税收立法听证制度研究演讲范文

税收立法听证制度研究演讲范文税收立法听证制度研究演讲范文 浙江财经学院法学院 唐勇 内容提要 由司法听证演变而来的立法听证制度服务于立 法的法治化 民主化和科学化 税收作为政府存在和运作的财 政 直接关系到每个社会成员的经济利益 因此税法的制 定迫切需要一种体现民主参与和科学决策的程序性制度 立法 听证制度引入税收立法是民主法治建设的必然走向 税收立法 听证制度在操作程序上亦有其独特之处 关键词 税法 立法 立法听证制度 立法听证制度 是指立法机关在制定规范性文件的过程中 组织相关部门 专家学者和其他有直接利害关系的当事人等通 过一定方式 常见为听证会 陈述意见 为立法机关审议法律 法规提供依据的一种立法制度 该制度服务于立法的法治化 民主化和科学化 因而日益为学者和立法当局所重视 对公民 来说 政府服务的直接成本是税收 课税的方式会明显地影响 他对扩大或缩小这类服务的态度 1 由此可见 税收是公民与 国家之间最直接最根本的经济关系 进而言之 税收是市民社 会和政治国家之间的脐带 经典作家了揭示税收是国家存在的 物质基础 税是喂养政府的娘奶 笔者认为 随着市场经济 的发展和市民社会的生成 税收的合法性 民主性及科学性问 题将越来越多地为人们所关注 立法听证制度在税收立法领域 的采用将是社会发展的必然 一 立法听证制度的源流与本质 立法听证制度是借鉴和移植司法听证制度而形成的一项程 序性制度 肇端于英国 自然正义 natural justice 原则要求裁 判者听取双方的陈述 圣经 中 既听取隆著者也听取卑微者 的箴言 在司法上落实为 任何人的辩护必须被公平地听取 a man s defence must always be fairly heard 原则 这是法官据以控 制公共行为 public behavior 的程序手段之一 也被认为是现 代听证制度的直接的法理基础 在美国 与 自然正义 相对应 的术语是 正当法律程序 due process of law 体现为 实体 性正当程序 substantive due process 和 程序性正当程序 procedural due process 两部分 前者具体铭刻于联邦宪法第 14 条修正案 即 无论何州不得不经正当法律程序而剥夺任何人 之生命 自由或财产 而后者运用得更为灵活 从司法的 两 造对抗 逐步扩大到行政和立法领域 经过 50 年的发展 美国 的立法听证制度日益完善 堪称世界上立法听证制度最完备的 国家 随后 欧洲大陆以及亚洲的日本等主要发达资本主义国 家也相继建立了自己的立法听证体系 在我国 听证制度起步较晚 但发展迅速 大致分为两个 阶段 第一阶段 1996 年至 1999 年 其标志是 1996 年 10 月 施行的 中华人民共和国行政处罚法 第一次在我国的法律中 确立了听证制度 1998 年 5 月施行的 中华人民共和国价格法 掀起价格听证热潮 听证一词正式为国人所接受 第二阶段 1999 年至今 其标志是 1999 年 9 月广东省人大环境资源委员 会就 工程招标投标管理条例 修订草案 的审议举行我国 第一次立法听证 xx 年 7 月施行的 中华人民共和国立法法 明确规定 列入常务委员会会议议程的法律案 法律委员会 有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意 见 听取意见可以采取座谈会 论证会 听证会等多种形式 第 34 条 和 行政法规在起草过程中 应当广泛听取有关机 关 组织和公民的意见 听取意见可以采取座谈会 论证会 听证会等多种形式 第 58 条 随后 立法听证在地方性法 规的制定过程中得到了更多的采用 有些地区制定了立法听证 实施办法 丰富了实践性 立法听证的核心就是给予所制定的法律法规有直接利害关 系的当事人一个陈述意见表达观点的机会 它的本质是一种程 序法 是保证立法活动顺利进行的程序法 是对实体法的必要 补充 现代政治哲学和法哲学对政府权力合法性的质疑 推动 了权力控制的实践 即用行政法等实体法的形式 让公权力在 既定的轨道上运行 实体法的控权效果是与其缜密程度成正比 的 然而政府在面对复杂多变的社会生活时 要求权力行使的 灵活性 即允许权力在一定范围内有自由裁量的空间 由此实 体法对权力的控制产生了困境 因为实体法对权力运作范围的 合理推定不是自足的 于是程序法开始被人们所重视 以此为 契机 听证制度从司法领域扩展到立法领域 从事后补救走向 事先预防 听证制度给利害关系人和政府一个博弈的平台 在 讨价还价 bargain 的公平对抗中 来求证权力运作的界限 二 立法听证制度引入税收立法的必要性 立法听证引入税收立法的价值 在于立法听证所固有的功 能满足税法的需要 必要性价值的求证问题 就是立法听证制 度的普遍性作用在税收立法这个具体的特殊的领域的体现 一 般认为 立法听证的功能可以概括为五个方面 1 信息收集 2 实现直接民主 体现民意 3 促进良法 4 协调社 会利益 5 立法宣传 笔者认为 立法听证制度引入税法的 价值 集中体现在于三个方面 第一 满足税收立法法治化的要求 税收法定主义原则是 税法的最高法律原则 其基本含义是税法主体及其权利义务由 法律加以确定 国民根据法律的规定纳税 政府根据法律的规 定征税 而规定纳税和征税关系的法即税法 由此 立法的法 治化是税收法定主义的前提和依据 当且仅当所制定的税法是 良法 才能要求税法主体依法办事 立法的法治化 要求立法 者在立法过程中守法 遵守法定权限 遵循法定程序 从而保 证立法内容的合法性 税收立法应当以宪法为依据 遵守 立 法法 的规定 立法听证制度为 立法法 所确认 当然适用 于税收立法 如果税收立法程序存在规制的缺失 立法的随意 性将大大增加 导致立法成为征税权滥用 侵犯公民财产利益 的工具 不仅损害税法的权威 而且影响到政府的社会公认度 此外 从立法听证本质上看 作为一种程序性规则 能够防止 各种人治的因素 如领导指示 主观随意性等等 保证立法过 程的公开性透明性 第二 满足税收立法的民主化的要求 民主是一种社会管 理体制 在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可 以参与影响全体成员的决策 从这个定义上看 民主与 参与 影响全体成员的决策 相联系 也可以这样认为 当某个决策影 响全体成员的利益 那么该决策的作出要求民主程序 税收 取 之于民 用之于民 的特性反映人民主权国家的税收运作过程 从这个意义上说 税权是实现人民利益的需要 税权在根本上 属于人民 纳税主体的范围随税种之别而有所不同 但就宏观 而言 税赋的主要负担者是人民 税收的立法是民治的立法 组成社会的成员将其劳动成果的一部分贡献出来 而该集中起 来的劳动成果又将使用于增加社会成员共同福利方面 这种关 于贡献和再分配劳动成果的机制 是社会成员自治协商的产物 显然 从社会契约论的角度看 税收无非是每个人都将其经济 利益的一部分置于公意的最高指导下 税法是社会成员间关于 再分配的经济契约 那么 社会成员就有权对这个契约的制定 发表自己的看法 税权和税法的产生是直接民主和公共契约的 必然结果 因而税法比其他法律部门更要求民主的成分 但是 直接民主下的税收公共契约 仅仅在非常之小的城邦国家才有 实践意义 贡斯当和麦迪逊很快发现 在疆土广阔 人口众多 的国家里 直接民主破产了 完全自治的税收契约也无法实现 社会成员由古代的全职公民 full time citizen 变成了兼职公民 half time citizen 公民不再亲自参加 影响全体成员的决策 代议制的间接民主产生了并且成为现代民主的主要样式 我们 不难发现 在代议制民主下 由人民选出代表组成立法机关 再由立法机关行使立法权 这个过程就有异化的可能 公意容 易被私化 立法机关制定的规范性文件偏离甚至背叛了民意 而且选举的级数越高 民意的表达就越可能被掩盖 政府以民 意制定税法的过程将轻易地被社会成员提出质疑 于是市民社 会与政治国家的二元对立在税收领域中产生了 立法听证制度 成为税收立法直接民主的渠道 它一头连接着政府当局的立法 机关 另一头连接着纳税主体具体的现实的生计问题 各种利 益冲突将通过这个渠道进行交流和对话 用文明的宽容的但又 批判的方式进行税赋博弈 立法听证制度同时满足了促进税收 立法民主化所必备的全部条件 即立法主体的广泛性 立法行 为的制约性 立法内容的公平性和立法过程的程序性 第三 满足税收立法科学化的需要 假设政府的税收收入 为 s 政府提供公共商品的成本为 c1 政府自身运作的成本为 c2 在不考虑政府其他财政收入的前提下 有等式 s c1 c2 反映的是税收资源的隐性流失 或表现为政 府效率低下 机构臃肿 或表现为私设小金库 截留税款等腐 败现象 的控制 是税收立法民主化和法治化的问题 而 的确定 是一个纯科学的问题 即价值无涉 value free 的技术性问题 税收立法的科学化集中落实在纳 税主体 征税客体 税率 纳税环节 纳税期限及减税 免税 问题 这些问题往往涉及财政 金融 税制等学科领域 为立 法当局所陌生 但又是税收立法成败的关键 只有从实际出发 从中国国情出发 尊重客观实现 吸收专家 学者参与立法 用科学的理论知道税法的创制 才能避免立法上的盲目性和随 意性 从而降低立法成本 提高立法效益 科学的税收立法需 要依靠财政学 税收学等经济学专家 学者提供的理论模型和 数据预测 立法听证制度能够充分发挥信息收集的作用 成为 税收立法的必要程序 在宪政的维度中 税法是建立人民公意基础上 调整社会 成员与政府之间债权债务关系的法律规范的总和 立法听证制 度所蕴涵着的民主价值 是与税收立法内在要求吻合的 因而 民主价值是该制度价值体系中的核心 税收不仅仅是国家取得 财政收入的一种主要手段 而且是国家实行宏观调控的经济杠 杆之一 因而具有较其他部门法更强的精确性 立法听证制度 基于信息收集的科学性是税法合理性的保障 而民主化和科学 化的目标 必须通过法治的形式得到实现 所以立法听证制度 对税法制定三大贡献是相互融合的 这种融合是所制定的税法 成为良法的程序性保证 三 税收立法应当如何引入立法听证制度 一 立法听证制度引入的法律依据及其适用范围 立法听证制度的自身功能满足了人们对税法良法化的价值 追求 不仅如此 现行的法律体系 也为该制度的引入提供了 依据 中华人民共和国宪法 第 2 条第 3 款规定 人民依照 法律规定 通过各种途径和形式 管理国家事务 管理经济和 文化事业 管理社会事务 第 27 条第 2 款也规定 一切国家 机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持 经常保持同人 民的密切联系 倾听人民的意见和建议 接受人民的监督 努 力为人民服务 立法听证制度引入税收立法符合宪法的精神 人民有权利要求参加听证 国家机关应当给予意志表达的渠道 国务院关于贯彻实施中华人民共和国立法法的通知 国发 xx 11 号 要求 坚持走群众路线 广泛听取意见 特别要重视 基层群众 基本群众的意见 集思广益 多谋善断 在立法工 作中要保障人民群众通过多种途径参与立法活动 和 起草规 章应当采取座谈会 论证会 听证会等多种形式 广泛听取有 关机关 组织和公民尤其是基层组织 基层群众的意见 国务 院部委以及地方立法立法机关在制定较低阶位的税收立法性文 件时 采用立法听证程序亦是合法的 理论上认为 我国立法听证范围原则上包括 与人民群众 切身利益密切相关的立法和立法机关认为有必要举行听证的情 形 税收立法显然可以归为与人民群众切身利益相关的情形 而税法体系又包括了税收实体法和税收程序法两个子体系 前 者根据税种不同可以进一步分为流转税法 所得税法 财产税 法 资源税法和行为税法等等 后者主要包括税务机关组织法 税收征收管理法等等 笔者认为 立法听证制度主要适用于前 者 因为税收实体法所规定的内容直接影响着纳税人的财产利 益 如果立法失误 将产生国家权力侵犯公民财产权的严重后 果 至于后者 则更多体现着管理的理念 征税人与纳税人之 间的冲突是偶然的 次要的 又有行政复议和行政诉讼法律体 系作为补救机制 而且税收程序法一经制定 在一定时期内不 会发生变动 鉴于听证制度的启动和运行要以相当的成本为代 价 所以立法听证制度的适用范围主要是税收实体法的立法 二 税收立法听证的参加主体 根据立法听证制度设计的本义 参加主体通常包括立法听 证的组织机关 主持人 书记员 调查人员 证人 专家学者 利害关系人 委托代理人等等 税收立法听证的参加主体随着 将制定规范性法律文件涉及内容的不同而不同 应当根据实际 需要和利益冲突来确定参加主体 笔者以汽油柴油的消费税立 法为例 进行具体分析 1 组织机关 即立法机关 制定汽 油柴油消费税规范性文件的主要是财政部和国家税务总局 它 们依据 中华人民共和国消费税暂行条例 制定有关征税范围 和税率的部委规章 2 主持人 由立法机关指定 并且没有 利害关系 一般可以由国家税务总局的国家工作人员担任 也 可以由民间团体组织或学术机构的代表担任 如税法学会的理 事等 立法机关予以协助和监督 但立法起草小组的成员不能 成为主持人 3 听证员 由立法机关指定 协助主持人组织 控制听证运行 一般可以由国家税务总局和财政部从事法律事 务的国家工作人员担任 也可以由民间协会或大学相关领域的 资深人士担任 如从事涉税业务的律师 会计师 教师等 4 书记员 5 当事人及其代理人 即与所立之法有直接 利害关系并经组织机关同意参与听证的人 消费税的纳税义务 人是生产 委托加工和进口应税消费品的单位和个人 又进一 步转嫁到消费品使用者身上 所以参加听证的当事人应包括石 油化工的生产企业 原油或成品油的进出口企业 交通运输企 业以及私家车主代表等等 6 其他参加人 亚太经合组织国 家在对于 环保型 税制的初步研究中 汽车和燃油征税越来越 多地考虑到环保因素 将生态税思想贯彻到对能源产品的征收 中 成为我国消费税改革的理念 10 因为含铅汽油 无铅汽油 和柴油对环境污染存在差别 所以可以用差别税率来引导燃油 消费 三种燃油之间的税率的相对关系的数据分析是一个纯技 术课题 这就要求环境保护机构从事燃油污染的工作人员参加 听证 此外 从事消费税研究的专家学者也应当参加听证 从 各国实践中总结出适合中国国情的税收制度 其他参加人是一 个兜底的范围 立法机关根据实际需要 可以灵活采纳 其目 的主要是保证税收立法的科学性 立法起草小组成员在地方立 法实践中往往是听证的主持人 笔者认为 立法起草人员与当 事人一样是立法听证的参加人 可以围绕起草的法案进行质证 和辩论 三 税收立法听证的程序 立法听证制度是程序性的规则 所蕴涵的价值 所实现的 目标都要通过程序来实现 否则该制度将形同虚设 并造成政 府资源的浪费 一般将立法听证程序分为三个基本步骤 准备 程序 进行程序和笔录使用问题 11 笔者仍以汽油柴油的消费 税立法为例 进行具体分析 第一 立法听证会的准备 国家税务总局和财政部在确定 召开听证会后 发布公告和规范性法律文件的征求意见稿 拟 定听证会的议题 时间 地点和相关权利义务 在规定期限内 接受社会公众的申请 书面通知可以在部委定期的公报和政府 网站上发布 可以向主要科研机构如社会科学院财政与贸易经 济研究所 天则经济研究所和高校发出邀请函 鉴于税收立法 多以中央立法为主 各地参加者直接现场参加未必现实 那么 可以开辟网页吸收意见 发表意见者必须留下真实姓名 对自 己的言行负责 遵守基本的说理规范 其意见才被立法机关采 纳 第二 立法听证会召开 由书记员宣读立法听证会的纪律 由主持人宣布主持人 听证员 书记员 当事人的名单以及工 作单位和职务 介绍其他参加人 并询问回避事宜 立法机关 介绍草案的内容 提出议题 并就有关问题接受参加人的询问 当事人和其他参加人围绕立法听证的议题发表意见 燃油的生 产 进口企业以及交通运输企业可以提供合理的模型 说明税 收问题对其行业的影响 环境保护机构可以提供统计分析的数 据 说明三种燃油的污染问题 科研机构合高校的学者可以提 供国外的或历史上的理论成果及个案材料 帮助确定博弈的均 衡点 听证参加人在主持人的引导下相互辩论 立法机关作最 后发言 听证笔录经由各方参加人核对签字 并收集各方提供 的书面材料合证据 这一阶段 是立法听证的主要阶段 而立 法听证的思想源于司法 司法程序当然可以予以借鉴 审判型 听证 将是税法立法听证的发展方向 在这个模式下 主持人和 听证员完全独立于国家税务总局和财政部 可以是民间学术机 构的公共知识分子 而包括立法起草小组成员在内的其他参加 主体根据其代表的利益不同形成质证和辩论的双方 第三 听证报告的公布 听证会结束后 主持人根据听证