我国旅游资源保护立法问题及对策探析

本本 科科 生生 毕毕 业业 设设 计计 论论 文文 题题 目 我国旅游资源保护立法问题及对策探析目 我国旅游资源保护立法问题及对策探析 TitleTitle ProtectionProtection ofof tourismtourism resourcesresources inin ChinaChina andand CountermeasuresCountermeasures ofof LegislationLegislation 教学单位教学单位 姓姓 名名 学学 号号 年年 级级 专专 业业 指导教师指导教师 职职 称称 年年 月月 日日 2 我国旅游资源保护立法问题及对策探析 目目 录录 一 旅游资源保护立法的必要性 4 1 旅游资源保护立法是旅游业可持续发展的迫切需要 4 2 旅游资源保护立法是实现社会效益与经济效益统一并重的需要 4 二 旅游资源保护立法的现状极其存在的问题 5 一 立法现状 5 1 旅游资源保护立法渐成体系 5 2 环境影响评价制度和公众参与原则对旅游资源的保护产生了重要影响 5 3 地方法制建设取得突破性进展 6 二 我国旅游资源保护立法存在的主要问题 6 1 全国性法律法规不完善 缺乏专门的旅游资源保护法 6 2 立法的层次较低 缺乏权威性 6 3 法律法规滞后且可操作性差 难以适应时代的需要 6 4 政策法规实施中矛盾交叉 管理权限不清 7 5 法律责任不清 处罚力度不够 7 三 旅游资源保护立法的基本原则 7 1 可持续发展原则 7 2 生态效益与经济效益并重原则 8 3 与国际接轨原则 8 四 旅游立法的基本思路 9 1 修订旅游资源保护专门法 完善相关法律法规 9 2 重视和加强中国旅游立法的法理研究 为中国旅游立法提供法理支持 9 3 完善监督体制 改革管理体制 9 4 落实法律责任 10 5 强化旅游保护文件内容的可操作性 10 五 结语 10 参考文献 11 致谢 11 3 摘摘 要要 随着人们生活水平和消费能力的提高 旅游作为人们追求美好精神享受的活动 正从 少数人的奢侈生活成为一种大众性的活动 但是伴着经济的发展 尤其是在眼前利益的 驱使下 我国的旅游资源遭到严重破坏 更甚者引起了生态系统失衡和环境质量恶化 旅游业的可持续发展受到严重的制约 从立法角度分析 造成旅游资源严重破坏的原因 有 旅游资源保护立法层次较低 法律法规滞后 不能适应时代发展的需求 对旅游资 源保护的法律体系不完善 影响力和规范作用非常有限 有些法律法规则是原则性较强 可操作性较差 本文在研究和分析中国旅游资源保护立法现状和问题的基础上 提出了 一些具体的立法建议 希望立法者能给以重视 加强旅游资源保护的立法工作 关键词 关键词 旅游立法 必要性 存在问题 基本原则 立法思路 AbstractAbstract As people s living standards and consumption capacity tourism as people seek to enjoy good mental activities is from the minority to become a mass of extravagant life activities But accompanied by economic development particularly in the short driven China s tourism resources have been seriously damaged and some may even lead to imbalance of ecological systems and environmental quality degradation sustainable development of tourism have been seriously constrained From a legislative point of view causing serious damage to tourism resources of reasons low levels of tourism resources protection legislation laws and regulations lagging behind unable to meet the needs of the times the protection of tourism resources imperfect legal system influence and regulate the role is very limited some laws and regulations is a strong principle operability is poor Based on the study and analysis of China s tourism resources protection legislation based on the current situation and problems made a number of specific legislative proposals hoping that legislators give to attention to and strengthen the legislative protection of tourism resources KeywordsKeywords Tourism Legislation Necessity Problems Basic principles Legislative Ideas 4 近年来 随着我国经济实力的不断增强 人们生活水平的提高和闲暇时间的增加 旅游作为人们追求精神生活的一种享受 逐渐成为一种大众性活动 旅游业也逐渐成为 我国国民经济重要的经济产业之一 被誉为 朝阳产业 但与此形成鲜明反差的是我国 旅游立法滞后 无论从国家层面还是从地方层面来说 法律法规对旅游资源的保护都是 的相当薄弱的 存在诸多的不足 导致出现了盲目开发 不考虑旅游资源的可持续性等 问题 使各种旅游资源遭到严重的破环 甚至引起了生态系统失衡和环境质量的恶化 旅游业的发展已受到严重的制约 我们应该认识到 旅游业的蓬勃发展离不开旅游资源 绚丽多姿的自然景观和博大精深的人文景观构成的旅游资源是旅游业发展必不可少的依 托基础和凭借条件 如果不构建合理的法律机制来进行规制 其结果势必丧失在未来旅 游市场上的品牌效益 所以 我们呼吁对旅游资源进行全面系统的保护 从而促进旅游 资源的可持续发展 一 旅游资源保护立法的必要性一 旅游资源保护立法的必要性 旅游资源是旅游业发展的前提和基础 要使旅游业得以持续 快速 健康的发展 就必须采取各种法律的 行政的 教育的手段来保护旅游资源 而运用法律手段来管理 保护旅游资源 最具有规范性和权威性 1 旅游资源保护立法是旅游业可持续发展的迫切需要 1987 年在世界环境和发展委员会 WECD 发表的 我们共同的未来 的研究报告中 对可持续发展的定义为 既满足当代人的需求又不危及后代满足其需求的发展 这个 定义鲜明地表达了两个基本观点 一是人类要发展 尤其是穷人要发展 二是发展要有 限度 不能危及后代人的发展 简而言之 可持续发展就是要以最小的资源环境代价 来获取最大的发展效益 旅游可持续发展实际上是可持续发展思想在旅游领域中的具体 贯彻和应用 是可持续发展战略的重要组成部分之一 是可持续发展理论的自然延伸 1995 年在西班牙兰沙罗特召开可持续旅游发展会议制定通过 可持续旅游发展宪章 和 可持续旅游发展行动计划 对旅游的可持续发展的基本理论观点作了说明 概括起 来主要有 1 旅游具有双重性 一方面能够促进社会经济和文化的发展 同时 旅 游业加剧了环境损耗和地区特色的消失 2 认识旅游对经济发展的重要性还不够 还应该认识旅游对环境保护的依赖性 3 旅游和环境保护结合起来才能获得持续发展 旅游资源旅游业赖以存在和发展的基础 旅游环境尤其是自然环境遭到破坏不仅会阻碍 旅游业的持续发展 而且还会带来的许许多多的负效应 从法律上对旅游资源的合理开 发利用加以明确 为旅游业发展提供保障 同时避免在发展旅游业的过程中对其他方面 可持续发展的中国社会保障 百度文库 余杨 旅游与旅游环境保护的现状研究及其法律调控 武汉大学环境法研究所网站 唐飞 陶伟 建立旅游可持续发展的复合系统 J 东北财经大学学报 2001 14 2 28 30 5 产生负面影响 以寻求发展与保护这对矛盾对立面的和谐的统一 使旅游业得以持续发 展 2 旅游资源保护立法是实现社会效益与经济效益统一并重的需要 追求经济效益是旅游资源开发的目标之一 但不是唯一的目标 环境保护和经济发 展实现双赢这才是我们所要追求的最终目标 所以开发旅游资源特别要注意兼顾经济效 益 生态效益和社会效益 开发时要在不超过社会和环境承载量的前提下 注重成本与 效益的关系 依据经济实力 技术力量以及市场需求 分期分批 有重点有层次的开发 要尽量小的投资开发更多的项目 令其更有吸引力 收到更大的经济效益 现今很多旅游地的开发都打着保护环境 维护生态平衡的旗号 但实际营运中却都 对生态环境造成了不同程度的破坏 因此 旅游资源保护迫在眉睫 通过国家加强立法 以法保护环境 协调经济发展与环境保护之间的关系 把生态环境保护纳入法治轨道 通过执法部门加强执法 严格执行环境保护和资源管理的法律 法规 严厉打击破坏生 态环境的犯罪行为 总之 只有物质需求与生态平衡有机结合 只有社会效益与经济效 益统一并重 才能真正实现可持续发展 二 旅游资源保护立法的现状极其存在的问题二 旅游资源保护立法的现状极其存在的问题 一 立法现状 1 旅游资源保护立法渐成体系 中国旅游业经过改革开放以来 30 多年的快速发展 已经取得了巨大成就 在旅游资 源方面 国家最高立法机关或行政机关相继制定一系列法律法规 如 1950 年的 古迹 珍贵文物 图书及稀有生物保护办法 1961 年的 文物古迹管理暂行条例 1982 年的 中华人民共和国文物保护法 1984 年的 中华人民共和国森林法 1985 年的 风景 名胜区管理暂行条例 1989 年的 中华人民共和国环境保护法 除此之外 各地方 政府也结合各自特点制定了一系列的地方性法规 而在国际资源保护方面 中国加入了 一批保护人类资源和环境的公约 协议和议定书 如 保护世界文化及自然遗产公约 生物多样性公约 等 上述各项法律法规 公约协定分别从不同层次和视角规定了旅 游资源的开发 利用和保护问题 可以说 我国的旅游资源立法已基本形成一个体系 2 环境影响评价制度和公众参与原则对旅游资源的保护产生了重要影响 旅游资源的开发利用不仅要进行经济评价 而且要进行环境影响评价 通过环境影 响评价 为旅游资源的开发提供依据 尽量避免由于开发不合理造成的环境损害 通过 环境影响评价 在环境影响报告书中明确项目周围的环境现状 调查清楚旅游资源的现 状 预测开发活动对环境影响的范围 程度和趋势 提出有针对性的环境保护措施 防 止一些建设项目对环境产生严重的不良影响 也可以通过对可行性实施方案的比较 筛 韩霞 我国旅游资源法律保护探析 重庆大学硕士学位论文 2007 王枢 旅游环境保护立法初探 云南地理环境研究 2005 第 17 卷第 4 期 86 韩霞 我国旅游资源法律保护探析 重庆大学硕士学位论文 2007 9 15 6 选 把某些建设项目对环境的影响减少到最小 实现旅游资源生态效益和经济效益的统 一 而公众参与则有助于提高旅游资源开发决策的效率 旅游资源保护中 人的因素是 不容忽视的 所以在发展旅游业 对旅游资源进行开发利用活动时 必须考虑多方利益 关系并且吸收相关利益主体参与到有关旅游资源的开发利用决策活动中来 并充分尊重 各利益主体的意见和建议 这既有利于形成科学决策 保证旅游资源可持续发展 也有 利于化解社会矛盾 维护社会稳定与和谐 通过适当的公众参与 还能及早发现问题 本地群众是最了解当地环境变化的人 通过群众可以掌握当地旅游资源开发活动的要害 点 以及早寻求解决办法 避免在已经做出决策后才发现问题 白白浪费资源 3 地方法制建设取得突破性进展 地方旅游资源保护立法是我国旅游环境立法体制的重要组成部分 经过 30 多年的实 践 我国地方旅游法规已初具规模 目前正处于进一步发展 提高和完善的阶段 地方 法规在中央暂无统一立法的情况下 弥补了中央立法的不足 填补了国家立法的空白 因为地方法规相对于中央立法而言 是在与中央立法精神保持一致 不相冲突的前提下 对中央立法的地方化和具体化 所以地方立法针对性较强 更能确实有效的保护旅游资 源 因地制宜地解决各地问题 对规范当地旅游业及对旅游资源的开发和保护 起到了 一定的作用 二 我国旅游资源保护立法存在的主要问题 1 全国性法律法规不完善 缺乏专门的旅游资源保护法 中国虽然已经制定了一系列法律法规对旅游环境进行法律保护 但是 至今仍没有 一部专门的针对旅游资源保护的 旅游资源保护法 现在的某些法律条文不具体 不明 确 使很多具体问题难以解决 不利于群众正确监督环保法的贯彻执行 而且现有立法 都是根据保护对象的不同和部门的需要设立的 较为分散 缺乏系统性和完整性 各个 单行法往往只注重保护本法规所述的资源及其开发利用 而未对在开发利用本法所保护 的资源时造成的对其他资源的影响破坏做出相应的规定 并且大多数旅游资源法规 规 章 条例都由一些具体部门制定 部门利益和地方利益有时也存在冲突 这与我国旅游 业的发展极不相适应 2 立法的层次较低 缺乏权威性 迄今为止 我国大部分旅游资源保护法律文件都属于国务院及其所属部委 地方政 府的行政法规 部门规章 地方规章 立法层次较低 很多立法项目也只能以政策的形 式出台 不能上升为法律 而且部门立法 地方立法的大部分法律文件缺乏严格的立法 程序 使各种立法之间缺乏协调和配合 造成执法困难 这些都是制约我国旅游法规的 梁文婷 可持续发展理念下旅游资源立法问题研究 中国人口 资源与环境 2010 第 20 卷 第 5 期 162 王枢 旅游环境保护立法初探 云南地理环境研究 2005 第 17 卷第 4 期 86 刘海洋 旅游资源开发与保护中的法律调整 长春师范学院学报 人文社会科学版 2005 第 24 卷第 4 期 50 7 权威性的关键原因 3 法律法规滞后且可操作性差 难以适应时代的需要 所谓滞后 是指政策法规在时间上总是落后于资源环境问题的要求及实践发展 我 国现行旅游行业的许多条款还是上个世纪 80 年代颁布的 内容中的有些规定制定于我国 转入市场经济轨道之前 随着市场经济的发展 有相当一部分法规已经不适应时代发展 需求 而且在制定时由于发展条件所限 制定也不够详细 很多法规都只对旅游资源的 保护的方法和手段作了原则性规定 缺乏可操作性 对相关部门的法律约束力也逐渐减 弱 4 政策法规实施中矛盾交叉 管理权限不清 我国在旅游资源环境的开发和保护方面 至今没有统一的管理机构 我国目前的 环境保护法 也没有明确各有关环境 资源执法管理部门之间的职权和关系 旅游环 境保护牵涉的部门多 范围广 而各部门之间职责权限不明晰 导致各相关管理部门各 自为政 加之管辖范围相互交叉而引起管辖相互冲突 多头管理与交叉管理现象普遍存 在 在管理体制上 由于实行国家统一管理与各地方部门分级管理相结合的模式 地方 政府为了经济利益和领导政绩的需要 往往只追求经济利益最大化而忽视资源保护 对 资源进行掠夺性开发 5 法律责任不清 处罚力度不够 对违法者应承担的法律责任规定不清或未做规定 使法律缺乏应有效力 如在 风 景名胜区管理暂行条例 中规定 在风景名胜区及其外围保护地带内的各项建设都应 当与景观相协调 不得建设破坏景观 污染环境 妨碍游览的设施 不得无限制的超 量接纳游览者 但是对于违反这些规定的民事及刑事责任 违反标准的认定没有一个明 确的规定 使对违法者的处罚缺少法律依据 违法者逍遥法外 条例的规定形同虚设 分析已有的跟旅游资源保护有关的政策法规可知 其中对一般违法行为 只给予程 度较轻的行政或民事处罚 而对一些严重破坏旅游资源的行为也并未给予相应的严惩 如 刑法 第 328 条规定 盗掘具有历史 艺术 科学价值的古文化遗址 古墓葬的 处三年以上十年以下有期徒刑 拘役或者管制 并处罚金 第 341 条规定 非法猎捕 杀害国家重点保护的珍贵 濒危的野生动物的 或者非法收购 运输 出售国家重点保 护的珍贵 濒危的野生动物及其制品的 处五年以下有期徒刑或者拘役 并处罚金 对 违反相关法律法规的行为处罚轻就使得不少人为了牟取较大的利益而不顾较轻的处罚 铤而走险 三 旅游资源保护立法的基本原则三 旅游资源保护立法的基本原则 我国旅游立法的现状特征与趋势 刘海洋 旅游资源开发与保护中的法律调整 长春师范学院学报 人文社会科学版 2005 第 24 卷第 4 期 50 详见 中华人民共和国刑法 第 328 条 第 341 条之规定 8 1 可持续发展原则 可持续发展原则最初形成和发展于国际环境法中 并逐渐成为一项基本原则 依据 可持续发展理论 旅游业可持续发展可以界定为 即满足当代人的旅游需求 又不损害 子孙 后代满足其旅游需求能力 既促进国际旅游业不断增长 又有利于全球自然生存环境质 量和保护水平不断提高的发展 可持续旅游发展的实质 就是要求旅游 资源 人类 生存环境三者的统一 形成一种旅游业与经济 资源 环境良性协调的发展模式 可持续旅游发展与一般意义上的可持续发展本质上是一致的 主要有三层含义 一 是满足需要 发展旅游业首先是通过适度利用环境资源 实现经济创收 满足旅游地的 基本需要 提高当地居民的生活水平 在此基础上 再满足旅游者对更高生活质量的需 要 二是环境限制 资源满足人类目前和未来需要的能力是有限的 这种限制体现在旅 游业中就是旅游环境承载力 即某一环境状态和结构在不发生对人类生存发展危害的前 提下 所能承受的人类社会作用在规模 强度和速度上的限值 环境承载力是可持续发 展的内涵之一 可持续发展要求以环境与自然资源为基础 同环境承载能力相协调 三 是体现公平 兼顾眼前利益与长远利益 注意公平分配有限的环境资源和公平分摊环境 保护成本 应牢记这样一个旅游发展理念 环境既是我们从先辈那里继承来的 也是 我们从后代那里借来的 要把旅游看成这样一种活动 当代人为了保护好前代人遗留下 来的环境 或者利用前代人留下的环境 为后代人创造更加优异环境的行动 2 生态效益与经济效益并重原则 生态效益是从生态平衡的角度来衡量效益 生态效益与经济效益之间是相互制约 互为因果的关系 在某项社会实践中所产生的生态效益和经济效益可以是正值也可能是 负值 在人类的生产 生活中 如果生态效益受到损害 整体的和长远的经济效益也难 得到保障 因此 人们在社会生产活动中要维护生态平衡 力求做到既获得较大的经济 效益 又获得良好的生态效益 这就要求生产经营者在与生态环境相结合进行的经营活 动中 突出三个特征 一是突出其社会性 在社会经济活动中 一方面要求人人树立环 境保护意识 从自身做起保护和促进生态平衡 另一方面要求国家密切关注微观经济动 态 及时采取有力措施 预防和制止某些利益群体在谋求自身经济利益的过程中出现破 坏生态环境的行为 二是突出其历史性 在发展生态经济过程中 继承前人优秀成果 借鉴和利用人类积累的经济与环境协调发展的经验 探索新的办法 不断创新 三是突 出其科学性 充分利用经济规律和自然规律的综合作用 走可持续发展道路 人类的社 会再生产活动 是以生态环境为载体以取得经济效益为目的 因而必须顺应自然规律和 经济规律的要求 才能达到预期目的 孔榕榕 旅游立法评析 山东大学硕士学位论文 2003 吕忠梅 徐祥民 环境资源法论丛 法律出版社 2003 139 141 李治海 生态效益是经济效益的基础 9 总之 旅游开发不能只强调收益 更不能夸大收益 不能忽视风险 不能不计成本 不能只强调综合收益而不考虑综合损失 必须坚持生态效益与经济效益并重原则 3 与国际接轨原则 环境问题是全球性问题 它具有全方位 全因子 整体问题与局部问题交叉和互助 促进 既有当前症状又有滞后效应等特点 这些特点决定了它的解决不是任何一个国家 单枪匹马能够胜任的 必须全球携手努力 关于旅游资源保护与合理开发利用 许多 国际公约 条约都作出了很多科学 完善的规定 这些国际公约 条约是各国在环境保 护领域国际合作的成果 也为以后的环境保护提供了法律依据 随着全球经济一体化进 程的加快 众多的国外旅游企业进入我国 我国的旅游企业也将走向国际 所以我国的 旅游资源保护立法也要注意与国际接轨 这既可以有效地推进国际合作 又可以吸收借 鉴国际先进经验和知识 对我国的旅游业发展将起到推波助澜的作用 四 旅游立法的基本思路四 旅游立法的基本思路 1 修订旅游资源保护专门法 完善相关法律法规 加快中国旅游资源保护立法进度 制定一部专门的关于旅游资源保护和管理的 旅 游资源保护法 以此为旅游资源保护的法典 然后再针对不同的旅游资源保护制定相应 的具体的法律规范 全面系统的对各种各样的旅游资源及旅游资源的各个方面进行保护 完善法律框架 使我国的旅游资源保护从上到下 从国家到地方形成一套比较系统的法 律保护体系 在立法指导思想上 应当把经济发展与生态的可持续性有机地结合起来 对环境 资源和能源的开发 利用应当维持和建立在利用效率最大化和废弃物质量最小化的条件 之上 旅游资源的开发与保护 应该遵循循环经济的 3R 减量化 再利用 再循环 原则 通过适当的方法和手段尽可能减少和避免过多的旅游资源破坏 通过科学合理的 规划 使旅游废弃物的排放降到最小 最终实现旅游的可持续发展 21 世纪旅游经济发 展的战略是可持续发展 旅游生态平衡的良性循环则是实现旅游经济持续发展的基础 为更好地实现旅游生态平衡的良性循环 我国在旅游资源立法中 应与当前发展趋势相 适应 将旅游资源的保护与开发贯彻循环经济模式 用法律给予更好的鼓励与保障 2 重视和加强中国旅游立法的法理研究 为中国旅游立法提供法理支持 立法的发展和理论基础的深厚密不可分 但从中国目前旅游立法的法理供应层面来 看 我国旅游资源保护立法缺乏一个坚固可靠的理论基础 中国旅游立法的法理研究时 间较短 且缺乏对蓬勃而迅猛发展的中国旅游业的敏感性 预见性和前瞻性 理论是为 指导实践并为实践服务而产生的 理论落后于实践当然也就无法为实践撑腰 所以法 罗亚萍 我国旅游环境立法构想 广西大学 2009 146 金瑞林 主编 环境法学 北京大学出版社 2000 95 100 梁文婷 李秀雅 朱慧 循环经济视野下的旅游资源保护法律之缺失与完善 2005 王从烈 中国旅游立法的模式与思路 安徽农业大学学报 社会科学版 2008 第 17 卷 第 6 期 77 10 理研究必须前行才能为我国旅游资源保护立法提供支持帮助 而在整个法理研究过程中 我们应该着重研究中国旅游立法的立法目的 基本原则 指导思想等原则性问题及旅游 立法的调整对象 地位 体系等具体问题 3 完善监督体制 改革管理体制 旅游资源是社会公共财富 应该由代表公共利益的国家对其进行管理 建立国家旅 游资源管理局 直接管理各种旅游资源 国家旅游管理机构应该混合兼有行政权和司 法权或行政权和立法权 或者是行政权 立法权和司法权的混合配置 在依法赋予权力 的同时 也要明确旅游管理部门对立法部门 政府部门 司法部门以及公众的责任 中 国旅游管理机构应该根据我国国情 按以上规则明确法律地位与职能 并将其法制化 只有法律的权威在协调中才最具说服力 由国家统一管理旅游资源 便于协调区域以及行业间的发展 在一些经济落后地区 旅游业已经成为其经济发展的支柱产业 加强资源的保护会严重地影响其开发的程度 从而影响到当地人们的生活水平 马克思主义哲学的基本观点是物质决定精神意识 即 人类的生存权大于资源的保护权 谁会为了资源的保护而让当地人民放弃发展的权力 这也不是真正意义上的代际公平 这些正是唯有国家统一管理方能顺利解决的问题 国 家可以从宏观角度出发进行统一调控 用看得见的手与看不见的手联合作用 促进区域 行业协调发展 而地方政府和企业则没有这种权力和能力 4 落实法律责任 权利 义务是不可分割的整体 法律关系的当事人依法享有一定的权利并承担相应 的义务 当事人的行为超越了法律允许的范围 就应当承担有关的法律责任 国家执法 机关严格执法 依法追究违法者的责任 开发主体在旅游资源的开发利用和保护过程中 必须严格遵守法律的规定 否则 应当依法承担相应的法律后果 为了保证法律的严肃性 使制定出来的旅游资源保护法真正地起到促进我国旅游业 发展的作用 法律责任除规定行政处罚 责令改正和补救 民事责任和刑事责任外 还 应该在上述类型中规定具体的制裁标准 比如 造成破坏的不仅应视损毁程度给予赔偿 还应加大处罚力度