小煤矿安全生产存在的问题及其对策研究

小煤矿安全生产存在的问题及其对小煤矿安全生产存在的问题及其对 策研究策研究 近一个时期 全国煤矿重特大安全事故不断发生 造成巨 大的人员伤亡和财产损失 引起了党中央 国务院领导及全国 人民的极大关注和高度重视 今年以来 国务院多次召开常务 会议 研究如何加强煤矿安全生产工作 四川省作为一个产煤 大省 同时又是全国煤炭五大重灾区之一 省委省政府领导再 三强调 要从坚持科学发展观 坚持 以人为本 建设 开放四 川 法治四川 和谐四川 的高度审视安全生产工作 立足于四 川煤矿安全生产的实际 以遏制重特大事故为重点 解决四川 省煤矿安全的突出问题 在四川省 2203 家煤矿中 90 以上是 设计能力 30 万吨 年以下的小煤矿 这部分小煤矿数量多 分 布广 安全生产条件差 矿工生命安全得不到保障 为了深入 了解四川省小煤矿安全生产的现状 民革四川省委调研组于今 年 8 月至 9 月到四川省两个重点产煤市宜宾和广元进行了调研 现将调研情况报告如下 一 存在的问题一 存在的问题 1 国家监察 地方监管 企业负责 的监管格局具有一定 的弊端 制约着四川省小煤矿安全生产 我国煤矿安全监管体制采取的是 国家监察 地方监管 企 业负责 的监管模式 在目前的煤矿安全监管体制下 除负责履 行国家监察的煤矿安全监察机构外 省 市 县各级煤炭行业 管理部门 安全生产监管部门也对煤矿安全管理负有职责 制 定此政策的初衷是 国家监察 与 地方监管 可以相互制约 相互 协调 共同抓好安全生产 但是 在实际执行过程中就成了多 头管理 政出多门 乃至于意见分歧到无法统一的地步 职能划分上 管理煤矿安全的不管生产 管理煤矿生产的 不管安全 相互脱节 谁都管 但是谁都管不好 有些事 大 家抢着做 比如培训工作 煤监局和安监局都设立了自己的培 训机构 结果是多头培训 重复培训 混乱不堪 有些事 比如 日常监管 由于各种原因 马虎草率 以发证代替监管 以罚 款代替监管 一罚了事 留下大量真空地带和事故隐患 人员设置上 煤监局集煤矿安全监察和管理 事故调查与 批复权于一身 同时还负责煤矿安全设施的竣工验收 安全生 产许可证的颁发等 是事实上的行业主管部门 但是按国务院 批准的国家煤监局编制 总共才 2680 人 监管煤矿 28000 多个 以四川煤监局川南分局为例 编制 26 人 监察范围覆盖了五个 地市 730 多个煤矿 最远的从川南分局的驻地宜宾到泸州古蔺 单边行车时间长达 12 个小时 在这种情况下 安全监察机构往 往是哪里出了事故它就出现在哪里 监管机构俨然只有处理善 后的使命 与当初制度设计 关口 前移 重在 监察 的初衷背道 而驰 权责关系上 自国家煤炭工业局撤销后 煤矿安全监察局 对煤矿既监察又管理 理应对煤矿事故的发生特别是煤矿安全 监察中的渎职行为负有重要责任 但是由于煤监部门自己负责 煤矿事故的调查又自己批复 不受任何部门和地方政府的监督 这就造成了 国家监察 只有权利没有责任的现实 国家监察无 限的权利不承担相应的责任 而地方监管有限的权利却承担了 无限的责任 只有责任的下放而没有权利的下放 这极大地伤 害了地方工作的积极性 2 人才匮乏成为影响小煤矿安全生产的一大软肋 据我们调查 目前四川省小煤矿从业人员文化水平低 安 全管理人员严重不足 技术人才十分缺乏 从工人层面讲 小 煤矿工人绝大多数来源于农民 具有很大的流动性 松散性 是我国产业工人中素质最差的群体 宜宾兴文的一个小煤矿 91 个工人中初中生仅 5 人 文盲不低于 20 人 其余全是小学 文化程度 大多数工人的安全知识主要依靠师傅传授 而这个 矿在宜宾来说还是管理水平较好的 其它矿的情况就可想而知 了 由此可见 安全素质最低的人却从事着危险性最高的行业 安全保障实在令人堪忧 从技术人才层面讲 一方面 和电力等其他高危行业相比 煤炭行业的待遇明显不合理 造成煤矿安全管理技术人员的大 量流失 出现人才断层现象 另一方面 国家对煤炭行业专业 技术人才培养的重视不够 则是导致相关专业技术人才匮乏的 重要因素 有关统计表明 国家原有的 15 所煤炭院校以往每年 都要培养并派遣近万名采矿 选矿 通风安全和地质测量人才 充实到生产第一线 但 95 年后 相当一批煤炭院校停招或更名 目前 全国每年招收的采矿地质专业新生只有 500 人左右 其 中不少学生毕业后还并不愿意到煤矿工作 以广元市为例 近 6 年来未分配 1 名涉煤专业的大中专毕业生 而区县一级煤炭 部门甚至连一个科班出身的专业人才都没有 我们认为 没有 专业技术人才 或者几个矿共用一个工程技术人员的现象 对 小煤矿的安全生产构成了极大的威胁 3 安全生产投入严重不足 过度生产 是小煤矿安全事故 频发的直接原因 资源量小 基础差 决定了小煤矿安全投入不足 受以前 乡镇村村办企业政策的影响 四川省小煤矿数量十分庞大 宜 宾市 384 家煤矿 小煤矿达 378 家 储量 30 万吨以下的就有 150 家 以一个储量 56 万吨的小煤矿为例 用较科学的手段进 行管理 很多小煤矿往往无法达到 大概可以采出 30 万吨煤 而 前期投入就需要六 七百万元 可见 小煤矿可采煤数量太少 如果按照国家安全生产的规定投入办矿 矿主将没有多少利润 可言 所以一个资源量小的煤矿从办矿初期就决定了它很可能 是存在较大安全隐患的小煤矿 小煤矿投融资渠道小 负担重 投入主要靠自身积累 今 年国家将拿出 30 个亿 作为增加煤炭行业安全生产投入的专项 资金 其实这笔资金是用于国有大中型煤矿 对于小煤矿 国 家不给予任何资金扶持 另一方面 由于小煤矿安全生产条件 差 利润风险高 银行从保护自身利益的角度考虑 几乎所有 商业银行均不向小煤矿提供贷款 目前 小煤矿的投入主要靠 自身积累和民间资金的拆借 其投入成本非常高 另外 除了 向国家上缴正常的税费外 工商 卫生 环保 工会等职能部 门均在向小煤矿提供 服务 收取费用 这进一步加重了小煤 矿的负担 国家电力短缺 加大了小煤矿的过度生产 我国近年来出 现的电力短缺现象 进一步拉动了对煤的需求 从 1997 年到 2004 年 全国用电量翻了一番 煤作为火电的主要能源 需求 量大增 去年我国产煤 19 5 亿吨 其中 7 8 亿吨是没有安全生 产保障的煤 是靠企业过度生产出来的煤 是带血的煤 就四 川省来说 省内外工业经济的快速发展及煤炭市场供求关系的 影响 煤价扶摇直上 在去年 11 月前后 吨煤的销售利润一度 达到 150 元 如此大的暴利 对四川省众多的小煤矿业主不顾 安全 过度生产是最大的诱惑 二 我们的对策和建议二 我们的对策和建议 1 理顺体制 建立煤矿安全监管联动互动机制 制度的问题是根本性的问题 只有制度问题解决了 才能 够实现小煤矿安全生产的长治久安 才能够步入小煤矿安全生 产的良性循环 特别是在技术人员已十分匮乏的情况下 监管 力量分布在国家监察 地方安监和行业主管几个部门 无法实 现人力资源的有效配置 更无法使监管形成合力 所以 我们 建议在市县一级 整合煤矿安全监督管理资源 调整工作职能 由一个部门负责煤矿的安全管理 消除部门工作不协调 互相 推诿扯皮的内耗因素 在区县煤矿监管部门建立安全技术总工 程师负责制 设置专业技术职务 调配专业技术人员负责煤矿 安全 矿业秩序的监督管理工作 并建立安全监管与资源监管 的互动联动机制 把二者有机地结合起来开展工作 2 依靠科技进步 加强煤矿安全科研及专业人才的培训 培养 推进科技兴矿 将先进的科技转化为先进的生产力 要加 强安全生产基础研究和应用研究 充分利用和发挥全省科研机 构和四川省现有的煤矿安全专家的作用 依托科研机构和煤炭 大中型企业的优势设立煤矿瓦斯防治研究所 科研中心 面向 安全生产一线 研究解决煤矿安全生产面临的重大难题 建立 技术服务体系 为全省煤矿瓦斯监测监控和联网 采煤方法和 支护方法改革等工作服务 培训方面 建议制定措施完善的煤矿安全技术培训体系 引入竞争机制 打破分地区 分专业培训的模式 改善培训方 法 在全省增强培训力量 对全省煤矿管理人员 技术人员和 特殊工种人员的培训 实行分层次 分类型 不分区域的强制 化培训 对全员培训 建议参照发达国家的做法 由财政拨出 专项资金 用于矿工的培训 同时在四川省工科院校开设煤矿 开采高级职业技术教育专业课程 对小煤矿现有的管理人员进 行高级专业技术培训 培养适应小煤矿长期健康发展的高级管 理人才 专业人才的培养及保护方面 国家应尽快制定相关政策 建立对煤炭企业各类专业人才的培养 分配和使用机制 为培 养 选拔 使用各类安全专业人才创造良好的成长环境和发展 平台 如可以参照师范类院校前几年的作法 对报考涉煤专业 并从事本专业工作的学生在入学 就业方面给予相应的政策支 持及资金鼓励 同时 要建立人才激励保护机制 以良好的环 境 优厚的待遇吸引人才 留住人才 针对四川属于产煤大省 安全形势严峻的状况 建议单独组建或在四川省工科院校设置 能源工程专业 培养造就更多的安全科技和管理人才 满足全 省安全生产的需要 3 整合资源 提高煤矿办矿规模 走集团化道路 前面我们已经谈到 小煤矿资源量小是导致安全投入不足 的基础性原因 只有整合现有的小煤矿资源 提高办矿规模 安全投入才会有保障 建议坚决关闭非法开采 对矿区生态环 境破坏严重和对国有大矿安全生产影响严重的小煤矿 对矿产 资源储量不能满足 9 万吨 年开采规模的小煤矿进行资源整合 鼓励有技术实力 资金实力的煤矿通过技术改造 扩大生产能 力 走规模化发展 集约化经营的道路 对一些资源储量不大 对规模化开发影响不大的小矿 责令其在划定的区域内限期开 采闭坑 这里特别要说的是 目前许多小矿的联合均涉及到矿 与矿之间区域采矿权的重新审批问题 按国土资源部门现有的 政策 必须重新评估 然后进行招标 拍卖 挂牌 手续繁琐 时间冗长 建议四川省国土资源部门出台相应措施 简便手续 减少时耗 如可采取让几家小煤矿先联合进行生产 再补办矿 与矿之间区域采矿权手续的作法 以加快小煤矿规模化调整的 步伐 今年 6 月 29 日 国家正式公布了 国务院关于促进煤炭工 业健康发展的若干意见 煤炭工业新一轮改革正式启动 未 来煤炭工业将以建设大型煤炭基地 培育大型煤炭企业和企业 集团为主线 逐步淘汰小煤矿 对于四川省现有的小煤矿来说 走规模化 集团化发展的道路 将是他们目前最佳的选择 4 拓宽投融资渠道 加大小煤矿安全生产投入 今年 1 6 月 四川销煤 3811 万吨 其中 2772 万吨则为乡 镇小煤矿所开采 可以看到 小煤矿在四川省煤矿中占的数量 多 产值大 特别是在电煤紧张的情况下 小煤矿的产煤及时 缓解了国民经济中各行各业用电紧张的状况 对社会和地方经 济的发展做出了较大的贡献 然而在做出贡献的同时 国家对 小煤矿没有一分钱的投入 各类商业银行均不向小煤矿贷款 小煤矿安全投入严重不足 事故不断 我们建议国家调整相应的政策 将小煤矿纳入全国增加煤 矿安全生产投入的总体规划来考虑 就四川来讲 应积极通过 政府引导 政策支持等形式 鼓励小煤矿增加投入 加强和改 善经营管理 并经过相关部门评比 政府将安全生产条件好 信誉高的小煤矿推荐给银行发放贷款 使它们做大做强 良性 发展 促进更多小煤矿改善条件 安全生产 同时省级有关职 能部门应出台相关措施 要求市 县各级对应单位禁止向小煤 矿乱收费 切实减轻小煤矿负担 5 除上述针对性的建议外 四川省小煤矿安全生产工作还 应从以下方面加强管理 1 加快煤矿安全法制建设和经济政策研究 近年来 煤矿 安全生产监管体制发生了很大变化 与之相适应的法制建设却 严重滞后 建议尽快出台 四川省安全生产条例 和煤矿安全 生产监管等方面的地方性法规和政府规章 规范行政执法行为 落实企业安全生产主体责任 2 调整产业结构 鼓励发展非煤经济 用科学的发展观解 决小煤矿的安全生产问题 政府虽然有关闭小煤矿的权利 但 地方经济欠发达 县级财政对煤炭经济的依赖性大 所以地方 政府在这一问题上往往执行力差 去年 12 29 事故后 宜宾兴 文全县煤矿停产 今年上半年 县级财政从煤矿取得的规费收 入是 300 多万 而去年同期是 4000 多万 我们建议制定税收 土地使用等方面的优惠政策 鼓励从煤炭行业退出的业主兴办 非煤企业 实现煤炭经济的战略转移 鼓励开发煤炭下游产品 提高产品附加值 实现经济增长方式的转变 改善县域经济投 资环境 发展特色经济 减小县级财政对煤炭经济的依赖程度 设立县级财源建设基金 重点支持县域经济向非煤产业发展和 用于煤炭深加工项目的开发研究 3 严把 准入关 培育和规范四川省安全评价中介机构 安全评价作为安全生产监督管理的一项基础性工作 安全评价 中介机构具有举足轻重的作用 培育和规范安全评价中介机构 要督促安全评价机构保持和不断提高资质水平 重点提高内部 质量管理水平 要继续加强评价人员的业务培训 提高安全评价 工作质量 要加大安全生产监督检查力度 确保安全评价报告提 出的整改措施在企业尽快得到落实 最后要进一步完善四川省安 全评价行业的自律机制 发挥协会在各评价机构与政府管理部 门之间的桥梁作用