试论城乡一体化过程中存在的问题以及解决的对策

试论城乡一体化过程中存在的问题以及解决的对策试论城乡一体化过程中存在的问题以及解决的对策 1 1 城乡一体化的含义 重要性 目的 意义 城乡一体化的含义 重要性 目的 意义 我国在改革开放后 特别是我国在改革开放后 特别是 8080 年代末期 由于历史宏观年代末期 由于历史宏观 因素 城乡分离发展 形成了城乡之间的隔离 造成因素 城乡分离发展 形成了城乡之间的隔离 造成我国城乡我国城乡 社会发展两极分化的局面 社会发展两极分化的局面 从而产生各种从而产生各种经济经济社会矛盾 而后社会矛盾 而后 为了促进经济社会发展 提出了城乡一体化的思想 主要体现为了促进经济社会发展 提出了城乡一体化的思想 主要体现 在城乡之间的经济联系和社会进步的要求 随着社会经济的发在城乡之间的经济联系和社会进步的要求 随着社会经济的发 展 城乡一体化已经成为事关经济社会科学发展 和谐发展的展 城乡一体化已经成为事关经济社会科学发展 和谐发展的 重大问题 因此对于城乡一体化过程中存在的问题要重视起来 重大问题 因此对于城乡一体化过程中存在的问题要重视起来 及时的提出解决对策 保证城乡一体化的进程 及时的提出解决对策 保证城乡一体化的进程 城乡一体化是把城市与乡村 城镇居民与农村居民作为一个城乡一体化是把城市与乡村 城镇居民与农村居民作为一个 整体进行统筹规划 综合研究 通过整体进行统筹规划 综合研究 通过体制改革体制改革和政策调整 促和政策调整 促 进城乡经济一体化 社会一体化 生态一体化和信息一体化 进城乡经济一体化 社会一体化 生态一体化和信息一体化 改变长期形成的改变长期形成的城乡二元经济结构城乡二元经济结构 实现城乡在政策上的平等 实现城乡在政策上的平等 产业发展上的互补 国民待遇上的一致 让产业发展上的互补 国民待遇上的一致 让农民农民享受到与城镇享受到与城镇 居民同样的文明和实惠 使整个城乡经济社会全面 居民同样的文明和实惠 使整个城乡经济社会全面 协调协调 可可 持续发展持续发展 厉以林认为 城乡一体化应该是双向的 即农村居 厉以林认为 城乡一体化应该是双向的 即农村居 民可以迁往城市 在城市工作或经营企业 城市居民也可以迁民可以迁往城市 在城市工作或经营企业 城市居民也可以迁 往农村 在农村工作或经营企业 往农村 在农村工作或经营企业 还有学者认为城乡一体化是还有学者认为城乡一体化是 指相对发达的城市和相对落后的农村 打破相互分割的壁垒 指相对发达的城市和相对落后的农村 打破相互分割的壁垒 逐步实现生产要素的合理流动和优化组合 促使生产力在城市逐步实现生产要素的合理流动和优化组合 促使生产力在城市 和乡村间合理分布 城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展 和乡村间合理分布 城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展 逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别 从而使城市和乡村融逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别 从而使城市和乡村融 为一体的过程 总之 城乡一体化是城市和乡村在经济 社会 为一体的过程 总之 城乡一体化是城市和乡村在经济 社会 文化等方面相互融合渗透的过程 文化等方面相互融合渗透的过程 1 1 城乡一体化过程城乡一体化过程 由于历史的原因由于历史的原因 我国城镇化水平既严重滞后于发达国家和我国城镇化水平既严重滞后于发达国家和 相当部分发展中国家相当部分发展中国家 也滞后于我国的工业化进程也滞后于我国的工业化进程 城乡二元城乡二元 结构结构 和和 三农三农 问题十分突出 但是问题十分突出 但是 我国的城镇化水平却在我国的城镇化水平却在 曲折中逐渐提高 根据我国经济社会的发展状况曲折中逐渐提高 根据我国经济社会的发展状况 我国城镇化可我国城镇化可 划分为划分为 4 4 个阶段 个阶段 一 一 19491949 年年 19781978 年年 城乡不协调发展格局城乡不协调发展格局 19491949 年以来 结合自身国情 在计划经济时期 我国实施年以来 结合自身国情 在计划经济时期 我国实施 了优先发展工业的战略 建立了计划经济体制和农产品统购统了优先发展工业的战略 建立了计划经济体制和农产品统购统 销制度 人民公社制度和户籍管理制度 初步建立了比较完整销制度 人民公社制度和户籍管理制度 初步建立了比较完整 的工业体系和国民经济体系 使城市经济得到了较快发展 但的工业体系和国民经济体系 使城市经济得到了较快发展 但 是由此也产生了一系列的问题 户籍制度把农民和土地绑在一是由此也产生了一系列的问题 户籍制度把农民和土地绑在一 起 城乡之间缺少市场联系 城乡二元化开始形成 新中国成起 城乡之间缺少市场联系 城乡二元化开始形成 新中国成 立初期 实行立初期 实行 一化三改一化三改 优先发展重工业 强化了城乡二元 优先发展重工业 强化了城乡二元 化 而后随着工业发展的快速推进 导致了城乡差距逐步拉大 化 而后随着工业发展的快速推进 导致了城乡差距逐步拉大 加剧了城乡不协调发展 加剧了城乡不协调发展 二 二 19791979 年年 19891989 年城乡一体化起步年城乡一体化起步 以党的十一届三中全会为转折点以党的十一届三中全会为转折点 我国进入了改革开放新阶我国进入了改革开放新阶 段 主要表现在三个方面 一是全面推行了市 县 乡领导体段 主要表现在三个方面 一是全面推行了市 县 乡领导体 制改革 从上世纪制改革 从上世纪 8080 年代初开始年代初开始 在全国绝大多数地方都陆续在全国绝大多数地方都陆续 开展了开展了 市管县市管县 县改市县改市 区区 乡改镇乡改镇 等改革 这项改等改革 这项改 革在一定意义上是推进城乡一体化的大胆尝试革在一定意义上是推进城乡一体化的大胆尝试 是政治 经济 是政治 经济 文化 社会等方面管理体制的深刻变革文化 社会等方面管理体制的深刻变革 并建立了以城市为中心并建立了以城市为中心 统统 筹城乡发展的新的区域经济运行模式 二是乡镇企业的发展使筹城乡发展的新的区域经济运行模式 二是乡镇企业的发展使 城乡联系逐渐增强 城乡不协调现象有所好转 城乡联系逐渐增强 城乡不协调现象有所好转 19781978 年以后 年以后 乡镇企业的兴起和快速增长成为中国经济发展的一个显著特点 乡镇企业的兴起和快速增长成为中国经济发展的一个显著特点 随着乡镇企业的迅速崛起 中国国民经济结构由改革以前的年随着乡镇企业的迅速崛起 中国国民经济结构由改革以前的年 农村农业 城市工业的二元经济结构向城市工业 农村工业 农村农业 城市工业的二元经济结构向城市工业 农村工业 农村农业相结合的新型结构转变 三是改革开放后 取消了长农村农业相结合的新型结构转变 三是改革开放后 取消了长 期以来实施的农产品统购派购制度 我国农业结构开始发生变期以来实施的农产品统购派购制度 我国农业结构开始发生变 化 推动城乡关系的合理化 化 推动城乡关系的合理化 三 三 19901990 年年 20012001 年城乡一体化发展阶段年城乡一体化发展阶段 在邓小平同志的南方谈话和中共十四大召开后 中国确立在邓小平同志的南方谈话和中共十四大召开后 中国确立 了社会主义市场经济体制 随着市场经济进程的加快 由国外了社会主义市场经济体制 随着市场经济进程的加快 由国外 引进先进的技术和物资 为引进外资提供便利 全国各地大力引进先进的技术和物资 为引进外资提供便利 全国各地大力 进行经济开发区建设 与此同时 城镇化建设也进入了发达时进行经济开发区建设 与此同时 城镇化建设也进入了发达时 期 由于城镇建设的标准降低 城镇数量急剧增长 而且以公期 由于城镇建设的标准降低 城镇数量急剧增长 而且以公 有制为主体 多种所有制并存的体制对劳动力的能力增强 农有制为主体 多种所有制并存的体制对劳动力的能力增强 农 民在城乡间流动 增加了城乡之间的交流 削弱了城乡之间的民在城乡间流动 增加了城乡之间的交流 削弱了城乡之间的 壁垒使农村工业化得到了发展 中共中央在壁垒使农村工业化得到了发展 中共中央在 20002000 年编制的国民年编制的国民 经济经济 十五十五 发展计划中 把积极稳妥的推进城镇化作为今后发展计划中 把积极稳妥的推进城镇化作为今后 必须重点研究和解决的重大政策性问题 城乡互动发展得到进必须重点研究和解决的重大政策性问题 城乡互动发展得到进 一步增强 一步增强 四 四 20022002 年年 今城乡一体化统筹发展阶段今城乡一体化统筹发展阶段 随着城乡一体化的不断深入实践 城乡的统筹发展得到了随着城乡一体化的不断深入实践 城乡的统筹发展得到了 政府的重视 城乡关系是经济社会发展中一个最为重要的关系 政府的重视 城乡关系是经济社会发展中一个最为重要的关系 城乡关系是否协调 是反映国家或区域发展水平是否正常的重城乡关系是否协调 是反映国家或区域发展水平是否正常的重 要标志 从要标志 从 20042004 年到年到 20112011 年连续出台了八个关于年连续出台了八个关于 三农三农 发发 展的展的 中央一号文件中央一号文件 中共十六大明确提出要全面建设小康社 中共十六大明确提出要全面建设小康社 会 逐步扭转工农差别 城乡差别和地区差别的扩大 并且明会 逐步扭转工农差别 城乡差别和地区差别的扩大 并且明 确的提出要统筹城乡经济发展 在十六届三中全会上提出的五确的提出要统筹城乡经济发展 在十六届三中全会上提出的五 个统筹要求 其中第一个就是要统筹城乡发展 党的十八大报个统筹要求 其中第一个就是要统筹城乡发展 党的十八大报 告指出 告指出 推动城乡发展一体化 解决好农业农村农民问题是推动城乡发展一体化 解决好农业农村农民问题是 全党工作重中之重 城乡发展一体化是解决全党工作重中之重 城乡发展一体化是解决 三农三农 问题的根问题的根 本途径 要加大统筹城乡发展力度 促进城乡共同繁荣 本途径 要加大统筹城乡发展力度 促进城乡共同繁荣 加加 快完善城乡发展一体化体制机制 促进城乡要素平等交换和公快完善城乡发展一体化体制机制 促进城乡要素平等交换和公 共资源均衡配置 形成以工促农 以城带乡 工农互惠 城乡共资源均衡配置 形成以工促农 以城带乡 工农互惠 城乡 一体的新型工农 城乡关系 一体的新型工农 城乡关系 随着政府的重视和推进的决心 随着政府的重视和推进的决心 对城乡一体化的理解达到了新的水平 全国各地都在加大力度对城乡一体化的理解达到了新的水平 全国各地都在加大力度 进行城市化建设和统筹新农村建设 加大城乡之间的关系密度 进行城市化建设和统筹新农村建设 加大城乡之间的关系密度 积极探索 全面尝试 不仅从政策和体制上来打破城乡二元结积极探索 全面尝试 不仅从政策和体制上来打破城乡二元结 构 从各个方面采取多种措施来改善城乡关系 加快城乡一体构 从各个方面采取多种措施来改善城乡关系 加快城乡一体 化进程 化进程 2 2 城乡一体化过程中存在的问题表现城乡一体化过程中存在的问题表现 一 土地问题一 土地问题 一 农村土地产权混乱 一 农村土地产权混乱 在我国农村 有相当一部分农民只知道集体土地属于农民在我国农村 有相当一部分农民只知道集体土地属于农民 集体所有 但没有所有权概念 对集体土地所有权价值知之甚集体所有 但没有所有权概念 对集体土地所有权价值知之甚 少 导致的结果 如土地权属不清 纠纷较多 集体土地所有少 导致的结果 如土地权属不清 纠纷较多 集体土地所有 权主体不明确 农民行权意识差权主体不明确 农民行权意识差 1 1 在行使所有权时农民 在行使所有权时农民 集体集体 很难成为实践层面上的所有者主体 实际权利由乡镇政府 村很难成为实践层面上的所有者主体 实际权利由乡镇政府 村 民委员会的村干部或者村民小组长代替所有权人行使 这在土民委员会的村干部或者村民小组长代替所有权人行使 这在土 地地 承包 集体土地征收中 体现尤其突出 用地使用权流转混承包 集体土地征收中 体现尤其突出 用地使用权流转混 乱 缺乏法律规制 乱 缺乏法律规制 二 土地征地范围过大 补偿标准不尽合理 二 土地征地范围过大 补偿标准不尽合理 近年来 虽然各地推进征地制度改革 在征地安置补偿和近年来 虽然各地推进征地制度改革 在征地安置补偿和 规范征地程序方面取得了明显进展 但征地制度仍然存在亟待规范征地程序方面取得了明显进展 但征地制度仍然存在亟待 解决的矛盾和问题 土地征占规模过大 失地农民越来越多 解决的矛盾和问题 土地征占规模过大 失地农民越来越多 对失地农民的补偿偏低 失地农民就业和社会保障很难 在征对失地农民的补偿偏低 失地农民就业和社会保障很难 在征 用土时 乡级政府 村委会 村经济合作社等经济组织甚至村用土时 乡级政府 村委会 村经济合作社等经济组织甚至村 民小组都要争当土地所有权主体 来瓜分征地补偿金 个别政民小组都要争当土地所有权主体 来瓜分征地补偿金 个别政 1李启宇 张文秀 基于城乡统筹的农村土地管理制度创新研究评述 J 经济纵横 2009 12 府在追逐利润的过程中 也参与到补偿收益的分配当中 造成府在追逐利润的过程中 也参与到补偿收益的分配当中 造成 土地收益分配无序 失地农民补偿问题偏低等问题 影响征地土地收益分配无序 失地农民补偿问题偏低等问题 影响征地 的顺利进行 进而影响城乡经济发展和社会安定的顺利进行 进而影响城乡经济发展和社会安定 2 2 以上种种都 以上种种都 是因为政府在征地过程中不能以人民利益为主 从而引发严重是因为政府在征地过程中不能以人民利益为主 从而引发严重 的社会问题 的社会问题 三 在土地利用方面 资源浪费和资源短缺现象并存 三 在土地利用方面 资源浪费和资源短缺现象并存 我国农村宅基地分布广 占地面积大 且近年来呈不断增我国农村宅基地分布广 占地面积大 且近年来呈不断增 长之势 当前的非农建设大量的占用耕地 导致农村的土地面长之势 当前的非农建设大量的占用耕地 导致农村的土地面 积减少 从而影响到农民的利益 据调查每年的非农建设所减积减少 从而影响到农民的利益 据调查每年的非农建设所减 少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少为少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少为 30 30 尤其在城镇周边或者主要交通干道附近的优质耕地 这些 尤其在城镇周边或者主要交通干道附近的优质耕地 这些 损失是难以用开发的荒地来弥补的 然而 随着城乡一体化的损失是难以用开发的荒地来弥补的 然而 随着城乡一体化的 步伐加快和社会主义新农村建设的深入推进 农村各项基础设步伐加快和社会主义新农村建设的深入推进 农村各项基础设 施建设占用大量农村土地 虽然新农村建设要求规划先行 但施建设占用大量农村土地 虽然新农村建设要求规划先行 但 由于一些规划企业只追求眼前经济利益 对村庄建设规划不够由于一些规划企业只追求眼前经济利益 对村庄建设规划不够 重视 合着当地干部和群众要求随意圈地搞基础设施建设 在重视 合着当地干部和群众要求随意圈地搞基础设施建设 在 建设中没有对用地进行合理的规划 造成土地闲置现象较多 建设中没有对用地进行合理的规划 造成土地闲置现象较多 另外农村的居民点不集中 呈现分散状态 一户多宅 空心村另外农村的居民点不集中 呈现分散状态 一户多宅 空心村 以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费 以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费 二 二 社会保障问题 社会保障问题 1 1 农村老年人养老问题矛盾突出 在目前农村老年人养老问题矛盾突出 在目前 我国绝大部分地我国绝大部分地 2林建 完善农村土地征用制度的思考 J 福建行政学院学报 2010 6 区的基本养老模式还是区的基本养老模式还是 家庭养老家庭养老 为主为主 社会救助供养社会救助供养 为辅为辅 但农村日益加快的工业化 城镇化进程但农村日益加快的工业化 城镇化进程 一方面促进了一方面促进了 社会经济结构和生产方式的变更社会经济结构和生产方式的变更 弱化了土地保障作用弱化了土地保障作用 另一另一 方面方面 工业大生产劳动方式的重大转变工业大生产劳动方式的重大转变 在一定程度上影响了在一定程度上影响了 劳动者作为养老义务承担者的角色劳动者作为养老义务承担者的角色 家庭赡养和生活照料功家庭赡养和生活照料功 能随之受到削弱 能随之受到削弱 20092009 年年 1111 月初月初 黑龙江省人大代表翟玉和黑龙江省人大代表翟玉和 发起并组织了中国农村养老调查活动发起并组织了中国农村养老调查活动 对全国对全国 3131 个省区个省区 台台 湾除外湾除外 的的 4646 个县个县 市 区市 区 72 72 个村的个村的 6060 岁以上岁以上 与子女分居与子女分居 老老 人的养老现状进行了实地调查 通过对调查表的汇总发现人的养老现状进行了实地调查 通过对调查表的汇总发现 在受访在受访 10401040 名调查对象中名调查对象中 与儿女分居的比例是与儿女分居的比例是 45 3 45 3 三餐三餐 不保的占不保的占 5 5 年节饮食与平日无别的达年节饮食与平日无别的达 16 93 16 93 的老人一年的老人一年 添不上一件新衣添不上一件新衣 69 69 无替换衣服 这些数据表明传统的养老无替换衣服 这些数据表明传统的养老 方式遇到了愈来愈严重的困难和挑战 方式遇到了愈来愈严重的困难和挑战 随着经济的发展 现行的农村社会保障制度 包括社会养随着经济的发展 现行的农村社会保障制度 包括社会养 老保障体系 社会医疗保险体系和社会救济福利体系与城市老保障体系 社会医疗保险体系和社会救济福利体系与城市 相比都有很大的差距 造成农村居民与城镇居民权利和发展相比都有很大的差距 造成农村居民与城镇居民权利和发展 机会的不平等 也加剧了农村与城市的差距机会的不平等 也加剧了农村与城市的差距 三 三 资金问题资金问题 金融机构网点不足 资金供应 金融服务产品少 导致金融金融机构网点不足 资金供应 金融服务产品少 导致金融 支农能力较弱 支农能力较弱 3 3 城乡一体化过程中存在的问题的原因城乡一体化过程中存在的问题的原因 体制制约二 农村土地管理制度存在问题的主要原因体制制约二 农村土地管理制度存在问题的主要原因 一 农村土地所有权的界定不明晰且产权残缺 一 农村土地所有权的界定不明晰且产权残缺 现在农村土地管理制度对于土地产权在不同主体间的归属现在农村土地管理制度对于土地产权在不同主体间的归属 安排不当 造成各权利主体对土地的权利 义务 收益和责任安排不当 造成各权利主体对土地的权利 义务 收益和责任 不能明确 是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源 国家对不能明确 是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源 国家对 农村土地权利的控制实质上表明土地归属权属于国家 但是国农村土地权利的控制实质上表明土地归属权属于国家 但是国 家并不是农村土地的所有权主体 农民集体作为名义上的土地家并不是农村土地的所有权主体 农民集体作为名义上的土地 所有者 实践中难以充分行使所有权 土地权益受到多方侵蚀 所有者 实践中难以充分行使所有权 土地权益受到多方侵蚀 农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展 状况 集体土地经营管理者自身角色混乱 权利和义务不对称状况 集体土地经营管理者自身角色混乱 权利和义务不对称 3 3 然而 农民集体土地所有权矛盾的核心问题是政府在利益驱动然而 农民集体土地所有权矛盾的核心问题是政府在利益驱动 下的政治操纵和强势介入 土地的控制权事实上不在所有者 下的政治操纵和强势介入 土地的控制权事实上不在所有者 而在国家手中 土地所有权主体的虚位 使国家对农村集体土而在国家手中 土地所有权主体的虚位 使国家对农村集体土 地的支配更加畅通无阻 现实中 圈地和拆迁问题不断 一些地的支配更加畅通无阻 现实中 圈地和拆迁问题不断 一些 政府或部门滥用行政权征用土地 损害了农民利益 导致了一政府或部门滥用行政权征用土地 损害了农民利益 导致了一 些社会问题的产生 些社会问题的产生 二 农村土地征用制度不健全 缺乏保障机制 二 农村土地征用制度不健全 缺乏保障机制 我国土地管理法规定 除农村集体兴办乡镇企业 基础设我国土地管理法规定 除农村集体兴办乡镇企业 基础设 施 公益事业以及村民建设住宅外 任何单位和个人进行建设施 公益事业以及村民建设住宅外 任何单位和个人进行建设 3黄花 我国现行农村土地管理制度的主要问题及改革思路 J 科学社会主义 2010 1 需要使用土地的 必须依法申请使用使用国有土地 政府可行需要使用土地的 必须依法申请使用使用国有土地 政府可行 使土地征用权 尽管法律有明确规定 但现实中征收集体土地 使土地征用权 尽管法律有明确规定 但现实中征收集体土地 并未区分公益性还是经营性建设用地 这是征地范围难以缩小并未区分公益性还是经营性建设用地 这是征地范围难以缩小 的重要原因的重要原因 4 4 未充分考虑土地流转性后的增值收益 对农民的 未充分考虑土地流转性后的增值收益 对农民的 征地补偿不到位 是导致被征地者与地方政府 开发商矛盾冲征地补偿不到位 是导致被征地者与地方政府 开发商矛盾冲 突的重要原因 集体土地的房屋拆迁补偿缺乏法律和行政法规突的重要原因 集体土地的房屋拆迁补偿缺乏法律和行政法规 依据 地方政府的文件层级低 政策前后不衔接是导致拆迁难依据 地方政府的文件层级低 政策前后不衔接是导致拆迁难 以及恶性事件频繁发生的重要原因 以及恶性事件频繁发生的重要原因 三 土地管理执法不严 三 土地管理执法不严 一方面从客观上来讲 土地管理既是一个行政执法部门 一方面从客观上来讲 土地管理既是一个行政执法部门 又承担着协助地方经济发展的职权 这种体制下 地方政府在又承担着协助地方经济发展的职权 这种体制下 地方政府在 经济发展指标的压力下 不得不给土地管理部门施压 而土地经济发展指标的压力下 不得不给土地管理部门施压 而土地 管理部门也实为两难 一定程度了淡化了执法 同时 从违法管理部门也实为两难 一定程度了淡化了执法 同时 从违法 用地行为查处来看 责令停工通知书等很难见到成效 而强制用地行为查处来看 责令停工通知书等很难见到成效 而强制 执行从立案到依法执行完毕 一般需经过责令停工 调查 告执行从立案到依法执行完毕 一般需经过责令停工 调查 告 知 作出处罚决定 申请法院执行 法院公告及正式执行等程知 作出处罚决定 申请法院执行 法院公告及正式执行等程 序 最快也得花费三个月的时间 这大大削弱了土地执法的打序 最快也得花费三个月的时间 这大大削弱了土地执法的打 击力度 另一方面从主观上讲 土地管理执法涉及普遍老百姓 击力度 另一方面从主观上讲 土地管理执法涉及普遍老百姓 基层土管部门工作人员又是多年在基层工作的本乡人 执法避基层土管部门工作人员又是多年在基层工作的本乡人 执法避 重就轻 多以教育为主 这也影响到了土地管理执法的震摄作重就轻 多以教育为主 这也影响到了土地管理执法的震摄作 用 同时 目前一些违法用地行为往往与非法辟山 造码头等用 同时 目前一些违法用地行为往往与非法辟山 造码头等 4刘权莹 探究农村土地管理制度的新改革 J 农业研究 2012 2 行为有关 这里牵涉多个部门 有关部门单独执法 今天你查行为有关 这里牵涉多个部门 有关部门单独执法 今天你查 土地 我建码头 今天你查码头 我建厂房 政府行政执法效土地 我建码头 今天你查码头 我建厂房 政府行政执法效 率较低 也容易给违法者留下死灰复燃的机会 率较低 也容易给违法者留下死灰复燃的机会 四 缺乏耕地保护制度和市场保障机制 四 缺乏耕地保护制度和市场保障机制 中央政府通过经济杠杆来达到耕地保护的目的 价格是市中央政府通过经济杠杆来达到耕地保护的目的 价格是市 场机制配置资源的有效杠杆 决定着农户对土地的经营效益 场机制配置资源的有效杠杆 决定着农户对土地的经营效益 对于耕地向建设用地流转 则必须把因耕地损失的外部成本对于耕地向建设用地流转 则必须把因耕地损失的外部成本 内化内化 把损失造成的社会 生态 机会成本及对后代的代价 把损失造成的社会 生态 机会成本及对后代的代价 纳入市场成本 而市场具有不完备性 因此需要政府征收高额纳入市场成本 而市场具有不完备性 因此需要政府征收高额 税率来体现这种市场成本 以达到调节市场供需的目的 税率来体现这种市场成本 以达到调节市场供需的目的 从根从根 本上讲 耕地保护缺乏制度和市场保障机制 在制度上要设计本上讲 耕地保护缺乏制度和市场保障机制 在制度上要设计 一种将耕地保护纳入政府政绩考核的制度 让地方政府官员意一种将耕地保护纳入政府政绩考核的制度 让地方政府官员意 识到保护耕地也是政府的首要责任 同时也应通过市场的层面 识到保护耕地也是政府的首要责任 同时也应通过市场的层面 采用经济手段调动农民耕地保护的积极性 并以此建立一种长采用经济手段调动农民耕地保护的积极性 并以此建立一种长 效保护机制效保护机制 5 5 一 一 社会保障社会保障 社会保障立法很不健全 社会保险费的征缴 支付 运社会保障立法很不健全 社会保险费的征缴 支付 运 营 统筹管理极不规范营 统筹管理极不规范 社会救济 社会福利和优抚安置的社会救济 社会福利和优抚安置的 立法相当欠缺立法相当欠缺 社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和 行政手段推行行政手段推行 社会保障的覆盖面小 权威性极差 保障程社会保障的覆盖面小 权威性极差 保障程 度低 目前在社会保障方面发生争议度低 目前在社会保障方面发生争议 进行仲裁或提起诉讼进行仲裁或提起诉讼 5任平 周介铭 基于统筹城乡发展视角的农村土地管理问题研究 J 华东经济管理学报 2009 1 时时 由于立法滞后由于立法滞后 仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律 规定进行仲裁或判决规定进行仲裁或判决 一定程度上处于无法可依的状态 一定程度上处于无法可依的状态 社会保障的法律实施机制还较薄弱 我国现存的社会保社会保障的法律实施机制还较薄弱 我国现存的社会保 障法律制度相当一部分是在过去计划经济体制下建立的障法律制度相当一部分是在过去计划经济体制下建立的 在在 由计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中由计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中 已不能适应已不能适应 新的客观要求新的客观要求 虽然进行了积极有益的探索虽然进行了积极有益的探索 但仍存在不少弊但仍存在不少弊 端端 全国至今还没有建立统一的全国至今还没有建立统一的 适用范围较大的社会保险法适用范围较大的社会保险法 律制度律制度 社会保险费的征缴 支付 运营 统筹管理极不规社会保险费的征缴 支付 运营 统筹管理极不规 范 同样范 同样 在社会救济 社会福利和优抚安置方面也缺乏全在社会救济 社会福利和优抚安置方面也缺乏全 国性的法规 在社会保障法律制度建设上国性的法规 在社会保障法律制度建设上 由于国家立法滞由于国家立法滞 后和地方立法分散后和地方立法分散 导致了社会保障覆盖面窄导致了社会保障覆盖面窄 社会化程度低社会化程度低 规规 范性和强制性不足范性和强制性不足 管理漏洞多 社保工作只能靠政策规定管理漏洞多 社保工作只能靠政策规定 和行政手段推行和行政手段推行 力度小力度小 权威性差 合法的筹资机制 稳定权威性差 合法的筹资机制 稳定 的保障机制 严格的管理机制 有效的运行机制 有力的监的保障机制 严格的管理机制 有效的运行机制 有力的监 督机制都不够健全 督机制都不够健全 二 二 资金制约资金制约 乡镇企业的发展 农业产品化的进一步扩大 乡村工业化的乡镇企业的发展 农业产品化的进一步扩大 乡村工业化的 推进 都离不开工业化的支持 资金不足成为制约农村发展推进 都离不开工业化的支持 资金不足成为制约农村发展 的关键性因素 一方面 财政对小城镇的发展 对乡镇企业的关键性因素 一方面 财政对小城镇的发展 对乡镇企业 的支持力度不够 另一方面 现阶段农村金融组织体系不完的支持力度不够 另一方面 现阶段农村金融组织体系不完 善 金融支农能力较弱 善 金融支农能力较弱 四 政府协调缺失和错位 四 政府协调缺失和错位 城乡一体化过程中存在的问题解决的对策城乡一体化过程中存在的问题解决的对策 三 健全农村土地管理制度的举措三 健全农村土地管理制度的举措 一 完 一 完善农村土地产权制度善农村土地产权制度 十七届三中全会通过的十七届三中全会通过的 决定决定 已提出 农村土地管理制已提出 农村土地管理制 度改革的第一步就是做好当前土地所有权的确认 登记等工作 度改革的第一步就是做好当前土地所有权的确认 登记等工作 确定法律规定的行使所有权的集体和组织 将承包土地 宅基确定法律规定的行使所有权的集体和组织 将承包土地 宅基 地以及农村集体建设用地的相关信息和证书落实到相关产权管地以及农村集体建设用地的相关信息和证书落实到相关产权管 理人的手中 第二步 应当理论当先农村权属证书之间矛盾关理人的手中 第二步 应当理论当先农村权属证书之间矛盾关 系 改变林业部门颁发林业则权证 土地管理部门宅基地证等系 改变林业部门颁发林业则权证 土地管理部门宅基地证等 多部门发放权属证明的现状 第三步 在认证整理土地承包资多部门发放权属证明的现状 第三步 在认证整理土地承包资 料的基础上 实现土地承包管理的信息化和规范化 第四步 料的基础上 实现土地承包管理的信息化和规范化 第四步 完善和土地承包经营权相关的法律法规制度 保障农民对于承完善和土地承包经营权相关的法律法规制度 保障农民对于承 包土地所享受的权益 包土地所享受的权益 二二 严格土地补偿标准严格土地补偿标准 政府应该严格按照依法批准的征地方案组织征地 征地拆政府应该严格按照依法批准的征地方案组织征地 征地拆 迁安置补偿依法按规定足额补偿到位 切实做到先安置后拆迁 迁安置补偿依法按规定足额补偿到位 切实做到先安置后拆迁 依法维护被征地农民合法权益 在城镇化和工业化进程中 不依法维护被征地农民合法权益 在城镇化和工业化进程中 不 仅要看到经济发展的重要性 还应当坚持发展的可持续性 保仅要看到经济发展的重要性 还应当坚持发展的可持续性 保 证耕地的合理利用 防止浪费土地 因此 为了农村的持续发证耕地的合理利用 防止浪费土地 因此 为了农村的持续发 展 应当严格征地补偿标准 严格区分公益用地与经营用地征展 应当严格征地补偿标准 严格区分公益用地与经营用地征 地补偿 结合当地的土地市场价格 使老百姓得到应有的补偿 地补偿 结合当地的土地市场价格 使老百姓得到应有的补偿 对在征地过程中虚报 冒领补偿金的 将依照党纪政纪予以处对在征地过程中虚报 冒领补偿金的 将依照党纪政纪予以处 理 情节严重 构成犯罪的 将移送司法机关追究其法律责任 理 情节严重 构成犯罪的 将移送司法机关追究其法律责任 而且作为被征地农民 我们应该积极了解国家征地法 了解并而且作为被征地农民 我们应该积极了解国家征地法 了解并 履行法律赋予给我们的知情权 参与权 监督权和申诉权等 履行法律赋予给我们的知情权 参与权 监督权和申诉权等 既保障自己的利益 又为完善我国征地补偿贡献一份力 既保障自己的利益 又为完善我国征地补偿贡献一份力 三 宣传土地政策法规 引进执法机制 强化执法手段 三 宣传土地政策法规 引进执法机制 强化执法手段 我们必须加强执法监督 严肃处查违法占地的行为 为失我们必须加强执法监督 严肃处查违法占地的行为 为失 去土地的农民提供必要的社会保障 不断建立和完善执法巡查去土地的农民提供必要的社会保障 不断建立和完善执法巡查 制度 加大对违法占用土地损害农民利益的行为查处力度 坚制度 加大对违法占用土地损害农民利益的行为查处力度 坚 决维护农民的合法权益 保障社会的稳定 决维护农民的合法权益 保障社会的稳定 从强化土地管理的从强化土地管理的 执法监督方面政府提出下几点措施 执法监督方面政府提出下几点措施 第第一 理顺土地执法监督一 理顺土地执法监督 部门的权力体制 加大土地执法部门对于违法占地 批地的监部门的权力体制 加大土地执法部门对于违法占地 批地的监 督 惩处权力 无论政府还是个人 凡是违法用地 土地执法督 惩处权力 无论政府还是个人 凡是违法用地 土地执法 监督部门都应查处 监督部门都应查处 第第二 完善土地执法监督的法律体系 使二 完善土地执法监督的法律体系 使 土地执法监督法制化 有完备的法律体系可以遵循 土地执法监督法制化 有完备的法律体系可以遵循 第第三 建三 建 立土地执法监督的长效预警机制 土地行政主管部门通过一系立土地执法监督的长效预警机制 土地行政主管部门通过一系 列的监督检查活动 提高公民 法人和其他组织的法律观念 列的监督检查活动 提高公民 法人和其他组织的法律观念 国策观念 使其自觉遵守法律 法规 同时通过各种措施防止国策观念 使其自觉遵守法律 法规 同时通过各种措施防止 土地违法案件的发生 土地违法案件的发生 第第四 土地执法监督应多管齐下 多部四 土地执法监督应多管齐下 多部 门配合 可以建立民众参与违法监督机制 门配合 可以建立民众参与违法监督机制 第第五 提升土地执五 提升土地执 法监督人员的文化素质和职业道德 只有这样 既可以提高我法监督人员的文化素质和职业道德 只有这样 既可以提高我 们基层管理人员的管理水平 也能让更多人知道关于土地资源们基层管理人员的管理水平 也能让更多人知道关于土地资源 管理的制度及相关政策 这样全民团结起来 既能保护土地资管理的制度及相关政策 这样全民团结起来 既能保护土地资 源 又能遏制违法只用土地的行为 从而为失去土地的农民提源 又能遏制违法只用土地的行为 从而为失去土地的农民提 供了法律保障 供了法律保障 四 健全耕地保护制度和节约用的制度 四 健全耕地保护制度和节约用的制度 1 1 坚持最严格的耕地保护制度 坚持最严格的耕地保护制度 首先 要层层落实责任 增强保护耕地的法定性和强制性 首先 要层层落实责任 增强保护耕地的法定性和强制性 地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田 保护面积负总责 其次 完善占补平衡等制度 耕地实行先补保护面积负总责 其次 完善占补平衡等制度 耕地实行先补 后占 不得跨省区市进行占补平衡 要防止只占不补 先占后后占 不得跨省区市进行占补平衡 要防止只占不补 先占后 补 占多补少 占优补劣的现象发生 最后 在全国范围划定补 占多补少 占优补劣的现象发生 最后 在全国范围划定 永久基本农田 确保基本农田总量不减少 用途不改变 质量永久基本农田 确保基本农田总量不减少 用途不改变 质量 有提高有提高 6 6 对承担耕地保护任务重 基本农田保护数量多的粮食 对承担耕地保护任务重 基本农田保护数量多的粮食 主产区 由国家探索建立补偿机制 注重采用经济手段调动地主产区 由国家探索建立补偿机制 注重采用经济手段调动地 方政府特别是广大农民保护耕地的积极性 方政府特别是广大农民保护耕地的积极性 2 2 实行最严格的节约用地制度 实行最严格的节约用地制度 首先 严格控制新增建设用地规模 其次 积极盘活存量建首先 严格控制新增建设用地规模 其次 积极盘活存量建 设用地 加强城镇闲散用地整合 鼓励低效用地增容改造和深设用地 加强城镇闲散用地整合 鼓励低效用地增容改造和深 度开发 积极推行节地型城镇更新改造 重点加快城中村改造 度开发 积极推行节地型城镇更新改造 重点加快城中村改造 推广各类建设节地技术和模式 最后 积极拓展建设用地新空推广各类建设节地技术和模式 最后 积极拓展建设用地新空 间 加强规划统筹和政策引导 在不破坏生态环境的前提下 间 加强规划统筹和政策引导 在不破坏生态环境的前提下 优先开发未利用 优先开发未利用 总之总之 土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础 也是不土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础 也是不 6张绍廉 积极探索稳步推进农村土地管理制度改革 J 领导之友 2009 3 可再生的有限资源 人多 地少 耕地更少 是我国的基本国可再生的有限资源 人多 地少 耕地更少 是我国的基本国 情 为了解决土地资源紧缺与严重浪费土地而出现人地矛盾 情 为了解决土地资源紧缺与严重浪费土地而出现人地矛盾 政府应该积极宣传土地资源对我们人类的重要性 采取科学合政府应该积极宣传土地资源对我们人类的重要性 采取科学合 理的土地管理制度 以实现土地资源的可持续发展 理的土地管理制度 以实现土地资源的可持续发展 社会保障制度社会保障制度二 解决我国新农村社会保障体系存在问题的对二 解决我国新农村社会保障体系存在问题的对 策策 1 1 将农村社会保障制度纳入立法体系 作为一项全国性的将农村社会保障制度纳入立法体系 作为一项全国性的 法律法律 不能仅面向城镇居民不能仅面向城镇居民 而忽视我国广大的农民社会保障问而忽视我国广大的农民社会保障问 题题 应积极考虑如何保护广大农民的切身利益 为此我们可以根应积极考虑如何保护广大农民的切身利益 为此我们可以根 据国家对社会保障自治区 直辖的立法状况据国家对社会保障自治区 直辖的立法状况 各个地区以省 市各个地区以省 市 为单位为单位 针对本地区的农村实际情况制定一些实施细则针对本地区的农村实际情况制定一些实施细则 要包括要包括 农村居民享受社会保障的基本权利法案和关于最低生活保障 农村居民享受社会保障的基本权利法案和关于最低生活保障 医疗保障 养老保障等方面的专门法案 农村居民享受社会保医疗保障 养老保障等方面的专门法案 农村居民享受社会保 障的基本法案将对社会保障的对象的选择 范围 实施 资金障的基本法案将对社会保障的对象的选择 范围 实施 资金 筹集与应用及管理监督 农村社会保障机构的设立 农民享受筹集与应用及管理监督 农村社会保障机构的设立 农民享受 社会保障的程序等做出规定 社会保障的程序等做出规定 2 2 建立农村最低生活保障制度 农村最低生活保障制度是建立农村最低生活保障制度 农村最低生活保障制度是 对家庭人均收入低于生活保障标准的农村贫困人口按最低生活对家庭人均收入低于生活保障标准的农村贫困人口按最低生活 标准实行补助的制度标准实行补助的制度 是社会主义制度的本质要求 针对我国幅是社会主义制度的本质要求 针对我国幅 员辽阔 各地生产力发展不平衡 不协调且不同地区农村集体员辽阔 各地生产力发展不平衡 不协调且不同地区农村集体 和农民个人的经济状况相差悬殊的现实情况和农民个人的经济状况相差悬殊的现实情况 各地要根据实际情各地要根据实际情 况合理确定社会保障的标准和水平况合理确定社会保障的标准和水平 经济发达 有条件的地方应经济发达 有条件的地方应 积极使农村与城市接轨积极使农村与城市接轨 以村为单位整体纳入当地的社会保障体以村为单位整体纳入当地的社会保障体 系 各个地区或每一个农村居民所处的不同组织可以视具体情系 各个地区或每一个农村居民所处的不同组织可以视具体情 况合理发挥自己独具特色的社会保障功能以显示差别 况合理发挥自己独具特色的社会保障功能以显示差别 3 3 顺应经济全球化的趋势作出调整 随着我国加入顺应经济全球化的趋势作出调整 随着我国加入 WTO WTO 经经 济全球化对我国提出的挑战越来越大济全球化对我国提出的挑战越来越大 我国包括社会保障法律在我国包括社会保障法律在 内的各项立法应不断适应这一要求 经济全球化趋势使各国经内的各项立法应不断适应这一要求 经济全球化趋势使各国经 济的相互依存 相互影响日益加深济的相互依存 相互影响日益加深 要求各国积极参加国际经济要求各国积极参加国际经济 合作合作 按照平等互利原则处理双边甚至多边的国际经济关系按照平等互利原则处理双边甚至多边的国际经济关系 各各 国的法律也作出相应的调整 我国为了更好的参与世界经济的国的法律也作出相应的调整 我国为了更好的参与世界经济的 竞争必然要按国际规则办事竞争必然要按国际规则办事 但我国的调整也一定要从我国国情但我国的调整也一定要从我国国情 出发出发 不可能与西方发达国家一较高低不可能与西方发达国家一较高低 只能站在一个发展中国只能站在一个发展中国 家的立场上与国际接轨 家的立场上与国际接轨 二 改善体制的不合理现状 二 改善体制的不合理现状 1 1 打破城乡隔离的不合理现状 国家应赋予农民充分享受自打破城乡隔离的不合理现状 国家应赋予农民充分享受自 由进城和自由迁移的权利由进城和自由迁移的权利 积极推进城乡之间各种要素的自由流积极推进城乡之间各种要素的自由流 动 动 2 2 切实改进农村公共医疗卫生状况 在中央和地方各级政府切实改进农村公共医疗卫生状况 在中央和地方各级政府 之间合理界定责任之间合理界定责任 在城乡之间公平分配卫生资源在城乡之间公平分配卫生资源 完善中央对完善中央对 贫困地区的转移支付制度贫困地区的转移支付制度 加强政府对农村卫生的支持力度 加强政府对农村卫生的支持力度 3 3 坚持城乡一体化的政策导向坚持城乡一体化的政策导向 探索建立多层次的农村社会探索建立多层次的农村社会 保障体系保障体系 逐步缩小城乡社会保障水平的差距 逐步缩小城乡社会保障水平的差距 资金资金 1 1 农村金融应得到政策的支持和保护 坚持农村金融应得到政策的支持和保护 坚持 多予 少取 多予 少取 放活放活 的方针的方针 农业应得到政策扶植 相应地农业应得到政策扶植 相应地 农村金融也应得农村金融也应得 到相关政策支持 到相关政策支持 2 2 调整国民收入分配结构和财政支出结构 大幅度增加农民调整国民收入分配结构和财政支出结构 大幅度增加农民 可直接受益的资金投入比重可直接受益的资金投入比重 并整合财政支农资金管理体制并整合财政支农资金管理体制 支支 出项目由一个职能部门统一负责 出项目由一个职能部门统一负责 3 3 推进农村税费改革的深化 适当扩大农村税费改革试点范推进农村税费改革的深化 适当扩大农村税费改革试点范 围 加大农业税和农业特产税减免力度 继续做好减轻农民负围 加大农业税和农业特产税减免力度 继续做好减轻农民负 担的专项治理工作担的专项治理工作 减少乡镇支出减少乡镇支出 实现城乡统一的税制 实现城乡统一的税制 4 4 改革农村土地征占制度改革农村土地征占制度 促进农村土地使用权流转 一是促进农村土地使用权流转 一是 严格界定各地及部门的征地权力严格界定各地及部门的征地权力 对农民实行公平补偿对农民实行公平补偿 保证失保证失 地农民的社会保障地农民的社会保障 积极探索集体非农建设用地进入市场的途径积极探索集体非农建设用地进入市场的途径 和方法和方法 支持征用土地过程中农民的充分知情权和参与权的法律支持征用土地过程中农民的充分知情权和参与权的法律 修改 二是在稳定土地承包的基础上让农民自己拥有对土地永修改 二是在稳定土地承包的基础上让农民自己拥有对土地永 久的使用权久的使用权 并始终坚持耕地的保护原则并始终坚持耕地的保护原则 明晰土地使用过程中明晰土地使用过程中 各经济主体的责权利关系各经济主体的责权利关系 改善农村土地使用权流转的外部环境改善农村土地使用权流转的外部环境 搞搞 好农用地分级和价格评估工作好农用地分级和价格评估工作 缔造交易中介服务组