治理矿难的三条出路

治理矿难的三条出路治理矿难的三条出路 煤矿生产是高危行业 由于机械化程度低 科技贡献率低 安全技术和装备水平低 从业人员素质低等原因 我国目前产 煤百万吨死亡率接近 4 又远远高于世界平均水平 在产煤大 国中 美国百万吨死亡率为 0 04 俄罗斯为 0 34 南非为 0 13 事故产生 有其客观性 从安全生产监管操作特点上讲 由于深处地下作业 煤炭行业安全是最不容易在现场检查落实 的行业 对矿井安全的监管 难度很大 勿庸置疑的是 无论 是小煤窑还是国有煤矿 发生矿难都是因为安全生产的问题 安全设备投入不足 安全操作规程执行不严 对安全生产的监 管不力 1 月 17 日 国家安全生产监督管理局副局长梁嘉琨在新闻 发布会上披露 仅国有重点煤矿 在安全工程 安全装备和安 全设施方面的欠帐就高达 500 亿元 国家安监局的思路是 用 三年时间 采取正常提取煤矿安全费用和安排国债资金加大技 术改造两个思路 解决安全欠账 这个办法无疑是负责任的 必将大大改善煤矿安全生产状况 但是 远水解不了近渴 长 期投入来不及治理正大干快上 抢抓市场机遇的煤矿生产的安 全隐患 因此 还要在认识矿难的社会背景和产生原因上换思 路找出路 在遏制矿难的制度改进上换思路找出路 在形成科 学的安全治理体系上换思路找出路 一 矿难是高能耗经济发展模式的副产品 矿难频发有某一 矿难是高能耗经济发展模式的副产品 矿难频发有某 种规律性种规律性 煤矿在利润的驱使下增加开采强度 超限超负荷开采是事 故频发的直接原因 这种煤矿生产的红火和矿难频发都是粗放 式经济模式的反映 一方面是正向的利润累积 另一方面是负 的外部性 矿工生命的重大损失 对于严守作业安全生产规程 维持安全生产秩序的矿山企业来说 矿难是可以避免的 对于 制度严格 监管有效的矿山事故的预防 预警 救助 控制体 系来说 矿难损失的周期性特点是可以被监管者把握的 矿难 的损失是可控而且可以被最小化的 但是 面对经济利益的巨 大诱惑 面对原材料价格节节攀升的市场环境 面对大干快上 的 gdp 竞赛 的某些地方政府发展经济的巨大冲动 尤其是面 临并深陷其中 处于锁定状态的高能耗 粗放式的经济发展模 式 矿难的发生又具有必然性 矿难频发又具有令人痛心的某 种规律性 与原材料价格持续走高是观测宏观经济形势的重要指标 原材料消耗占 gdp 的过高比重可以作为粗放式经济发展模式的 观测指标一道 矿难频发可以看作是高能耗 粗放式的经济发 展模式的一种 市场反应 受巨大的经济利润驱使 一些企业 和地方政府不放过难得的发展机遇 于是 超限开采 乱开滥 采 置安全和生态保护于脑后的高密度开采大量开花 超负荷 经营 在这种经济增长方式和发展模式下 煤的产量和价格成 为宏观经济的 体温计 投资热 宏观热 带动煤的价格上升 宏观面的投资降下来 会压缩煤炭生产行业的利润空间 巨大 的经济利润空间 促使企业和地方政府用增产增收策略代替了 适度规模条件下的安全生产策略 所以 调整对经济发展模式的认识 形成逐步走出现有发 展模式困境的共识 并从政府活动绩效评价 干部任用体系等 方面 让科学发展观扎根于各级政府的经济社会事务的管理活 动 是治理矿难的更为根本 更需要长期努力的工作 二 对煤矿生产的物质需求过旺和财政需求过旺 是矿难二 对煤矿生产的物质需求过旺和财政需求过旺 是矿难 频发的频发的 需求方需求方 原因原因 煤矿生产的物质需求过旺是宏观经济环境决定的 短期难 以扭转 我国的能源结构对煤的依赖 来自于经济发展模式对 现有能源结构的依赖 我国煤炭产量世界第一 去年是 17 亿吨 今年预计 19 亿吨 煤的消费占了能源总量的 74 估计今 后 20 年也将维持在 70 左右 值得指出的是 20 多年的发展 造就了经济增长的奇迹 然而这个增长过度依赖资源消耗 尚 未能够以劳动生产率的提高为支撑 2003 年 gdp 总量达 11 万 亿 占全球 gdp 的不到 3 而同年消耗的钢材 水泥 煤炭 电分别占世界消耗量的 30 40 30 13 对资源使用 的效率之低让人触目惊心 只要我国能源结构中对煤炭消耗依 存度降不下来 只要经济增长中能源消耗比例降不下来 一句 话 只要对煤的需求降不下来 矿难的发生就会防不胜防 煤 吃人 的现象就难以销声匿迹 产煤区地方政府由于财政能力捉襟见肘 也对高密度超限 量开采不持反对意见 就是说 采煤企业对高密度 高强度采 掘方式的依赖 又来自于一些地方政府财政结构和经济发展冲 动对 gdp 的依赖 由于油气能源紧张 煤炭生产利润空间加大 超负荷生产是顺利完成财政指标 突破 gdp 数字的便利而不费 事的选择 对利润 gdp 指标的迷信 被难得的 市场机遇 进 一步放大 这样 政府部门与煤矿企业的直接利益联系 就会 影响安全生产监管的质量 据 第一财经日报 报道 到 2002 年 阜新矿务局已欠债 31 8 亿元 安全欠账 3 2 亿元 生产欠 账 2 72 亿元 几个主力矿井采掘严重失调 多年来 阜新矿区 一直靠海州露天矿支撑 每年用海州矿 2 亿多元的盈利来弥补 井工矿的亏损 这样 在煤价高企情况下 煤炭企业的高产量 决定了来自煤炭企业的政府税收增量的节节攀高 煤矿生产的 高位运行又决定了煤炭企业脱困自救的经济支撑能力的增强 一个方面增收 一个方面节支 所以说 对政府来说 煤炭生 产的高位运行是一个减轻政府社会转型财政压力 而将这种社 会管理和公共服务责任 内部化 到企业的一种 市场 机遇 只不 过 这种机遇伴随着巨大风险隐患 是以矿工群体生命安全作 赌注的 造成的社会影响是极其消极的 切断政府增收与煤矿 增产这种不计安全风险的简单利益关系 将这种 内部化 到企 业的社会责任转移回政府 政府真正承担起经济转型的社会责 任 是减轻国有煤炭企业生产超负荷生产压力 从而强化安全 责任的根本措施 所以 现有的将生产能力开足 甚至超负荷高位运行仍是 长期存在的现象 紧绷的煤矿生产要归于正常仍是一个长期过 程 降低煤炭生产对地方政府财政增收的刺激 多种渠道缓解 产煤区财政困难 是从控制煤炭的需求方面 减少矿难的治本 之策 三 解决安全生产的制度失灵要靠改善制度供给三 解决安全生产的制度失灵要靠改善制度供给 从陈家山矿难到阜新矿难 社会影响的最大区别就在于 其间山西省提高了矿难的赔偿标准 全社会关注到用加大成本 的方式来降低事故发生率 是一种值得肯定的抑制矿难的改进 思路 山西省政府规定 因煤矿事故造成的人员死亡赔偿金不 得低于每人 20 万元 发生一次死亡 3 人以上事故的乡镇煤矿 将被依法吊销其有关证照 由政府收回采矿权重新公开拍卖 这是一个重大的制度改进 大大增强了煤炭企业生产的风险意 识 增加了企业主的成本 高扬了人的价值 但是 山西的标 准并未来得及成为全国的标准 让煤矿开采企业在死人的风险 与安全生产设备投入 安全操作流程的遵守方面 算一算经济 账 还缺乏一个全国统一的制度 就此而言 赔偿制度的革新 还需要借阜新矿难之力推动和深化 将风险 内部化 为高危企 业生产经营成本的工作还需要形成共识 形成制度 将安全生产风险转化为企业的成本而不是让它成为 社会 成本 是从制度供给角度遏制矿难的重要思路 通过 让煤矿 死不起人 的制度建设 推动煤矿企业将安全设备投入 安全操 作规程的遵守与采掘人员的培训都计入其经营成本 这势必加 大煤矿企业的安全投入 甚至引发安全生产条件不足或者没有 经济能力达到条件的煤矿的倒闭 但存活下来的煤矿企业就是 能够承担安全生产责任的企业 存活下来的企业就被逼成为恪 守安全规程的具有社会责任的企业 这种将高危行业安全生产 的社会成本 内部化 改进 必将引发煤炭行业因政府社会性管 制的强化导致的行业重组和洗牌 我认为 这种安全成本加大 引致 优胜劣汰 的供给革命 是在中国经济增长高能耗模式难 以逆转趋势条件下 遏制矿难所必须进行的 可以设想 如果 那么多在危险的 高压线 边上徘徊的企业 不承担或是能够逃 脱其安全风险成本约束的话 再密集 再高调的安全检查也难 以落实 首长负责制也不能保证首长自己在井下监测瓦斯浓度 首长也不可能派亲信或下属代替自己监督煤矿安全的落实呀 关键要靠有效约束的制度 让企业出于对自己利益的关注 来 承担其社会责任 制定由煤矿对职工进行高额度强制保险的法律 使保险公 司介入煤矿安全 是改善煤矿安全制度供给的另一个积极思路 煤矿是高危行业 设计针对安全事故导致的人身伤害保险的保 险产品是个难事 但是通过法律制度合理确定赔偿的下限和上 限 明确保险公司的免责条款 就能为保险公司参与煤矿安全 日常监测和监督提供激励 这样 因为运用了保险公司拥有的 安全赔偿的专门知识和专业人员 诱发矿难的不安全因素会因 为保险公司对其经营利润的关心而大大减少 保险公司能证明 其指出过安全隐患问题但煤矿未整改导致事故的 可以减轻保 险公司赔偿责任 差额部分由煤矿承担或者由保险公司承担后 向煤矿追偿 如此这般 保险公司就更关注煤矿安全生产 保 险公司可向安全监管部门举报安全隐患 煤矿生产就多了一个 专业化 能负责的安全 监理 进一步来说 从矿难赔偿推而广之到建筑工人由于安全原 因的非正常死亡 甚至到擦玻璃的清洁工的坠楼身亡 都需要 有包括一定赔偿标准的风险干预和赔偿制度 确定一个合理的 赔偿标准 同时引进商业保险的参与 让企业经营者 包工头 清洁工的雇主 都能有一个风险防范意识 都能权衡降低人的 意外伤害概率的投入与承担风险损失支出 哪一个对自己合算 那么我们社会的风险意识会大大增强 整个社会的安全生产环 境会大大改善 四 改监管者与被监管对象的单边治理为多边治理 是安 全生产监管变革的方向 我们应该清醒的看到 现在讨论矿难的立足点是煤炭生产 高位运行态势在近期难以逆转 通过增加赔偿金来增加矿难发 生的成本仍然只是权宜之计 单独依靠赔偿的 内部化 由企 业独立承担安全生产责任 忽视政府作用的检讨是不行的 抑 制矿难 还需要政府对自己在社会管理方面的角色和效率有一 个新的认识思路 管制者俘虏 理论用在煤矿安全生产方面也许是较合适 在社会性管制方面 监管者与被监管者都可能处在利益共同体 中 可能导致监管者被收买 从而致使社会性管制失灵 这种 管制者被俘获 既会导致煤矿企业的长远利益受损 也会导 致人的损失 即人员生命安全的损失 具体到矿难治理而言 除了行业监管部门和媒体的监督之外 由于缺乏利益相关者的 监督 矿工作业安全状况很难及时随时检测和反映这是大型矿 难的一个共性根源 政府监管部门是否具有获得煤矿安全生产 信息的能力 监管效率如何 是我们在矿难后屡屡追问的一个 老话题 所以 解决管制失灵问题仍要靠治理体系的完善 不仅仅 是在事故发生后的善后赔偿过程 而且在日常的生产过程中 需要在政府引导下发育发展矿工的维权组织 需要吸收律师事 务所等社会中介机构提供法律服务和法律援助 关键是要培育 在安全生产监督管理局之外的另一个外部监管力量 改政府监 管的单边治理为政府监管部门和社会监管组织的多边治理 这 样的多元监管体系的建立 既有利于维护矿工的权益 也有助 于从矿工群体的利益相关者角度参与煤矿安全措施的监督和检