NGO在社区治理中的角色解析-陈华

第 6卷第 2期 2006年 4月 湖 南 涉 外 经 济 学 院 学 报 Journal of Hunan International Economics University Vol 16No 2Apr 2006 收稿日期 2005 09 19 作者简介 陈 华 1982 男 湖南常德人 湖南师范大学公共管理学院 2004级行政管理专业硕士研究生 NGO 在社区治理中的角色解析 陈 华 湖南师范大学公共管理学院 湖南 长沙 摘 要 随着治理主体的多元化 非政府组 织 NGO 在 社区治理中 正扮演着越 来越重要 的角色 文 章 试图通过讨论 NGO 在社区治理中的角色 具体分析 NGO 在社区治理中面临的困境 阐述 NGO 的发展途径 关键词 NGO 社区治理 政府 Analyzing the Role of NGO in the Community Governance C HE N Hua Abstract Along wi th the plurali sm of governing subject non governmental organizations NGO become more and mord i mportant in communi ty governance This paper attempts to analyse the dilemma facing the NGO in community govemance by dis cussing the role of NGO in communi ty governance and interpret the ways for NGO development Key w ords NGO community governance government 随着市场经济的迅猛发展 中国面临着公共管 理模式的转变和治理结构的转型 政府失灵 0和 市场失灵 0的窘境呼唤着治理主体的多元化 非 政府组织 Non governmental Organizations 简写为 NGO 作为治理主体之一 正扮演着日益重要的角 色 其在社区治理中的作用越来越得到重视 地位 日益凸显 一 NGO 在社区治理中的角色 中国的社区治理 是在全能政府失 灵及 单位 制 0解体的背景下开展的 随着政府职能的转变 企业社会职能的剥离 单位人 0逐渐转变为 社 会人 0 社区人 0 社区从单纯的生活居住区 逐 步演变为具有多种功能 提供多种服务的社会共同 体 现代化进程中产生的诸多不稳定因素 使得社 区治理处于改革发展的风口浪尖 下岗职工 社会 保险 老龄人口保障等问题如果长期得不到解决 社会弱势群体会普遍产生被剥离感 进而导致社会 冲突和合法性危机 在这种背景下 人们逐步认识 到 社区治 理 不 再 仅 是 政 府 治 理 的范 畴 包 括 NGO 在内的一系列公共行为主体必须以多元的模 式承担起对社区治理的责任 改革 开 放 以 来 我国 NGO 稳 步 发 展 截 至 2004年底 全国共登记各类 NGO28万多个 其中 社会团体近 15万个 比上年增长 514 民办非企 业单位 1313万个 比上年增长 617 基金会 902 个 1 另据国内专家学者的研究 NG0还包括市场 中介组织约 20万 未注册的 NGO 约 100多万 公 益性事业单位约几百万 2 依据 NGO 与政府的关系可以区分为自上而下 型和自下而上型两类 NGO 前者主要 指那些由政 府扶植成立并直接或间接 受到政府支持 控制的 NGO 后者主要指那些由民间人士自发成立并自主 开展活动的草 根型 NGO NGO 主要致力于社区服 务和 管理 其基 本宗旨 是满 足社 区公 民的需 要 NGO 的力量就在于它扮演着把家庭和社区与广阔 3 美国学者 莱斯特 萨拉蒙 LesterM 1Salmon 认为 NGO 通常 具有 5个特性 即组织性 非政府性 非营利性 自治性和志愿性 4 这些特性反应了 NGO 的根本特 质 由此决定了它在社区治理中与政府和企业不同 的角色和地位 首先 NGO 在提供非垄断 性公共产品时 具有 效率优势 韦斯布罗德认为 正是由于政府和市场 在提供公共产品方面 的局限性 导致了 对于 NGO 的功能需求 这是 NGO 存在的主要原因 5 一般来 说 非垄 断性公 共产品 如教 育 卫生 社会 保 障 环境保护等 政府和 NGO 都可以提供 但是 政府很难摆脱官僚主义的积弊 往往对新的社会需 求和发展机会反应迟钝 同时政府官员缺乏降低成 本 增加产出的内在动力 这一切使政府工作效率 低下 而 NGO 则较少受到上述因素的制约 可以 对各种需求做出迅速反应 20世纪 70年代以来 新公共管理运动兴起 公共产品的供给出现由政府 向民间转移的趋势 在以 小政府 大社会 0为目 标的政府职能转变过程中 大量公共管理职能社会 化 社区服务 社区管理的很多职能由 NGO 来承 担 有效地节约了行政成本 萨拉蒙把此称为 第 三方管理 0 third party government 其次 NGO 为公民参与社 区治理提供了 畅通 渠道 社区治 理是一个基层政 府与公民互动 的过 程 公民的参与和合作 是社区治理取得成绩的基 础 是推动社区治理的根本动力 尤其是在我们这 样一个经济还不发 达 人力资 源却相当充足 的国 家 依靠公民的广泛参与推动社区治理已成为现实 的选择 基层政府与公民的互动可以是直接的 但 更多情况下需要一个 中间环节来协调 NGO 就是 这样一个中间环节 NGO 在社区多元治理结 构中 为民主政治体系构筑起一个坚定的参与型公民文化 平台 它通过其现实的治理活动搭建起沟通政府与 公民的桥梁 一方面 NGO 代 表自己组织成 员或 社会相关群体的利益和愿望 与民众关系密切 具 有有效的信息反馈系统 可以及时把民众对政府的 要求 建议 意见集中起来 输入给政府 既为政 府决策提高参考 又对政府行为构成一定的外部制 约 另一方面 NGO 把政府的 政策意图和对 相关 问题的处理情况传达给民众 促进民众对政府政策 的理解与支持 NGO 在这 一利益表达和利益 协调 过程中 促进了公民与政府的合作 拓展了公民参 与渠道 深化了 公民的参与意 识 促进了社 会整 合 有利于 扩 大 基 层 民 主 培 育 参与 性 的 公 民 文化 再次 NGO 可以满足人们日益增长的多样化 个性化 多层次性的物质和精神生活需求 现代社 会是多元社会 人们的兴趣 价值观 经济利益等 都高度多元化 社会也日益分化为不同的阶层以及 各种各样的利益集团 因此人们的需求也逐渐多元 化 政府 要面向全体社 会成员 其行 为具有普遍 性 其服务应趋向于一致 这种社会需求和利益格 局的多元化趋势 使政府很难做出及时的反应 不 能满足数目巨大 种类繁多甚至彼此冲突的局部需 要 NGO 的产生发展本身就是社会需 求和利益格 局多元化的结果 它体现了 自由 0和 多元化 0价值 它所追求的也正 是特定群体利 益要求的满 足 计划经济下的政府对一切大包大揽 社会供给 单一化 平均化 过去政府管不了 管不好 不该 管的许 多 事 情现 在 可 以交 给 社区 来 管 理 交 给 NGO 来管 理 社会多元 化 需求多元 化 管理多 元化 服 务 多 元 化 NGO 因 此 日 益凸 显 它 的 重 要性 二 目前 NGO 在社区治理中的角 色困境 NGO 的种 种特性和优势 表明它 们在社区治 理中具有巨大发展潜力 随着政府改革和市场经济 的推进 NGO 越来越成为解决社区问 题时必不可 少的组织机制 但是 就 NGO 能够和应当发挥的 作用言 特别是和国外 NGO 的发展相比 和正在 兴起并日趋完善的市场经济的发展相比 和改革开 放中社会巨大变迁带来的需求相比 我国 NGO 的 发展是远远不够的 作为新生事物的 NGO 在社区 治理中还面临诸多现实困境 首先 对 NGO 认识不到位 限制了 NGO 在社 区中的生存和发展 今年全国 两会 0期间 公益 时报记者对部分代表做了一次问卷调查 其中一个 问题 是 你对 非政府组织了 解多少 0 在回收的 215份有效问卷中 仅有 22人回答为 了解 0 55人回答为 基本了解 0 87人回答为 了解不多 0 51人回答为 没听说过 0 6 虽然这样的抽样调查 并不能完全代表公众对 NGO 的认识 但它至少从 一个侧面反映出目前 NGO 在我国的尴尬处境 尽 管我国有悠久的慈善 互助 侠义和民间结社的传 统 但是今天的 NGO 却 似乎与 这样的历 史无缘 它们更像舶来品 在社区中尚处在相对弱质和艰难 的创业时期 西方 NGO 的发展有着来自文化方面 的深厚积淀 包括与市场经济相适应的普遍的公民 意识 自治观念 法制观念 契约精神 公益精神 等 而中国缺少这些方面的文化背景 同时 急剧 的社会转型过程中 旧的文化价值体系和伦理道德 观念受到巨大冲击 社会中原有的公益观念也变得 模糊 这使得 NGO 发展 所必不 可少的志 愿精神 7 随着市场经济 的深入发展 人们对 NGO 的认识从总体上有了转 变 但在思想上仍存在误差 有人仍把 NGO 看成 是党政机关的内部机构或代管机构 不少政府部门 把 NGO 看成是安置闲散人员的机构 而在实际中 大多数 NGO 仍处于附属地位 缺乏独立性 上述 的文化缺位和认识上的差距是当前影响 NGO 在社 区生存和发展的一个基本因素 其次 NGO 与政府的 关系尚未定性 NGO 虽 然在社区治理中发挥 越来越重要的作用 但 NGO 与政府尚未形成有效的沟通渠道和交流机制 两者 的关系 协作和 分工 定位 仍然 需要 进一 步明晰 NGO 的任务是找到一种同政府的 妥协办法 在得 到政府足够的法律和财政支持的同时又保留相当程 8 政府与 NGO 作为社区治理 的两大主体 它们在社区治理中应该建立平等的协 作伙伴关系 然而 相当 一部分自上而 下的 NGO 由于本身是从政府职能部门变过来的 或者是由政 府机构直接建立的 它们过分依赖于政府 其实依 旧是为政府的附属机构在发挥作用 同时 自古以 来国家对社会 大一统 0思想传统的根深蒂固 一 贯把结社看成是结党营私 使民间自发产生的草根 型 NGO 的存在空间过于狭窄 草根型 NGO 一般都 为组织的活动划出明确的范围 不介入政治领域 不敢也不想 越雷池一步 0 自然之友 0章程第五 条 规定 自然之支持中国政府 社会组织及个人 一切有利于环境保护及社会持续发展的政策 施和 活动 并愿与他们合作 同时 根据条件 对与此 相悖的事监督 批评 揭露和呼吁有关方面予以制 止 0有一家国外的报纸曾经以 中国绿党 0为标 题介绍 自然之友 0 会长梁从诫得知后 立即声 明 中国的环保组织与西 方的 绿 有本质的 区 别 我们不参与政治 不是政府的 反对党 也 不是所谓的 压力集团 不采用 绿色和平组织 式的方式与政府对抗 0 9 再次 NGO 在社区 治理中的制度 支持性资源 缺失 尽管改革开放以来我国有关 NGO 的法律制 度从无到有地建立起来 基本上形成了一套体系 而且这些法律法规也为 NGO 的发展提供了必要的 支撑 但 是 法 律和 政 策 的滞 后 仍然 严 重 制约 着 NGO 的发展 当前我国 NGO 登记管理体制的基本 特点 是 门 槛 高 限 制 多 监 管 不 力 0 10 有 关 NGO 的双重管理体制 分 级管理原则 非竞争性 原则和限制分支原则 均遗留着计划经济体制下政 府对社 会 事 务管 理 的 痕迹 使 得大 多 数 草根 型 NGO 深陷 合法化困境 0 如 自然之友 0虽然经 过民政部门登记注册但无法人资格 北京地球村 0在工商部门注册为企业法人 绿色家园志愿者 0没能登 记 注 册 对 注 册 资金 的 要求 更 是 掐住 了 NGO 的咽喉 根据 5社会团体 登记管理条例 6和 5民办非企业单位登记管理暂行条例 6 成立一个全 国性社团至少需要 10万元资金 而地方性的和跨 行政区域的社会团体则需要 3万元以上的资金 没 钱不能注册 不注册就没人敢资助 很多 NGO 面 临注册和资金上的两难 同时 我国目前尚没有一 套系统地 可行地对 NGO 的税收政策 使得有关 公益事业的减免税待遇得 不到较好落实 缺乏对 NGO 培育的有效激励 而且 NGO 一旦登记成立 除了统一的 年检 0之外 几乎没有必要的评估和 社会监督机制制约 使得整个第三部门内部良莠不 齐 实际上损害了 NGO 的发展 第四 NGO 自身能力普遍不 足 能力 不足主 要表现在两方面 人才不足和经费不足 能力不足 的基本原因是人才不足 特别是具有创新能力的人 11 自上而下 型 NGO 中的多数 工作人员来 自政府机构 他们在管理方式上带有浓厚的行政色 彩 缺 乏主 动 性 创 造 性 和 进 取 精 神 草 根 型 NGO 主要由好 心的业余工作者组成 强调志愿者 服务 往往不能提供有竞争力的待遇 使得它们很 难吸引专业人士加盟 这无疑影响了其活动效率 从专家调查 情况看 我国 NGO 的专 职人员 较少 志愿者更为缺乏 以北京为例 NGO 中的 817 没 有专职人员 3416 的 NG0专职人员规模 在 1 4人之间 5518 的 NG0没有志愿人员 12 经费不足是一个相当普遍和非常严峻的问题 是 目 前我 国 NGO 发展 的 最大 障碍 相 当一 部 分 NGO 处在严重资金不足的状况下 无法开展 正常 活动 不得不首 先为生存而挣 扎 根据清华 大学 NGO 研究所 2000年对全国社 团组织的 抽样调查 缺乏资金 0被列在它们面临的诸多困难之首 13 一般而言 NG0的资金来源于政府的资助 企业的 支持 公众的捐赠和海外的援助 但是 政府的资 助只限于那些自上而下型 NG0 企业的支持也主要 按政府意图投向了上述 NG0 广大草根型 NG0的 经济来源完全依靠体制外资源 特别是国外大型基 金会 公益 组织的捐款和 资助 截至到 1999年 9月 30日 自然之友 0所得资助共计 25216万元人 民币 其中收取的会员费为 719万元 其余全部是 社会各界的 捐款 而国 外基金会 的资金有 132万 元 约占总数的 52 14 目前我国能够获得公众捐 赠和海外资助 的 NG0一般集中在大都市 尤其在 北京 大多数 NG0要找到捐款非常困难 我国的 公益捐款人均不到一块钱 美国人均为 460美元 美国的个人捐款占 GDP 的 211 我国只占 GDP 的 0101 15 培育社会的公益意识仍然任重道远 三 NGO 在 社 区 治 理 中 的 发 展 途径 在发展中国 家 非政府组 织仍处在边缘 但 是 他们相当成功地创造了对话的环境 以唤醒人 们对国内和国际范围内的各种各样的社会问题的觉 察 16 我国的社区治理需要 NGO 发挥更大的作用 必须加快 NGO 在社区中的发展 首先 培育有利于 NGO 发展的社会氛围 政府应从观念上重视 NGO 的发展 随 着改革 开放的逐渐深入 包括经济领域和社会领域在内的 私域 0 政府已逐步放手 不再直接控制 但是 公域 0仍然受到严格控制 宪法规定的公民的自 由结社权利仍未完全实现 这就要求政府从观念上 重视 NGO 的发展 科学把握与 NGO 的关系 社区 治理需要各种社会组 织的共同参与 NGO 的 作用 应该引起政府 高度重视 2004年 政府发出 鼓励 NGO 发展的信号 有关民 间组织的作用和发 展目 标被鲜明地写入党的文件中 年底 540个来自各 地的 NGO 被表彰 可以说我国对 NGO 已完成了一 次观念突破 NGO 已获得了社会 的广泛认同 令 人欣喜 培育对 NGO 的社区公民认同 公民认同是公 民社会发展的根本动力 爱德华 希尔斯指出公民 认同既是一种态度 也是一种行为模式 它同时兼 具个人性 地区或集团性 整体性 0三种特质 17 公民认同在社区层面上表现为社区公民对社区的关 心程度 情感认同与心理归属 社区生活满意度和 社区事物的参与程度等几个方面 NGO 要在社区 治理中发挥更大作用 必须争取广泛的公民认同 从而获得有效的社会基础 赢得广阔的生存空间 公民认 同 可 以通 过 公 众舆 论 而形 成 在 培育 对 NGO 的社区公民认同过程中要格外重视新闻媒体 的作用 1995年北京世界 妇女大会之前 我国媒 体对 NGO 的报道较少 近年来 媒体报道频率急 剧增加 特别是一些发 行量很大 很 有影响的媒 体 如 5南方周末 6 5三联生活周刊 6等频频报道 NGO 及其活动 使人们对 NGO 有了一个全面 正 确的认识 培育了广泛的公民认同 其次 培育 NGO 与政府在社区治理中的伙伴 合作关系 正确处理 NGO 与政府的关系 必须科学界定 政府与 NGO 的社区治理边界 从而使两者关系建 立在坚实的基础上 界定政府与 NGO 的社区治理 边界 必须借助法律体系和制度设计 来明晰双方 在社区治理中的权利 责任与义务 合理分工 建 立制度化的沟通渠道和交流机制 当政府和 NGO 作为合作伙伴 协调一致地投身社区治理时 能有 效拓展社区功能 整合社区资源 完善社区治理 更好地满足社区公民日益多元化的需要 再次 加强制度环境建设 加强法律政策环境的建设 我国的立法思想正 在实现由管理公众向保障公民权利的方向转变 法 律朝着更 加民主 人道 理性 的方 向发 展 NGO 在社区治理中需要良好的法律环境的支撑 有必要 制定和出台中国的非政府组织基本法 建立相对独 立和有职有权的 NGO 管理体制 变 限制型管理 0为 监督和服务型管理 0 18 政府要加强对 NGO 的培育 目前 NGO 在社 区中的发 展处于初始阶 段 还非常弱 小 很不完 善 独立性与自立能力都不强 政府应坚持 扶上 马 送一程 0的 方针 帮助 NGO 进行 能力建 设 建立以政府采购为中心的财政支持体系 通过优惠 税制激励 NGO 的发展 第四 加强 NGO 的自身能力建设 NGO 要加强 人力资源的开 发和建设 当 今社 会处于知识经济时代 人力资源已经成为最重要的 战略资源 拥有一支高素质 有活力 精明能干的 人力资源是 NGO 在社区中有效实现社区治理目标 的 根本保证 自然之友 0的成功与其本身的精英 性有很大关系 其创始人梁从诫先生是名门之后 著名历史学家 全国政协委员 有着广泛的社会关 系资源 其他主要成员和志愿者的文化素质和公民 意识都很高 与此类似 由茅于轼等著名经济学家 创办的天则经济研究所的成功也很大程度上归因于 其 精 英性 NGO 应当 形成 一整 套人 力资 源开发 配置 使用和管理的工作机制 增强组织凝聚力和 对优秀人才的吸引力 提高成员专业素质 为社区 治理提供有效的人力支持 中国 NGO 发展必须结 束法制滞后 改革迟钝造成的整体平庸 少数冒尖 的 英雄时代 0 走上有法可依 政府和公民社会 共同参与 形成合作关系 实现 NGO 内部有效治 理的 制度时代 0 19 NGO 要加强内部管理 NGO 要明确自己 的使 命和服务对象 树立以人为本的理念 合法运作 强化组织自律 建立民主的管理机制 提高组织公 信力 同时 适应现代社会信息化 民主化的发展 趋势 形成民 主的管理风格和 充满活力的工 作团 队 保持独立 性 充分发 挥组织潜力 提高组 织 效率 NGO 要加强 与企业的合作 交流 现代企 业文 化把建立新型社区 投资社会公益事业列入重要内 容 企业和 NGO 之间关系不是恩主与受主的关系 而是更多地融入到合作伙伴关系上 在建立人类美 好社区和文明社会的共同使命中得到新的发展 20 NGO 与企业加强合 作和交流 可 以实现双赢 一 方面 NGO 可以通过合作获得资金支持 另一方面 企业可以提高自身的美誉度和竞争力 同时 诸如 行业协会之类的 NGO 对企业的生存和发展有着重 要意义 2002年 当欧盟宣布 对我国打火机 进行 反倾销调查后 温州烟具协会奋起应对 组织 中 国民间第一团 0前往欧洲各国 游说 0抵制 最终 获胜 参考文献 1 民政部 1二 OO 四年民政事业发展统计公