这属于行政 权的管辖范围 总统兼任司法委员会主席并任 命九名部长 同时总统还可以行使赦免权 在 这种情况下 司法权力基本已经沦为总统权力 的附庸 更谈不上对总统权力进行制约了 3 总统与总理之间关系的差异 在美国 宪法规定总统既是国家元首 又是 政府首脑 内阁不是决策机构 而是总统的集 体顾问 总理由总统任免 直接对总统负责 总 理是完全受制于总统的 而法国总统和总理之 间的关系则要复杂得多 法国实行的是行政双 头制 一方面宪法规定总理是政府首脑 拥有 很大的行政权力并就自己的政策纲领同时对国 会和总统负责 与此同时 总统有权主持内阁 会议 当总理与总统的意见发生冲突时 要服从 总统的决定 表面上总理是政府首脑 行政大 权在握 实际上总统拥有更大的权力 或许把 总统与总理之间的权力关系看作最高行政决策 权与具体的行政管理权的关系更为恰当 在这 里还有一点需要特别注意的是法国所存在的独 具特色的 左右共治 现象 所谓 左右共治 简单地说 就是总统和总理分属不同的政党 虽然法国宪法规定由总统任命总理 从理论上 来说总统在运用这项权力时没有任何限制 但 实际情况是总统为了求得议会大多数的支持 一般都从多数派中选择总理 如果总理和总统 并非来自同一政党而且总理所属的党派又在议 会中占据多数席位 这时就是所谓的 左右共 治 现象 总理一旦获得议会多数派的支持 总理和政府就会收回宪法所赋予他的却被总统 所攫取的权力 名副其实地与总统一起共同治 理国家 共同商讨和决定内外政策 这时总理 就拥有能够与总统相抗衡的权力 密特朗总统 29第 8期姚晓强 美国总统制与法国半总统制比较分析 在 1986年国民议会的选举后 任命反对派领袖 希拉克为总理就是一个典型的事例 4 与美国总统相比 法国总统拥有许多特 有的权力 所谓总统特有的权力是指该权力为总统单 独拥有 无需另一机构和其他国家领导人的同 意或创议 其中任免总理和解散国民议会的权 力前面已经提及 这里主要谈以下几个方面 第一 总统在紧急状态时可以使用 非常 权力 这里所谓的紧急状态是指 如果共和 国制度 国家独立 领土完整或国际义务的履行 受到严重的 直接的威胁时 以及宪法上规定的 公共权力机构的正常活动受到阻碍时 3 在 这种情况下 总统可以根据当时的形势采取必 要的措施 这意味着总统行使该条的权力没有 任何的限制 可对一切方面进行干预 在这种 情况下 总统完全就等于专制制度下的君主 第二 总统拥有咨文权 法兰西第三 第四 共和国议会的权力强大的一个主要表现就是其 立法权的强大 虽然当时总统也拥有咨文权 但却因需要由部长副署而受到牵制 而第五共 和国总统的咨文则纯属总统的个人文件 不必 副署 不必征得政府的同意 第三 公民投票权 虽然根据法国宪法规 定 公民投票的提议权属于政府或议会两院 但 总体上 如要行使该权力 只需通过总统所控制 的政府即可 政府的提议只是形式而已 法 国本身是民主理论的起源地之一 但是由于公 民投票曾被拿破仑一世和拿破仑三世歪曲利 用 所以法国理论界和事务界对公民投票心有 余悸 因此 在法国大革命时期的立宪会议上 大多数代表并未将新制定的宪法交付公民投 票 直到 1973年山岳党起草的宪法由公民投 票的方式通过 才标志着法国首次以公民投票 的方式通过宪法 5 由于总统拥有了这一权 力 他在许多问题上就可以绕过议会的阻挠 直 接诉诸于公民投票来通过决策和寻求支持 在这些方面 美国总统的权力是难以望其 项背的 三 美国的总统制与法国的半总统 制差异产生的原因分析 通过前面的比较可以看出 美法两国的总 统在权力的拥有和使用方面存在着巨大的差 异 法国总统的权力更大 权力行使时所受到 的制约更少 法国总统已经凌驾于行政和司法 权力之上 出现这些差异的原因主要表现在以 下四个方面 1 自由与民主 指引革命和历史进程的 理论不同 自由与民主是造成二者差异的根本原因 一个国家或民族的历史进程 尤其是在革命与 变革的关键时刻 都会深深地受到某个或几个 思想家的思想理论的深刻影响 美国和法国也 不例外 在美国 孟德斯鸠对美国建国 政治制 度的设计及其以后的发展无疑影响巨大而深 远 在法国 卢梭对法国大革命及其以后乃至今 日仍然意义深远 美国在建国进行政治制度设 计时 启蒙思想已经相当成熟 许多开国元勋像 杰斐逊等人对孟德斯鸠的三权分立与制衡理论 更是推崇备至 英国长期的殖民统治使他们对 自由充满了强烈的渴望 而殖民地时总督的残 酷统治则使他们得出结论 行政权是对自由的 限制 只有议会才是真正代表人民的 但是立 法权也不能过大 因为那样会导致权力集中到 议会而产生多个 暴君 这比一个暴君更可 怕 此时 孟德斯鸠的权力分立与制衡理论对 美国人民来说无疑是雪中送炭 三种权力的分 立与制衡既保证了总统有足够的权力来应对和 处理复杂的国际和国内事务 同时又对他进行 限制 使其不至于向专制方向发展 三种权力 相互牵制 各有制约对方的手段 从而使得任何 一种权力都不可能凌驾于其他之上 可以说 正是美国人民对自由的热爱和孟德斯鸠的三权 分立与制衡理论造就了今天美国的政治制度 作为启蒙运动中心的法国 更是受到众多 思想的影响 但影响最为深远的无疑首推卢 梭 卢梭的人民主权思想和公意理论几乎成了 法国人民心中的 圣经 人民主权理论贯穿 了法国大革命的始终 这种影响一直延续到今 天 这从法国总统经常运用的全民投票就可见 一斑 作为社会下层小资产阶级的代表 卢梭 推崇人民主权和公意 但是如何实现却是一个 难题 唯一的办法就是召开人民代表大会 通 过投票进行表决 基于此 卢梭试图建立的是 一种小国寡民式共和国 更主张直接民主制 30 哈尔滨学院学报2010年 由于他的 公意 概念模糊又难以确实 故而很 容易沦为专制的工具 实际上法国历届总统也 是不断通过对宪法的模糊之处进行自我解释从 而来扩大自己的权力 法国长期的封建专制及 其森严的等级制度使得人民更加渴望平等 这 种平等更多的是通过人民主权和一人一票来表 达的 正是由于对平等的强烈渴望使得他们对 自由 反而不是那么关注 2 对 民主 理解的差异导致权力制约方 式的不同 民主 一词从来就没有一个明确而清晰 的大家都接受的含义 不同的人对民主有着不 同的理解 美国的建国之父们无论是以汉密尔 顿为代表的联邦党人还是以杰斐逊为代表的共 和党人 他们最初对建立一种什么样的政治制 度存在着巨大分歧 共和党人推崇卢梭式的直 接民主 主张州的独立和自治 反对联邦制和一 个强大的总统 联邦党人则从现实出发 认为在 大国推行直接民主行不通 转而采用代议制民 主的方式 由人民选举的代表来治理国家 主张 加强中央的权力 设立一个强有力的总统 最 后各方面经过妥协 最终接受了联邦制并设立 了一个权力巨大的总统 由于国会是人民的代 表 因此它在进行权力设计时就代表人民对总 统的权力进行监督 而且美国在进行政治制度 设计时信奉的是 以权力约束权力 的原则 故 而在各种权力之间以及权力内部都强调相互的 制约与平衡 而一提到法国 人们从表面看到的是总统 的强大权力几乎受到很少的限制 并对其三权 分立的关系持一种批评态度 认为其权力的分 立不明确 这是人们常有的一种错误的观念 那就是分权与制衡常常被混为一谈 问题的关 键在于对权力的制衡而不是分立 光有分权而 没有制衡的权力只会导致 多个暴君 的恶劣 后果 实际上法国总统也同样受到很大的限 制 只不过对其权力进行限制的方式与一般所 采用的方式有所不同而已 由于卢梭的影响 法国人民似乎更加偏爱直接民主制 这一点仅 从历届法国总统对公民投票的经常运用就可见 一斑 也只有在法国才有可能 换了其他国家 还不具备这个条件 正如高毅在 法兰西风 格 大革命的政治文化 一书开篇中所说 在 近代史上的世界民族之林中法兰西民族素以 政治民族 著称 人们也常说 两个法国人到 一起必谈政治 6 由于对人民主权和直接民 主的信仰 使得法国人民对任何一种权力都不 放心 于是他们把最终的监督权和决定权都交 到了人民的手里 虽然法国总统拥有巨大的权 力 但如果他的权力行使不当 五年任期一到 人民就会把他选下台去 与美国的以权力制约 权力不同 法国是把最终决定权直接交到了人 民手里 3 唯理主义与实用主义的不同传统的影响 两国传统的差异同样对其政治制度的形成 产生了巨大的影响 法国身处欧洲大陆 深受唯 理主义的影响 他们崇尚理论 当理论与实际相 悖时 他们绝不会迁就现实 他们会感到困惑和 彷徨 甚至为了理论而不惜牺牲实际利益 正是 这种对完美理论的追求使得法国人民对其政治 制度的建立进行了艰辛和反复的探索 说大革命 时的法国整个就是一个政治制度的 实验室 也 丝毫不为过 卢梭的理论与现实存在着巨大的 矛盾 这使他们左右为难 历数法国大革命 它 经历了君主制 共和制和帝制的反复 证明了议 会制和总统制都不适合法国 最终结合卢梭的理 论 在法国建立起了一种独具特色的 半总统 制 这是对总统制和议会制的折中 故而具有 了两个方面的特点 因此可以说法国的政治制 度是通过不停的尝试 试 出来的 与法国不同 美国人更注重实用 一旦他 们发现孟德斯鸠的三权分立与制衡的思想在美 国能够解决当时面临的问题并得到较好的运 行 就以此为基础对其政治制度进行设计 可 以说 美国的政治制度在很大程度上就是美国 的开国之父们设计的结果 根据权力分立设计 出来的总统自然就具有了现在的特点 但现在 我们看到的是总统的权力仍然在不断扩大 4 伟大人物对历史的不同影响 我们不得不承认 看似有规律的历史发展 背后其实具有相当大的偶然性 伟大人物的出 现不说改变了历史 至少他起到了一个加速或 减缓了历史进程的作用 法国从大革命直到第 四共和国 历经反复 但并没有建立起一个稳定 的政治制度 如果不是一个强势的戴高乐的出 现 法国会建立起一种什么样的政治制度还要 31第 8期姚晓强 美国总统制与法国半总统制比较分析 画一个问号 正是戴高乐的个人魅力和在军队 的巨大影响力使他在当时的政治危机情况下能 够脱颖而出 并提出了以授权其全权修改宪法 为条件 最后成功解决危机并建立起一个权力 强大的总统 当然法国人对英雄人物的推崇与 卢梭的英雄史观有着密切的关系 卢梭的英雄 史观从 社会契约论 第二卷的论立法者一章 中就可以看出 他对立法者提出了苛刻的条件 并且 立法者在一切方面都是国家中的一个非 凡人物 7 作为法国革命的精神导师 卢梭的 英雄史观在人民脑海中刻下了深深的烙印 故 而出现一个强权的总统也就不足为奇了 美国在建国之时同样存在着许多影响历史 的人物 如华盛顿 杰斐逊等 当时在制度设计 之初 参与制宪议会的代表们甚至为了让华盛 顿能够连任而专门修改总统任期 华盛顿的影 响之大可见一斑 倘若当时华盛顿称帝恐怕也 不是没有可能 但偏偏华盛顿在担任两届总统 就辞去了总统职位 杰斐逊更是把总统不得连 任三届形成了一种惯例 试想如果美国的总统 能够连选连任 美国的立法 行政 司法之间还 能够保持现在的制约与平衡吗 可见 伟大人 物对政治制度的影响是多么巨大而深远 四 启示 通过上面的比较分析可以看到美国的总统 制和法国的半总统制之间的差异 从造成这些 差异的原因中可以得出 一个国家走什么道路 实行何种政治制度 这是由特殊的历史条件 本 国的文化传统等多方面因素综合作用的结果 因此一味模仿照搬西方的制度和经验是行不通 的 我们看到 即使是西方所谓的民主国家 其 制度也各不相同 因此我们要坚定地走适合本 国国情的道路 当然 西方国家民主制度的良 好稳健的运行及其许多成功之处是值得我们学 习和借鉴的 我们要取长补短 以期更好建设 我们国家的民主制度 注释 口袋否决 权 特指美国总统收到国会两院 的法案 10天之内不签署 而此时国会已经休会 那么 该法案即被否决 口袋否决既不需要理由也不能被国 会推翻 故而具有绝对