公共服务合同外包中的道德风险及其控制对策

1 / 15公共服务合同外包中的道德风险及其控制对策 政府公共服务外包风险研究分析作者：李杰耘 王方园来源：中国经贸导刊XX 年第 17 期摘要：公共服务外包是对过去政府主导公共服务方式的一种创新，在某种程度上提高了政府公共服务效率，也成为了政府行政体制改革的重要内容之一。公共服务外包作为一种还未成熟的模式，同时又存在一些风险问题，基于公共服务外包的背景去深入研究这些问题，并提出相应措施。关键词：公共服务外包 风险识别 解决措施一、公共服务外包发展简介20 世纪 70 年代末到 80 年代初，由于新公共管理运动的开展对国家公共管理部门形成一定影响，以及政府为了能更好的关注于国家发展，对公共服务供给机制的改革需要也更加强烈，其在公共服务提供过程中的角色有必要进行重新定位。上世纪八十年代末以来，行政改革的浪潮开始影响着全世界政府的发展，在这一改革进程中，尤其是政府公共服务外包模式越来越被欧美国家所认可。公共服务外包就是指政府不再直接提供公共服务，而是引入2 / 15市场化竞争机制，并明确一定的准入资格，再把其承包给有资质的市场主体来完成，从而丰富公共服务提供主体和提供方式。二、公共服务外包存在的风险隐藏成本风险政府部门在草拟公共服务外包项目时会对公共服务外包进行可行性分析，可是由于隐性过渡和管理成本的存在，会导致实际外包成本大于政府内部生产成本。此外，在契约价格设计上，若契约标价过高，会对政府财政造成负担；若契约标价过低，承包商无法以低价供给高质服务。最后，政府部门在进行分析时会逐渐导致形成合同逆向承包，即放弃外包形式变为内部生产服务，这会在一定程度上挫败公共服务外包的积极性。寻租风险在政府寻找公共服务外包的承包商过程中，难免会发生一些行贿受贿行为。少数政府官员利用手中发包权主动向承包商索贿，也有承包商主动向其行贿来谋求合同。在这种委托代理关系中，承包商占有信息优势，其在利益的驱动下，通常会违背诚信，不惜牺牲服务质量、自身信誉等，来追求自身利益，包括隐藏信息的逆向选择风险和隐藏行为的道德风险。管理失控风险3 / 15失控风险是服务外包中最基本的风险。由于政府与承包上两者是合作关系而不是隶属关系，以及政府自身能力范围的局限性，无法对承包商的行为进行直接控制。一旦合约被锁定，政府对合同的任何改变要求，以及技术的不连续性都会产生大量的合同修订，这都需要取得承包商的同意。如果政府不能控制承包商的行为，便会带来巨大的转换成本。合同质量风险在公共服务外包过程中，若承包商的服务不能满足政府的要求，提供的服务较差，想要达到政府的期望要求，就必须额外修订合同，产生昂贵的契约修订成本，导致时间和金钱的双重浪费，人民群众无法享受到满意的公共服务。若两方在具体合约上达不成共识，还会导致额外的争端与法律诉讼，进一步增加政府的成本。公众信任风险从传统的政府供给公共服务模式到公共服务外包模式，这是公众对政府执政能力的信任。政府完成的不够好，就会造成公众信任危机。主要包括合法性风险、责任风险和声誉风险。如果外包中稍有差池，就有可能引起公众对政府服务外包合法性的质疑。倘若出现承包商延期交付、公共服务质量与合同不符、公众满意度降低等，都会带来责任风险。甚至直接怀疑政府的管理能力、决策能力、处4 / 15理能力等进而损伤政府声誉。三、风险成因分析从合同契约关系的角度来看，这种关系势必会形成委托代理问题。由于承包商的信息优势，可能在契约关系中形成逆向选择风险、道德风险、不完美承诺等侵害政府的利益。此外，由于外包资产专用性的存在，一旦这种契约关系的破裂，损失会很大。从政府职能转变来看，由于公众很难在短时间接受这种新模式，难免会对政府产生质疑，对其职能的转变产生不信任感。政府如果缺乏外包专长，这将引发更多的过渡与管理成本，引发公众对公共服务的不满。从承包商的角度来看，由于政府明确了一定严格准入资质，市场上值得信赖的、有声誉的、有技术能力、能满足政府需求的可供选择的承包商数量应该不会很多。较少的承包商将会对政府的选择形成局限性，在转换承包商时也将面临较大困难和较高成本。四、公共服务外包风险规避策略完善公共服务外包的合同管理机制合同细则应尽可能制定详尽，并保有可以修订和变更的余地，以防契约关系中某些特殊事件的发生，增加合约的灵活性，优化合同选择方式，采用公平招投标方式，理智选取接包商，减少隐藏的过渡成本、管理服务成本以及合同锁定成本。5 / 15公共服务外包监督机制对政府来说，为防止出现寻租、合谋、外包质量不符合要求等，应当采取委派监管机构、强化审计监督力度、以及发挥群众监督。公共服务外包的激励与约束机制减少争议与冲突发生概率，对承包商来说，我们可以采取利益驱动、长期合作等方式激励其提供高质量的服务；完善有关的法律法规，利用合同、市场以及法律和群众对其行为进行约束。对政府部门来说，可以加大其勤政、廉政的收益，将个人声誉、品质作为晋升的重要依据来进行激励；加强公众监督和腐败违规惩罚，来阻止寻租、合谋等行为的发生。培养公共组织风险管理文化政府在决定公共服务外包的整个过程中，应该逐渐形成自己的风险意识和理念，还要注意培养公共组织的风险管理文化，这样才能由内而外在整个社会上形成一种抗击风险和防范风险的强大支撑力。参考文献：1杨桦，刘权.政府公共服务外包：价值、风险及其法律规制J.学术研究，XX2徐姝. 政府公共服务外包中的风险管理研究J. 中国行政管理，XX： 54576 / 153陈薇. 政府公共服务外包：问题及对策J. 兰州学刊，XX：43 444许晶晶.信息技术外包决策模型研究D.浙江：杭州电子科技大学，XX5尹亚琼.公共服务外包风险防范研究D.云南：云南财经大学，XX6陈林. 政府公共服务外包的制度分析D.河南：郑州大学，XX科技外包合同管理的风险防范作者：张笑康来源：中国农村金融XX 年第 19 期应从合同主体选择、合同制定、合同变更及终止等各环节开展风险评估并采取有针对性的风险防范措施张笑康近年来，信息科技技术在银行的业务处理、产品创新、客户服务、经营管理等各方面得到了广泛而深入的应用。然而，信息科技外包易引发信息泄露、业务中断、系统失控等风险，有必要在合同管理各环节中采取有针对性的风险防范措施。商业银行信息科技外包合同管理的主要风险本文中的商业银行信息科技外包合同管理，是指为确保商业银行信息科技外包项目顺利实施，有效控制服务7 / 15提供商行为，降低外包风险，对外包合同涉及的合同主体选择、合同制定、合同签署、合同履行、合同变更及终止等环节进行全流程统筹管理的方法及策略总集。合同审查法律风险。主要包括：1.外包事项合规性风险，如：将外部规定禁止或限制的外包事项进行外包，或未经内部授权开展外包。2.合同主体不适格风险，如：选择了不具备法律主体资格及履约能力的企业开展外包合作。3.合同内容法律风险，常见的有：双方就系统边界约定不清晰；合同缺乏灵活性及必要的约束条款；知识产权、最低服务水平标准约定不明等。4.合同的关联性与一致性风险，即对多个信息科技系统交叉部分责任约定不明导致外包服务提供商互相推诿责任。5.单一服务商业务集中度风险。合同签订法律风险。包括：1.事实合同风险，即先驻场开发后补签外包合同引发的纠纷。2.合同签署过程风险，常见的有：未经法律合规部门审查导致合同文本存在缺陷，签字用印环节业务经办人员未经授权自行签字等。合同履行法律风险。主要包括：1.合同条款争议的风险。由于系统边界难以确定，银行对相关条款需要保持一定的灵活性，此类条款在履约过程中易成为双方争议的焦点。2.合同监管的风险，如：关键外包人员的调整导致外包服务水平突然降低甚至外包中断。3.合同变更的风险，银行与服务提供商之间因故就变更合同内容进行再谈判，存8 / 15在不确定性。4.合同违约及终止的风险，服务提供商严重违约或丧失履约能力时，银行若未采取有效应对措施，将遭受重大损失。合同救济法律风险。外包合同中争端解决条款多数较为原则，缺乏服务提供商未能提供约定服务级别、事故认定标准方面的具体约定，以及事故出现后具体的应急处理流程等内容。信息科技外包业务合同管理风险的防控措施加强外包决策及合同管理机制建设1.外包服务商准入管理机制。建立适当的外包风险管理机制，设定必要的批准程序，将外包服务商纳入银行的全面风险管理和内控体系。在选择外包商时，综合评定外包商的技术实力、经营状况、社会信誉等因素，充分审查、评估外包服务商的财务稳定情况和专业经验，防范因外包商采取低价“钓鱼”策略而被套牢。同时，注意防范引入高机构集中度风险特点的服务提供商。2.信息科技外包合同管理机制。明确信息科技外包牵头管理部门以及科技部门、业主部门、法务部门、外聘律师在外包合同管理中的工作职责和流程，在信息科技外包风险评估、外包服务商管理、外包人员管理、外包信息安全管理、外包应急管理和外包风险监督整改等管理环节积极采取风险管控措施。9 / 153.外包项目需求事前论证机制。第一，分析外包项目是否符合监管规定、银行发展战略及业务发展对风险控制的要求；第二，选定外包商前，银行应就项目的目标、工作范围予以大体确定，便于后期明确具体工作任务和验收标准。制定外包合同格式文本对常用的外包法律合同文本，银行科技部门应与业务部门、法律合规部门及外部律师共同制定一套外包格式合同模板，由科技部门在日常外包活动中使用。在制定外包合同模版时，应逐条对照银监会银行业金融机构信息科技外包风险管理指引的要求，力求条款齐备、内容明确、逻辑清晰、用词严谨。强化合同重点条款法律审查为最大程度维护银行利益，建议在合同中设置以下条款：1.约定若外包服务商最终交付的成果不符合要求，银行可依据合同法基于合同目的主张合法权益。2.应尽可能将银行与外包服务商的项目开发界定为合作开发，由双方根据法律规定共同拥有软件著作权而不局限于永久使用权，最低程度上银行应对源代码拥有修改权，确保今后系统升级改造无任何障碍。3.强化安全和保密责任，如：服务提供商接触银行信息时，需满足安全和保密相关条款的要求；禁止其在合同允许范围外使用或者披露银行业金融机构的10 / 15信息，明确其对银行客户信息安全和银行客户权利的保护条款、事故处理方式及违约赔偿条款；在发生信息科技突发事件时，应及时向银行报告。4.在限制服务商分包和转包的同时，明确银行保留雇佣或变更其他服务商的权利。加强合同签订及履约过程管理1.严格合同签订程序管理。银行所有外包项目应当先与外包服务商签约再允许其入场。增加年中费用预算审批频次，缓解因费用审批时限过长导致的签约流程过长问题。签约前仔细核对法律审查流程是否已完成、法律审查意见是否被采纳。对于服务提供商由非法定代表人签署合同的，应要求签字人提交授权文件。2.动态监督合同履行。在合同执行期间，银行应对外包服务过程进行持续监控，要求服务提供商建立阶段性服务目标及任务，并跟踪任务的执行情况，及时发现和纠正服务过程中存在的各类异常情况。对服务提供商的监督可从进度监督、质量监督、成本监督和人员监督等多维度入手展开。3.加强外包的应急管理及违约处理。对于合同约定的变更或终止的触发条件发生时，及时与对方协商，充分行使合同权利。对于服务商发生的违约情形，视情况采取相应的解除合同、追求违约责任等方式处理，最大程度维11 / 15护银行的合法权利。金融外包服务风险及控制一、服务外包风险金融外包服务作为企业发展的一种战略选择，其业务的广泛化和内容的深刻化有着深刻的时代背景也符合企业发展的内在逻辑。由最初的制造业外包延伸到服务领域的外包，由具体职能的外包发展到流程的外包，外包的范围在不断扩大，深度在不断加强。通过外包为企业带来的经济收益也在不断的扩大化。伴随着收益的增加，风险也在不断加大。金融服务行业的特殊性和多样性决定了金融服务外包与制造外包相比面临着更大的不确定性和风险性。金融外包服务风险一般来源于外包金融企业本身、外包服务提供商和市场环境等方面：来源于金融企业本身的风险主要有：对本金融企业的服务产品状况不了解，金融服务外包项目选择的错误，没有进行正确、全面的外包成本分析等；来源于外包服务提供商的风险主要有：外包服务提供商与金融企业的适应性，外包服务提供商存在机会主义心理而隐藏不利的信息；外包服务提供商经营状况发生变化等；来源于市场环境的风险主要有：外包市场运作因处于发展初期而不成熟，以及立法滞后等。12 / 15二、服务外包风险控制根据企业所外包的业务不同，所面临的风险也各不相同，随着外包程度的加深、范围的扩大，不同发展阶段的企业会面临着不同的风险。外包服务合同的签订问题，不可避免地会出现风险问题。金融外包服务提供商应采取积极有效的风险控制策略，最大限度地防范与化解潜在风险，保证金融外包业健康发展。科学决策，审慎选择金融服务外包项目在业务外包之前，金融外包服务提供商应当建立外包决策的具体政策和标准，包括对相关业务是否适合，以及在多大程度上适合承接的评估。风险集中、可接受的外包业务综合水平的限制以及将多项业务时行外包的风险，都必须考虑。金融外包服务提供商的管理层应当对外包的利弊有全面的认识，要对组织的核心竞争力、管理上的优势和劣势以及组织未来的目标进行评估。还必须制定政策，以确保其能够对承包业务进行有效的监控。同时，金融外包服务提供商还应从成本效益的角度出发，对成本、效益进行更深入、更全面的分析，全面审核与外包服务相关的所有当前、未来的成本和收益。签订缜密的金融服务外包合同13 / 15订立完善的外包协议，建立良好的控制机制外包协议必须涵盖外包业务的所有环节，包括日常作业流程规范、稽核监督、定期沟通和纠纷仲裁等内容。并且，要详细且明确界定双方的权利和义务关系，以保证外包业务的规范运行。为了应对不断变化的服务外包需求，双方在合同中应设立价格标杆或服务水平标杆，以保持合同的灵活性。建立风险预警管理体系和应对突发事件应急预案在进行金融服务外包风险管理时，建立未雨绸缪的风险预警管理体系，能使金融企业时刻关注外包进程的变化，防患于未然，减少金融外包服务商的损失。从信息的采集到风险的监测、状态分析、判断、工具技术的选择、管理的实施与评价等一系列的程序，为金融外包服务商的经营者提供合理的决策依据。金融外包服务供应商应建立外包应急机制，来应对当现场作业人员变动或其他不可抗力等因素，从而控制突发事件带来的集中风险，降低集中风险造成的损失。加强金融服务外包员工道德风险意识道德风险是 20 世纪 80 年代西方经济学家提出的一个经济哲学范畴的概念，即“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动。 ”对金融风险的利益的驱使是道德风险出现的重要原因防范没有引14 / 15起足够的重视，这就存在着极大的潜在风险。未雨稠缪，防范道德风险首先应从提高作业人员风险意识做起。一方面强化员工学习和职业操守教育，全