论我国公务员激励机制的健全与完善

论我国公务员激励机制的健全与完善论我国公务员激励机制的健全与完善 内容提要 公务员激励机制就是政府引导公务员的行为方式和价值观念以实现行政目标的 过程 它对激发和鼓舞公务员工作热情与士气 提高政府行政效率有重要影响 但当前我 国公务员激励机制存在着诸多问题 解决这些问题 就必须树立 以人为本 的重人理念 建设机关部门的行政文化 制定科学合理的工资薪酬制度 完善制度管理的奖惩措施 健 全岗位职务的晋升制度 完善工作绩效的考核制度 关键词 公务员 激励机制 健全 完善 公务员激励机制就是政府为实现公共行政目标 按预定的标准和程序将行政资源分配给公 务员或行政组织 从而引导公务员的行为方式和价值观念的过程 简言之 就是政府引导 公务员的行为方式和价值观念以实现行政目标的过程 公务员激励机制对激发和鼓舞公务 员工作热情与士气 提高政府行政工作效率和加强政府行政文化建设有重要影响 但传统 的公务员激励机制与市场经济极不相称 在 定程度上影响了政府职能改革的进程 必须 对其进行批判性地分析与扬弃 根除其弊端和症结 结合我国经济社会发展 政府职能改 革以及公务员制度推行的实际 不断完善和健全我国公务员激励机制 一 当前我国公务员激励机制存在的主要问题 目前我国公务员激励机制的设置是根据半个世纪以来管理学家 心理学家和社会学家们在 激励方面研究的理论成果 尤其是吸收了内容型 过程型 行为改造型和综合型四大类激 励理论的精华 1 从我国实际出发 把对公务员的激励作为公务员制度设置的一个重点 问题运用到了行政人事管理之中 在实践中有效地激发了政府人事管理活力 增强了公务 员的竞争意识 促进了政府职员素质和服务效率的提高 对政府机关吸收和造就优秀人才 改善队伍结构 增添动力机制均产生了积极效果 但目前激励机制还不完善 激励效果仍 不够理想 一是 物质激励手段单一 精神激励流于形式 公务员法 规定了 坚持精神奖励与物质 奖励相结合 以精神奖励为主 的原则 但现实中采取的基本上都是物质激励 甚至把加 薪作为调动积极性的唯一选择 如推行公务员住房等原有福利货币化 市场化 工资制度 由职务工资 级别工资 基础工资和工龄工资构成 不同地区差别较大 同一地区不同部 门 不同职务 不同级别差别太小 不能很好地反映公务员的工作业绩与实际才能 激励 没有很好地发挥作用 制度不能发挥长效激励作用 关键是没有形成一套与整个公务员管 理制度相协调的机制 且一些部门或单位往往以保护部门或单位利益为出发点 缺少横向 整体的均衡性和协作性 不能与公务员宏观管理政策相匹配 加之 精神激励缺乏手段 在原强调精神激励 讲奉献的制度设置中 简单的政治宣传和说教脱离了实际 树立起来 的都是 高大全式 的模范 使得人们把真人真事都当作 吹出来的典型 精神激励失去 作用 同时 政治学习 精神传达成为一种负担 容易使人产生抵触情绪 精神激励难有 成效 且在一定程度上扭曲了公务员对精神激励的认识 产生了负面影响 特别是在从传 统的 官本位 体制向 官商二元 体制转变过程中 公务员的职业地位和经济地位有所 下降 必然使得传统的精神激励机制失去其原有的强大激励作用 二是 行政文化不健全 内激励作用被忽略 行政文化是指行政活动过程中 影响甚至决 定行政参与者行为的一系列行政思想 行政意识 行政理念 行政心理 行政道德 行政 习惯 行政规则等 它对于行政管理体制的确立与发展 行政决策活动的展开和行政法治 化建设进程 行政人员的行政行为 行政能力和道德状况都发生着极为重要的影响 但我 国公务员制度实施时间还不太长 行政机关普遍没有建立健全的行政文化 缺乏以良好的 行政文化基础为支撑的激励手段 导致很大一部分公务员对激励措施和手段认同感模糊 淡薄 对公务员思想意识 行为习惯的评价缺乏科学的衡量标准 激励难以公正 公平 很难实现激励的目标 加之实践中只重视物质激励 强调外激励手段 忽视内激励 即由内 酬引发 工作本身的刺激 源自于公务员内心的激励 的作用 忽视工作本身对公务员的满 足感 使之 乐在其中 2 很难产生持久性的激励作用 而我国公务员管理主要仍是沿 用的传统人事管理的方法 以事为中心 强凋组织和人员的调配 过分强调人适应工作而 忽略了人的积极因素 不重视公务员的自身特点 性格与岗位 任务的匹配 更忽视了人 作为资源的战略意义 重使用轻培养 工作丰富化 职业生涯规划都存在很大的困难 三是 竞争激励明显不足 道德激励作用弱化 公务员职业的稳定性使其缺少竞争压力 能进不能出 能上不能下 的局面没有得到根本转变 升迁论资排辈 能力平平者因机 缘 关系被擢升重用 有能力者反而受制于年龄 级别 职位空缺等因素 优秀人才难以 脱颖而出 干部选拔 晋升中非正当竞争问题依然存在 少数人选人 在少数人中选人 的怪现象时有发生 不按程序办事 搞神秘化 临时动议 决定人选在前 授意考核在后 干部考核流于形式的现象仍然严重 从私利出发选人 搞权钱 权色交易 交换提拔 收 受贿赂 买官卖官等不一而足 真正 竞争上岗 缺乏明确规定 约束太多 操作不规范 甚至沦为领导排斥异己的 正当 手段 特别是我国从传统的熟人社会向现代社会 计划 经济向市场经济的转变 人们道德观念受到了极大冲击 物质需求对传统道德提出强有力 的挑战 新道德体系仍未最后建立起来 原起过巨大作用的道德激励因缺乏物质基础越来 越失去其昔日的强大威力 价值观念和评价标准的多元化使传统道德标准受到挑战 公务 员价值观念的多元化和道德约束作用的软弱化 使得传统的道德激励作用出现弱化 不能 进行科学的道德评价 四是 负激励操作不规范 监督约束机制不完善 负激励就是对某种违规 违法现象或行 为进行制裁或惩罚 以消除这种现象或行为 使之不再出现 3 但实践中负激励却没有 一个统一的标准 操作执行因时因地因人不同 随意性强 不一致 不规范 致使腐败行 为难以起到警示作用 使一些初犯 偶犯悬崖勒马 改过自新 腐败现象得到有效遏止 因人而异的处理方法 使得公务员整天提心吊胆 出了什么事情也捂着掖着藏着 生怕出 事撞在风头上 因为没有判断自己是否应该受到惩罚的标准 往往问题得不到及时解决 小事变大 最终酿成大祸 同时 由于监督约束机制不健全 监督能力弱小 监督没有起 到应有的作用 一方面 认识和重视不够 监督地位和作用十分有限 监督机构从属于同 级党委 政府 被放在次要位置上 往往无权监督 无法监督 无力监督 独立性 权威 性不够 双重领导体制 对同级党政领导成员难以形成有效的监督 另一方面 保障制度 不完善 监督者缺乏积极性 再一方面 公民参政意识不强 政务透明度差 参与监督渠 道不畅 致民主监督和社会监督作用发挥难 五是 激励不及时不适度 激励方法僵化形式化 激励可以有多种选择 不同时间和不同 地点 选用不同的激励方式 其作用和效果就不一样 选择最佳的时间进行激励 是取得 最佳激励效果的关键因素 可以把激励时机分为事前激励 事中激励和事后激励 激励手 段设定为物质激励和精神激励 正激励和负激励 内激励和外激励 在具体对公务员进行 激励时 要找准时机 选准方法 针对不同对象的需求特征进行及时激励 因为激励方法 是具体的 直接作用于受激励者的 激励作用能否长效 方法很关键 再好的激励机制 没有恰当的激励方法 也不能发挥最大的激励功能 长期以来 我国对公务员的激励基本 是采取的物质激励 正激励和外激励 如发放奖金 给予优惠住房和职业培训 晋级机会 等方法 并没有根据职业特点 发展需要和时代发展的形势而采取灵活多样的有效激励 精神激励 负激励和内激励使用过少 这种只奖不罚的单一的僵化的做法 助长了公务员 中的不作为行为 而且外在的 物质的 正方面的激励 很难达到预期的激励目标 有些 人需要的并非金钱和物质 而是要实现自身的抱负 达成自己的主张和愿景 满足自己心 灵的需要 体现自身的价值 二 当前我国公务员制度激励机制产生问题的原因 影响公务员激励机制发挥效用的因素很多 也很复杂 笔者认为 从我国目前公务员管理 的具体情况来看 主要有以下四个方面的原因 一是 缺乏 以人为本 的管理理念 过分重视物质刺激 由于体制 历史和文化等诸多 原因 我国仍然没有摆脱传统人事管理观念的影响 没有真正树立起 以人为本 的管理 理念 在管理实践中重事轻人 以事为中心 讲究组织和人员的调配 忽略了人的积极因 素调动 多见 人浮于事 强调因事择人 过分强调人适应工作 而不重视人潜能的开发 和利用 更忽视了人作为 资源 的战略意义 在公务员管理中 往往是使用没有节制 持续地培养开发却不见踪影 重使用轻培养 重管理轻开发 对公务员的纵 横 向心三 个发展方向关心不足 对其组织职位阶梯缺乏设置 同时 公务员管理实践中只重视物质 奖惩 忽视了对人的重视和尊重 忽视了人是管理之本 根据马斯洛的基本需要层次论 人是有多种需要的 自我价值实现的需要即施展抱负和有所成就的需要是人的高层需要 当物质等低层需要基本满足后 如不能满足公务员自我价值的需要 就会使公务员情绪低 落 感到前途渺茫 二是 行政文化建设滞后 公务员缺乏主人翁精神 健康的行政文化是机关组织作用发挥 的基础 是凝聚力量的核心 是公务员心灵的寄托和归宿 对提高行政效率起着巨大的作 用 但目前我国缺乏行政文化 公务员将自己仅仅视为政府的 打工仔 做一天和尚撞 一天钟 工作缺乏动力 没有主人翁态度 事不关己 高高挂起 政府部门之间缺少凝 聚力 人心涣散 有利的事部门抢着干 无利时互相推诿扯皮 事无人干 无人管 相关 部门职能交叉重叠 互相掣肘 一个媳妇几个婆婆 真想干成事难 很多机关不是站在社 会整体利益的角度来考虑问题 而是利用所掌握的公共资源谋取部门利益 个人利益 置 政府全局 社会全体于不顾 荣誉感的异常凸显 又使得公务员高高在上 工作态度恶劣 门难进 事难办 脸难看 办事拖拉 研究研究 烟酒烟酒 等现象屡禁不止 同时 一些公务员产生满足情绪 不愿继续学习深造 进行有创新性的工作 三是 制度规定原则笼统 缺乏具体配套措施 首先 公务员职务晋升制度设置不科学 虽然并非德才优秀者都能获得期望的职务晋升 还要受其他外在条件的制约 但起码从理 论上讲应取决于德才和实绩 而现实中资历主义泛滥 实践中论资排辈之风盛行 降低了 人才使用效率 极易导致用人上的腐败 影响晋升激励功能的发挥 其次 公务员考核制 度设置缺乏可操作性 公务员法把 平时考核和定期考核 作为两种基本考核方法 定期 考核以平时考核为基础 过于简单笼统 且在实践中只注重定期考核 忽视平时考核 注 重组织考核 忽视民主评议 注重内部考核 忽视外部考核 注重一般性考核 忽视不同 层次 不同专业的特殊要求 注重个别领导的意见 忽视广大群众的反映 凡此种种 往往使考核结果有失真实和公正 再次 考核结果信度和效度差 公务员法规定了考核结 果分为优秀 称职 基本称职和不称职四个等次 但缺乏具体的操作规范 因而 其结果 往往是特征描述大众化 千人一面 评价分析笼统化 内容空洞 重点突出普通 化 流于形式 表述手法隐喻化 软弱无力 考察定性一般化 结论模糊 反映不出个体特征和差异 难鉴优劣 又次 晋升 工资等激励制度没能很好地与绩效挂 钩 公务员法 规定 定期考核的结果作为调整公务员职务 级别 工资以及公务员奖 励 培训 辞退的依据 应该说很正确 但因太笼统 又缺乏具体的配套和操作措施 难 以把实际工作能力 绩效与收入联系起来 造成绩效结果和实际待遇两张皮 激励作用难 以有效发挥 四是 信息反馈渠道不畅 竞争上岗机制尚未形成 行政机关科层制的特点决定了它是一 个层级多 等级森严的系统 上下级之间的沟通交流都是通过文件 会议的方式 而真正 意义上的沟通往往只限于私人关系 由于政府工作分工的固有特点 地区 部门以及同部 门不同处室之间很少交流 领导与下级之间就更少接触 公务员将生活中所发生的不如意 牢骚 抱怨 不满等情绪带到工作中 领导不了解具体情况 一些违规行为难以被及时制 止 管理层的意图也难以完全落实 文件精神传达的层级多 难免出现歪嘴和尚曲解经意 尤其会被别有用心者以讹传讹 另外 目前虽然公开招聘拓展了公务员录用的途径 但由 于职位的限制 一些人一旦进入公务员队伍 就意味着从此默默无闻 很难再有晋升的机 会 能上能下 能进能出 的机制没有最后形成 能上 与 平让 之途受阻 庸下 与 劣退 更是难上加难 很多公务员一生怀才不遇 抱负难以施展 湮灭了其工作积极 性和创造性 五是 各种监督流于形式 官本位 观念严重 我国目前监督制度设置不合理 队伍组成 随意 机制不健全 且舆论监督无力 人大政协监督流于形式 群众监督更是说说而已 而公检法司和纪检部门的强制监督大都是事后 危害已然造成 只剩下惩处 追究责任了 且国人受传统 官本位 影响较深 当公务员就是为了当官 当官就是追求个人及家庭在 经济上的最大收益和社会上的崇高地位 学而优则仕 士农工商 三教九流 的等级 排列影响了人民几千年 权力中心 的思想根深蒂固 相当一部分公务员评判人生价值的 坐标是看官当的大小 把 为官 视为最大追求 4 诚然 官位晋升是最好的奖赏和最 大的激励 意味着待遇的改善以及更大的责任和成就 带来的不仅是更大的权力 更高的 地位 而且是巨大的荣耀和许多其它的实际利益 但官位晋升机会多 缺乏竞争压力 激 励动力就不足 效果就不明显 反之 如果晋升机会过少 即使努力工作也难以得到升迁 激励的功能就得不到体现 因此 现实中职务设置的有限性和个人需要的矛盾 导致公务 员的期望大于现实 容易产生较多的目标受挫 影响公务员晋升制度激励功能的发挥 六是 传统制度惯性依然 潜规则仍大行其道 潜规则是在长期的交往中无意识地形成的 一种隐藏式的办事规则 运行于社会的方方面面 在中国数千年传统文化的积淀下 形成 了 人治大于法治 人情 面子大于法 的习俗 虽然公务员法已实施了多年 但传统 制度的惯性 潜规则 仍在发挥作用 官场生态严重恶化 扭曲了红头文件和规范制度的 执行 在激励中产生了一系列不规范现象 公务员法对晋升等激励设置了一系列的保障程 序 但在人为操控下 通过金钱拨动权杖 潜规则 作用往往规避制度规定 可以名正言 顺地在某些领导的 职权范围内 无懈可击的 正常程序 下实现自己的目标 使本不符 合规范的东西似乎合乎程序规则 不显山不露水地完成了一笔笔肮脏的权钱交易 如公务 员晋升 标准为德 能 勤 绩 廉五个方面 由于缺少明确的客观标准和统一的具体细 则 往往以上级领导的好恶为评判标准 于是潜规则就大行其道 一方面 下级升迁完全 取决于上级主管个人的意志 故下属官员为求升迁 就会很自然地揣摩上面的喜好行事 善于奉迎者可以轻松获得上级赐予的权力地位 另一方面 上级官员往往倾向于选拔自己 信任的人 以此来巩固自己的权势地位与私利 并通过下级官员的回报来获得对自己的支 持 上下级约定俗成的恩赐回报关系强化的结果 就会形成越来越庞大的关系网络 形成 私人关系上的利益共同体 在官员内部形成了牢不可破的 庇护网 双方都可以在这一庇 护网络确定的不成文的游戏潜规则内 互相提携 一损俱损 一荣俱荣 各得其所 5 三 健全与完善公务员激励机制的几点构想 随着社会主义市场经济和民主政治的发展 广大群众对政府的行政效率和公共服务水平的 期盼和要求越来越高 满足人民群众的要求和愿望是时代发展赋予公务员制度建设的新课 题 要增强公务员队伍的活力 提升其素质 提高效率 减少开支 改善服务 树立良好 的政府形象 就必须进一步调动公务员的积极性 建全和完善有效的公务员激励机制 一是 树立 以人为本 的重人理念 从上世纪 90 年代到今天 西方人力资源管理以惊人 速度发展 几乎没有一个机构不将人力资源的开发与利用视为头等要事 从根本上树立起 了充分开发培训人才 合理使用人才 有效激励管理好人才的理念 坚持 以人为本 的 指导思想 同样 在社会主义市场经济条件下 要提高行政效率 降低行政成本 也必须 彻底转变观念 重视公务员质量及管理 改革和创新计划经济体制下 以事为重心 把人 降格为执行指令机器 的传统人事管理模式 从根本上改变管理仅限于 给人找位 为事 配人 的做法 注重人才资源的开发利用 注入重人理念 解决人才闲置 压抑等问题 调动人才能动性和创造性 杜绝人才浪费现象 首先 要在观念上摆脱传统人事管理观念 的束缚 引入人力资源管理理念 深刻认识人力资源作为资本性资源的重要地位和作用 将公务员作为稀缺性资源加以开发利用 其次 要树立 以人为本 的管理理念 针对公 务员不同层次的需要 采取人性化的激励措施 再次 要在充分发掘公务员潜力的基础上 做到适才适用 重视对公务员的培训工作 同时借助通讯技术加强部门横向和纵向沟通 鼓励公务员发表意见 扩大决策的参与群体 鼓励较低级别的公务员参与决策 推进行政 决策透明化 民主化 最大限度地释放公务员内在潜力 创造最大化的服务效益 二是 建设党政机关的行政文化 行政文化是一种精神文化和模式存在 是稳定地存在于 行政人员之外的 客体化的精神文化 是构成党政机关及公务人员活动的文化环境和氛围 是一种集体创造的 自觉的 导向性文化 良好的行政文化凝聚了公务员行政智慧和实践 经验 具有导向功能 影响机关及人员的心理 性格 行为 价值取向 行为取向 凝聚 功能 形成共同的价值观和信念 产生向心力 凝聚力 整合力 激励功能 激励成员情绪 高昂 奋发进取 规范功能 规范机关和人员的行为 协调功能 调整 协调 沟通和处 理人际关系 等 对行政机构的工作手段 激励制度 最终结果有重要影响 是各种行政法 律 法规 制度健康运行的基础 决定了公务员的行政意识 价值观念 道德程度和心理 倾向等 对行政组织的结构模式 运转程序 决策过程以及行政人员的行为 作风 态度 价值观等都产生直接或间接的影响 是行政文化的外化 因此 必须找准社会主义和市场 经济的结合点 根据公务员特点和行政规律搞好行政文化建设 注入无产阶级政治意识 法治意识 民主意识 高效意识 廉洁意识和开拓创新意识 将政治宣传教育人性化 倡 导新的道德规范 增强公务员的主人翁意识 团队精神和凝聚力 最大限度地挖掘其潜能 实现各种行政资源的最佳配置和效用的最好发挥 三是 制定科学合理的工资薪酬制度 公务员工资不仅是满足公务员物质生活需要的主要 手段 而且是激励公务员上进心和进取心的基本途径 必须构建适应市场经济体制的 符 合我国国情的 能够充分激发公务员积极性的工资制度 首先要实现法制化 借鉴世界上 许多文明法制国家的经验 如日本的 一般职员报酬法 美国的 联邦工资比拟法 德 国的 联邦工资法 等 6 通过立法形式对公务员工资制度予以保障 杜绝政府文件调 资造成的以人代法 以言代法 以权代法现象 从根本上彻底解决工资分配的随意性和不 公平性问题 既将公务员工资制度改革的成果用法律法规固定下来 使公务员工资分配有 法可依 同时又与干部人事制度的相关法律法规配套 其次要将分类管理落到实处 一方 面 实行政府机关与事业单位工资制度分离 分类管理 突出政府机关的层级性 事业部 门的灵活性 用人单位的自主权 另一方面 适应中央 地方分灶吃饭的财政制度 改革 长期以来从上到下一体化的工资制度 实行上下分开 分类管理工资模式 既可以调动发 达地区公务员积极性 又可以改变落后地区公务员不思进取 得过且过的思维模式 也符 合市场竞争的分配机制 同时也防止了工资外的津贴收入远远大于工资收入 导致党政机 关创收活动加剧 诱发腐败现象的问题 调动中央 地方两个方面公务员的积极性 四是 完善制度激励的措施手段 奖惩是激励机制发挥效用的重要手段 是激发潜能 校 正过失 提升素质和能力 保证激励效果的重要举措 首先 要做到正 负激励即奖惩结 合 只奖不惩 就会降低奖励的效价 只惩不奖 就会削弱惩戒的作用 都达不到有效激 励的目标 同时 奖惩标准要宽严适度 客观公正 要与日常行为相联系 使之成为公务 员经常性或导向性的行为准则 如奖罚标准过高或过低 掌握得过紧或过松 功过奖惩不 当 受奖罚者微乎其微或明显有失公允 多数公务员将觉得奖罚与自己无缘 奖罚就失去 了激励效用 甚至会产生消极的影响 其次 要精神奖励与物质奖励结合 邓小平说 我们实行精神奖励为主 物质鼓励为辅的方针 颁发奖牌 奖状是精神鼓励 是一种政 治上的荣誉 这是必要的 但物质鼓励也不能缺少 7 人有物质和精神两个方面的基本 需要 就决定了两个方面的奖励都很必要 因此 既要引导公务员有更高的思想境界 远 大目标和高尚志趣 把自己前途成功同国家振兴发展联系在一起 又要使之获得实际利益 再次 要内 外激励相结合 内因是变化的根据 外因是变化的条件 外因要通过内因而 起作用 因此 必须注重内激励 通过恰如其分的工作设计启发诱导其自身的优越感 提 高其工作满意度 提高其工作热情和自觉 主动的精神 激发其内在的积极性 同时又要 通过奖惩手段激发其工作动机 提高其工作热情 激发其外在的推动力 使激励效价得以 强化 五是 健全岗位职务的晋升制度 科学的晋升制度能激励公务员的积极性和创造性 首先 要坚持晋升公开的原则 将公务员晋升的时间 条件 职位 方式 程序全部公开 阳光 操作 使人人都有晋升机会 都有努力方向 同时建立一套严密的 操作性强的执行程序 使晋升工作法制化 其次 大力推行竞岗制度 要提高晋升工作的开放性和竞争性 培养 公务员有才有为才有位的意识 做到优胜劣汰 能上能下 职位的公开竞争可满足公务员 政治需求 迫使公务员追求私益时考虑公共利益和公众的评价 培养其 职位危机 意识 同时也对其通过投机钻营 谋取职位和追求私利行为起到较好的遏制作用 再次 推广晋 升考试方式 目前采取