进一步完善地方党委决策机制的调研报告

第 1 页 共 21 页 进一步完善地方党委决策机制的调研报告进一步完善地方党委决策机制的调研报告 中国共产党作为执政党 其决策在各种决策主体 的决策系统中 具有决定性的意义 中国共产党是由 中央 地方 基层三个层面党的组织组成的 其中地 方党委的决策及其执行情况 影响和制约着所属地区 各级 各部门党组织的工作 关系到一个地区经济社 会的发展 关系到中央路线方针政策的贯彻执行 说 到底 关系到全面建设小康社会目标的实现和中国特 色社会主义事业新局面的开创 为了进一步完善地方党委的决策机制 促进地方 党委决策的科学化 民主化 湖南省党建研究会课题 组在会长戚和平同志的指导下 副会长王晓生同志的 具体指导并参与下 以 三个代表 重要思想为指导 按照十六大 完善深入了解民情 充分反映民意 广 泛集中民智 切实珍惜民力的决策机制 推进决策科 学化民主化 的精神 从 4 月至 6 月 用开座谈会 个别访谈 问卷 实地考察等方式 对邵阳 永州 郴州 长沙 4 市 邵阳 新邵 宁远 蓝山 永兴 宁乡 6 县和双清 苏仙岭 雨花 3 区 就市 县两级 地方党委的决策情况进行了调查 同时 调阅了 第 2 页 共 21 页 20 xx 年省委组织部对岳阳 株洲 湘潭等 9 个市州 领导班子考察中涉及贯彻民主集中制情况的材料 在 获取大量第一手材料的基础上 对如何改革 完善地 方党委决策机制的问题引发了一些思考 一 对地方党委决策情况的基本估价 就调查 4 市 9 县的地方党委来看 决策情况总 的来说是好的 许多同志特别是一些年纪较大的同志 在座谈中谈到 过去地方党委作决策 不少是感情 用事 凭经验办事 搞了一些 三拍 项目 教训太 大了 交的学费太多了 现在地方党委考虑问题总 的来说比过去成熟得多 地方党委的决策正在实现由 个人或少数个人拍板向民主决策 由经验决策向科学 决策 由谋断一体决策向谋断分离决策 由分散决策 向系统决策的转变 突出地表现在处理以下关系上比 过去有了明显的进步 一是在吃透上情 了解外情与掌握下情的关系上 有进步 不少同志在发言中说 地方党委的工作作为 全党工作的一个局部 必须坚定不移地贯彻党的路线 方针政策 服从全党全国工作的大局 地方党委作为 一个地方的领导核心 其决策必须掌握 熟悉下情 在深入调研基础上以本地实际作为它的立足点 有些 同志还认为现在的社会是开放型社会 因此还应拓宽 第 3 页 共 21 页 调研的内容 通过多种信息渠道和 走出去 学习 借鉴外地的经验 永州市委副书记龚武生说 吃透 上情 了解外情 掌握下情 并使三者结合起来 这 是地方党委决策的基础性工作 这一工作做得如何关 系到地方党委决策的成败 我们所调查的各个市 县 都提出了好的发展思路 制定了经济社会发展的 中长期计划和一些事关全局的重大问题决策 这些 都是立足本地实际 创造性地贯彻上级精神 借鉴外 地经验的产物 二是在处理革命热情和科学态度的关系上有进步 座谈中不少同志说 地方党委的工作要有所作为 就 必须有共产党人的使命感 责任感和紧迫感 在决策 中体现开拓进取精神 发挥主观能动性 同时 必须 把革命热情和科学态度结合起来 把发挥人的主观能 动性和尊重客观规律性结合起来 长沙市委 市政府 为提高城市综合实力 以争创一流的精神 对城市建 设高起点谋划 同时 运用经济规律和经济杠杆 发 挥市场调节机制作用 使多种经济形式 资本构成参 与城市建设和管理 带来了很好的经济和社会效益 在短短的三年内 在全国城市综合实力排名中 长沙 市就由第 19 位提升到了第 12 位 长沙市不少干部 群众反映 长沙市委 市政府关于长沙市建设和经营 第 4 页 共 21 页 管理的一系列重要决策 就是革命热情和科学态度相 结合的范例 不少同志反映 现在地方党委决策 都 讲科学 讲按规律办事 讲投入和产出之比 那种 不怕想不到 就怕做不到 人有多大胆 地有 多大产 的革命狂热基本上没有了 同时又绝不安于 现状 体现了共产党人的蓬勃朝气和昂扬锐气 三是在发挥群众 专家和领导作用的关系上有进 步 一些市县的领导同志说 以往不少重大问题往往 只是由少数领导者想办法 作决定 群众很少有参与 权 知情权 选择权 监督权 有的甚至长期对群众 封锁消息 更谈不上听取专家意见 请专家咨询和论 证 现在 地方党委作决策一般都注意贯彻群众路线 其主要形式有 要求开展经常性调研和重大问题决策 前的专题调研 深入基层 深入群众听取意见和建议 对重大问题决策利用市县的媒体或张榜进行社会公示 成立由具有代表性的有关人士及老同志组成的市县委 智囊团 或专门机构 建立市县委和市县政府一把 手和群众沟通的热线电话 在集中群众智慧的同时 市县委作决策都注意发挥了专家的作用 蓝山 苏仙 宁乡等县除了重大问题决策临时请专家咨询外 还常 年固定聘请了一些专家作本地经济社会发展的顾问 邵阳市委副书记肖刚强说 我们有 四不决策 的规 第 5 页 共 21 页 定 即 没有调查研究不决策 没有群众参与不决策 没有专家意见不决策 没有两套以上的方案供选择不 决策 他认为 只有集思广益 领导者的作用才能建 立在科学的基础上 四是在处理理性自觉和制度规范的关系上有进步 现在 市县委对决策一般都很重视 都能建立在理性 自觉的基础上 这是保证决策正确有效的思想认识基 础 永州市委近年来在市县领导干部中开展了民主集 中制的再教育 增强了地方党委民主决策的意识 长 沙市雨花区委 20 xx 年 9 月召开了科学民主决策经验 交流会 在总结经验的基础上进行理论上的抽象 大 大深化了对决策规律的认识 在提高理性认识的基础 上 决策的制度建设普遍有所加强 所调查的市县委 都建立了调查研究制度以及与决策相关的一些制度 其中宁远县委还有比较配套的关于决策问题的制度 初步建立起来的制度规范 为实现决策科学化民主化 提供了保证 党委正确决策是客观规律的反映 而决策的执行 则是主观见之于客观的东西 决策出效益 决策出生 产力 科学的决策带来了经济的发展和社会的进步 所调查的 4 市 9 县由于决策水平提高 都出现了良 好的发展势头 有的取得了显著的成效 宁乡县委近 第 6 页 共 21 页 年来在全县上下开展了宁乡发展思路的大讨论 要求 全县干部群众 跳出湖南看宁乡 走出宁乡找差距 提出了 经济进三强 建设卫星城 的总体目标 做 出了一系列的重大决策 实现了经济的超常规和跨越 式发展 去年财政收入接近 4 亿 实现了跻身全省三 强的目标 地方党委在决策逐步走上科学化民主化轨道 决 策水平不断提高的同时 调查中我们感到也还存在一 些不足和不完善的方面 比如 在决策各种变数增加 的情况下 信息反馈机制还跟不上形势 有的还没有 完全走出封闭式思考问题的圈子 思想有待进一步解 放 思路有待进一步拓宽 有的还存在发挥民主不够 或 当断不断 的情况 有的虽建立了一些制度 但 还不够完善 也还不够配套 特别是缺乏规范党委 人大 政府这些决策主体之间职能关系的制度 有的 还存在机械地执行上级决策和照搬别人经验的情况 缺乏创新精神 等等 这些问题的存在 有客观的原 因 也有主观的原因 从客观上讲 我国社会正处于 转型期 决策中的问题明显地带有长期存在的旧体制 的痕迹 从主观方面 主要是地方党委班子特别是 一把手 的素质还不完全适应改革开放深入发展 竞争日趋激烈 科技进步日新月异的新形势 第 7 页 共 21 页 二 地方党委决策的基本特点和必须遵循的原则 地方党委决策和其他决策主体的决策有共性 也 有它的特殊性 在认识和掌握决策的共性时 注意研 究它的特殊性 并根据其特点 确定地方党委决策必 须遵循的特殊原则 地方党委的决策水平才能真正得 到提高 1 它是导向性决策 必须坚持党对国家事务实 行政治领导的原则 毛泽东曾把革命党比做 群众的向导 地方党 委在一个地方正是这种向导 其决策具有定向 引导 示范等功能 它在地方的决策系统中是一种导向性决 策 而其他决策主体的决策则处于配合和从属的地位 调查中感到 地方党委做出的本地经济社会发展的重 大问题决策特别是发展思路都起了这种作用 没有其 他决策主体的决策另唱一个调 另吹一把号的情况 但是 要发挥地方党委决策的导向作用 就必须坚持 党的领导核心地位不动摇 坚持党对国家事务政治领 导的原则不动摇 党组织是政治组织 党领导的全部 任务就在于实现自己的政治路线 政治纲领 以从根 本上实现最广大人民群众的根本利益 因此 尽管党 的领导实现方式有政治领导 思想领导 组织领导三 种 但从根本属性来讲则是政治领导 诚如邓小平所 第 8 页 共 21 页 说 党的领导责任是放在政治原则上 在一个地 方 只有各级各类组织和广大社会成员认同和自觉接 受地方党委的政治领导 才能使地方党委的决策真正 起到导向的作用 2 它是宏观性决策 必须坚持总揽全局 协调 各方的原则 在一个地方 地方党委和其他决策主体决策的职 能怎么划分 哪些该由地方党委决策 哪些不该由地 方党委决策 也就是说地方党委决策应把握什么样的 度 这是值得研究的一个问题 一些同志在座谈 中说 过去 在 党的一元化领导 的口号下 党 政不分 以党代政 党包揽一切事务 事无巨细 都 是党委说了算 这种局面不能再出现了 不少同志 说得好 地方党委决策是宏观性决策 它必须管方向 议大事 谋全局 集中精力抓好带全局性 战略性和 前瞻性的重大问题 大家反映这方面总的来说比过去 好多了 当然也还存在某些 过 与 不及 的情况 要使地方党委决策成为宏观性决策 就必须坚持江泽 民同志多次强调的 总揽全局 协调各方 的原则 地方党委对一个地方的经济社会事务应总揽 不能一 切都包揽 应支持人大 政府 政协 群众组织和经 济文化组织依照法律和各自的章程 独立负责地开展 第 9 页 共 21 页 工作 做出自己相应的决策 从而形成发展经济和推 进各项事业的最大合力 3 它是集团型决策 必须坚持少数服从多数的 原则 按决策方式的不同 一个单位的领导班子有首长 负责制和委员会制两种不同的体制 实行首长负责制 的班子在决策中也应贯彻民主集中制的基本原则 但 不要求照搬民主集中制的程序和方式 首长具有最终 决定权 我们党的各级各类组织 实行的都是委员会 制 其决策都是集团型决策 这种决策不能由个人或 少数人做出 针对我们党内在一个时期存在的个人或 少数人说了算的弊端 邓小平曾批评这不符合 少数 服从多数的原则 表明 民主集中制还没有成为严 格的制度 座谈中许多同志认为 坚持集团型决策 最根本的是坚持民主集中制中少数服从多数的原则 现在这一原则总的来说是坚持得比较好的 没有发现 市县委书记凌驾于集体之上 搞个人说了算的情况 个别访问的邵阳县委书记周符波 永兴县委书记赵立 民等说 作为县委的一把手 要在摸清底子的基础上 对全县经济社会发展进行总体筹划 在县委一班人中 进行正确的引导 但在对重大问题表决中 自己也只 有平等的一票 绝不能把个人的意志强加于班子中的 第 10 页 共 21 页 其他同志 4 它是指导性决策 必须坚持党的主张国家意 志化的原则 地方党委对本地的重大问题进行决策 是实现党 的领导的中心环节 但是 党作为政治组织不具备行 政的权力 其决策对社会成员不具有指令性作用 而 只有指导性作用 它是一种指导性决策而非指令性决 策 这种决策的贯彻执行 除了宣传教育和共产党员 的示范引导外 一般还需要以立法建议的形式 通过 法律程序 由国家权力机关最终决定 因此 地方党 委决策必须依法办事 必须在宪法和法律的范围内活 动 涉及经济文化事业 国家事务的决策 只能把自 己的主张国家意志化才能要求社会成员执行 实现党 的主张国家意志化 是地方党委决策的一项重要原则 是依法办事的题中应有之义 调查中普遍反映 现在 地方党委依法办事的观念都有了增强 涉及经济社会 发展的重大问题和重要人事安排的正确决策一般都实 现了国家意志化 5 它是过程性决策 必须坚持从实践中产生 在实践中检验和完善的原则 决策是决策主体针对决策客体 通过调查研究 依据客观条件 使用科学方法 从若干个方案中选择 第 11 页 共 21 页 一个具有合理性和可行性的方案而进行的分析 判断 和抉择的过程 它具有过程性 这个过程说到底是个 认识过程 由于一个正确的认识往往需要经过从实践 到认识 从认识到实践多次反复才能够完成 因此 一个正确的决策也要经过多次反复才能形成 有的同 志深有感触地说 我们过去上一些建设项目 当时看 来是可行的 随着时间的推移 后来发现它并不可行 当时看来是先进的 超前的 后来发现它是落后的 这些情况的产生 究其原因 一是决策主体当时的认 识并未完全达到与客观规律性的统一 二是随着实践 的发展 原来主观与客观的统一和平衡被打破 据此 座谈中许多同志认为 决策具有过程性 我们必须坚 持正确决策从实践中产生并在实践中检验和完善的原 则 具体地说 要注意三点 一是在变数很多的情况 下 尽可能把影响决策及其执行的各种因素都估计到 变单相思维为系统思维 立体思维 使决策成为 多 样性的综合 二是适度超前决策 使之在一个较长 的时期内尚能适应发展了的形势 不至于显得落后 三是经过实践检验 及时调整 修正原有决策 使之 日臻完善 三 充分发扬民主是实现地方党委科学决策的基 本途径 第 12 页 共 21 页 决策科学化是指决策要符合事物发展的客观规律 做到科学可行 能实现经济社会效益最大化 决策民 主化是指决策全过程要充分发扬民主 坚持群众路线 广开言路 广求善策 广纳群言 使决策完全建 立在民主的基础上 决策的科学化与民主化相辅相成 一方面 民主决策的过程就蕴含着科学的真理 因为 它体现了人民群众是历史创造者的历史唯物主义原理 反映了辩证唯物论的认识规律 另一方面 决策的科 学性有赖于民主的发扬 大力发扬党内民主 坚持群 众路线 坚持 集体领导 民主集中 个别酝酿 会 议决定 的原则 是保证党的决策正确和执行有效的 必要条件和基本途径 1 要深入广泛地开展调查研究 也要善于进行 科学的抽象 毛泽东说过 没有调查就没有发言权 江泽民进 一步指出 没有调查就没有发言权 没有调查就更没 有决策权 4 市 9 县的地方党委都认识到 正确的决 策来自于对宏观形势和党的历史任务的正确把握 来 自于对国情 省情 市情 县情的客观估计 为此 必须发扬我们党一以贯之的优良传统 大兴调查研究 之风 如果不作调查 情况不明决心大 心中无数 点子多 难免不造成决策失误 某县曾有一任县委 第 13 页 共 21 页 书记 根本不作调查和论证 就要将境内资江的一段 改道 结果造成大量资金打了水漂漂 大批劳力做了 无用功 人们为此称他为 信口开河 书记 座谈中 许多同志认为 调查研究是决策过程的基础性环节 也具发扬决策民主的题中应有之义 调研的类型有 练功型调研 主要任务在于使领导者到实践中 到群 众中去增长见识 充实头脑 为开展工作夯实基础 发展战略调研 有的地方还把这种调研和大学习 大 讨论结合起来 和思想解放结合起来 一些地方的基 本发展思路就是建立在这个基础上的 正如长沙市雨 花区委所说 调研出思路 学习拓思路 务虚论思 路 决策定思路 专项决策调研 它一般需在相关 职能部门的参与下进行 新形势下决策中的调研与过 去比 一是更有力度 即不仅有明确的目的 任务 硬性的时间要求 一般还将其纳入目标管理的考核中 二是更有深度 即不满足于二手材料而更注重掌握一 手材料 不为假象所惑而要了解到真实的情况 不停 留于事物的外部联系而要深入到事物的内在联系 三 是更有广度 即应把影响决策的各种相关因素 包括 直接的和间接的 显形的和隐形的 现实的和可能的 都纳人视野 作为调研的内容 在开展调研 占有大 量材料和集纳多方面意见的基础上 还应按照 去伪 第 14 页 共 21 页 存真 去粗取精 由此及彼 由表及里 的要求 进 行科学的抽象 这种科学抽象是实现从感性认识到理 性认识能动飞跃的过程 有这种抽象 才有建立在 多谋 基础上的 善断 2 要广泛听取多数人的意见 也要善于吸取少 数人意见的合理成份 决策过程作为认识过程 其目的在于取得反映对 事物真理性认识的科学决策 多数人的意见虽然不能 和多数人的意志 多数人的利益划等号 但在一般情 况下 它能反映多数人的意志和利益 在决策过程中 多数人看问题会比较客观 一般不会产生受主观偏见 左右的情况 加之多数人能从多方位多视角观察问题 听取多数人的意见可收 集思广益 之效 这样 广 泛听取多数人意见就有利于获得对事物的真理性认识 不仅如此 多数人感到自己在决策中享受到了民主的 权利 执行决策的自觉性也更高 调查的市县委在作 决策时 都是注意听取和尊重多数人的意见的 有些 重大决策还自下而上 自上而下反复征求意见 但是 正如有些同志说的 真理有时也掌握在少数人手里 因此 决不能忽视少数人的意见 宁乡县委决策时做 到综合多数人意见 采纳少数人正确意见 吸取反对 意见的合理成份 从而保证了决策的科学性 第 15 页 共 21 页 3 要坚持民主集中的基本程序 也要善于临机 处置 当机立断进行应急性决策 决策的基本程序体现了民主集中制的根本原则 反映了辩证唯物主义的认识论的基本规律 不讲决策 程序 遇事就搞 临时动议 就无决策民主可言 也不会有决策的科学性 因此 在正常情况下 地方 党委决策必须履行程序不变通 但是 决策中的变数 很多 地方党委会碰到一些应急性问题需要临机处置 做出应急性决策 这时 如果死抠程序 就会贻误时 机 影响应急性问题包括突发事件的处理 应急性决 策如何体现民主原则 邵阳县委的同志认为 一要注 重平时调研和收集资料 熟悉社情民意 做好民情民 智的储备工作 二要注重锻炼决策者的决断能力 让 经历和经验也成为决策的一种资质 三要建立快速反 应和高速运转的应急机制 赋予党政一把手和相关领 导者以处理应急问题的权力 并做出事后报告和追认 的相关规定 这样就既不至于贻误时机 又可避免独 断专行和仓促决策造成失误 4 一把手 要充分尊重决策群体的意见 也 要善于正确引导 当好 班长 党委集体讨论决策预案并做出最后决定 这是决 策的中心环节 发扬决策民主 必须坚持党委的集体 第 16 页 共 21 页 领导 使党委决策真正成为集团决策 在领导集体中 党委书记作为 一把手 只具有班子中其他成员的 平等权力 在党的历史上 曾有过 主席有最后决定 之权 的规定 这是特定历史时期的产物 党的根本 性质和组织原则决定了 一把手 没有超越于领导集 体之上的权力 没有个人说了算的权力 他必须认真 听取和充分尊重决策群体的意见 当自己的意见被否 决后 应无条件地服从多数人做出的决定 但是 一把手 又有与其他班子成员不同的职责 正如新 邵 宁远等县委的同志说的 一把手 不能当 家 长 但要当好 班长 一把手 应有高瞻远瞩 的眼光 一往无前的勇气 通盘筹划的能力 海纳百 川的胸怀 能给一班人以正确的引导 在决策中发挥 主心骨作用 5 要继承我们党决策中的好传统 也要进行决 策民主化的创新 尽管在我们党的历史上曾发生过决策的失误 但 决策工作的主流是好的 在多数情况下 特别是从遵 义会议到建国初这一时期和十一届三中全会以来 我 们党在决策过程中较好地坚持了民主集中原则和群众 路线 许多地方党委在过去的决策中也有不少好的经 验 不少同志说 过去我们党在决策中发扬民主 走 第 17 页 共 21 页 群众路线的好传统 好经验不能丢 而要结合新的形 势继承和创造性地运用 但是 现在的历史条件和过 去比有了很大的不同 决策从内容到形式 从原则到 方法都需要创新 一些同志认为 现在 决策主体不 但要熟悉省情市情县情 而且要了解国情和世情 上 情下情都熟 内情外情都知 才能把事关经济社会发 展的重大决策建立在全面掌握分析实情的基础上 在 决策的方式和手段上 要努力采用先进的科学技术 创新决策民主化的形式 包括创新决策信息采集 分 析 综合等技术手段 利用网络 市民论坛 公民听 证 专家咨询等形式 从而实现决策形式和手段的与 时俱进 这是保证决策科学化的重要条件 四 完善决策制度是实现决策科学化的有力保证 从一定意义上讲 制度问题更带有根本性 全局 性 稳定性 长期性 要实现决策的科学化民主化 不仅要增强决策主体的民主意识和科学精神 而且要 建立起一套相关的制度包括实体性制度和程序性制度 决策制度是科学精神和民主原则在行为规范上的体现 同时又是实现决策科学化和民主化的有力保证 1 建立健全社情民意反映制度 建立社情民意反映制度 畅通和拓展了解社情民 意渠道 这是了解民情 反映民意 集中民智 珍惜 第 18 页 共 21 页 民力的必然要求 邵阳市委在动员全市干部开展 论 民情 解民难 帮民富 保民安 的 四民 活动中 建立起了 走出去热心服务 迎进来热情问计 经常 性热线联系 的 三热 工作机制 聘请 2 万多名民 情联络员起经常性下情上达和上情下达的作用 初步 建立了社情民意反映制度 建立科学完善的社会民意 反映制度 是决策制度建设的首要任务 2 建立健全重大事项社会公示和社会听证制度 与群众利益密切相关的重大事项决策 必须透明 公开 通过本地电视台 报纸等媒体 向社会公示 让群众家喻户晓 公示时间选择在决策项目提出后 或初步决策方案做出后 也可在几个环节上都有不同 形式的公示 还可举行听证会 让有关人员特别是社 会贤达进行咨询 发表见解 调查中了解到 目前社 会听证制度一般尚未建立起来 社会公示在蓝山县等 地方已开始实行 建立起社会公示制和社会听证制 不仅便于了解民意和集中民智 还能使群众是否公认 真正成为决策的标准 3 建立健全专家咨询制度 专家所具有的专业知识 是深化人们对决策规律 认识的重要智力资源 郴州市建立了专家咨询委员会 法律咨询委员会 出台了重要决策事项专家论证办法 第 19 页 共 21 页 比较好地发挥了专家在决策中的 外脑 作用 但在 一些地方 决策中请专家咨询和论证的工作 还做得 很不够 没有坚持谋断分设 仍凭领导者的个人智慧 拍板 调查中感到 专家咨询有个对专家资质的认知 问题 决策项目和咨询专家的专业对接问题 借助专 家 外脑 和降低决策成本问题等 这些都需要在实 践中探索 形成比较科学的专家咨询