我国政府财政性教育投入现状分析、不足原因及其对策

公共管理学公共管理学 我国政府财政性教育投入现状分析 不足原因及其对我国政府财政性教育投入现状分析 不足原因及其对 策策 摘摘 要要 教育经费支出是衡量教育发展状况及其政府重视教育程度的重要指标 财政在支 持教育发展 促进人力资本形成与积累方面发挥着不可替代的作用 教育财政投入是我 国教育投资的主要渠道 尽快建立完善的教育财政投入政策具有重要的现实意义 本文 从分析我国教育财政投入的现状入手 考察分析了目前我国教育财政投入存在的主要问 题 并在此基础上探讨了进一步完善我国教育财政投入政策的基本思路 关键词 关键词 教育投入 财政支出 投入分析 三级教育 目目 录录 摘 要 1 前 言 1 一 在政策的极大推动下我国的财政性教育投入的现状 1 一 近二十年我国财政性教育经费支出的变化 二 中国与世界其他国家的财政性教育经费支出的比较 三 地区之间财政性教育经费投入的对比分析 四 各级教育预算内教育经费的分配 五 农村财政性教育经费支出的变化 二 目前我国教育财政投入存在的主要问题 2 一 教育财政投入虽然增长很快 但与教育发展的需要仍不相适应 二 教育财政投入分配结构不合理 三 教育收费不规范 四 预算制度有待完善 三 完善我国教育财政投入措施的基本思路 5 一 政府应当把教育放在优先发展战略地位 保持财政性教育经费的增长趋势 二 财政投入与非财政投入双管齐下进一步强化多主体多渠道的教育融资格局 三 对三级教育实行有差别的财政投入政策 优化教育资金的分配结构 四 建立有关教育财政投入的法律法规 五 建立规范的教育财政转移支付制度 促进地区间教育的均衡发展中央 六 把教育收费纳入合理化 规范化 七 改进国家教育投入预算及管理制度 八 加大财政支持教育的力度 调整财政教育经费的支出结构 九 进一步加强西部地区的教育投入 十 建立合理教育财政分担体制 加大中央和省级政府在教育经费投入中的责任 结 论 8 1 前 言 在科学技术日新月异的今天 教育越来越成为促进经济发展的重要因素 教育是提 高劳动者素质 发展科学技术和培养专门人才的基础 在现代化建设中具有先导性 全 局性作用 必须摆在优先发展的战略地位 发展教育事业是我国实现社会主义现代化的 必由之路 教育投资是发展教育事业的物质保证 教育财政投入是我国教育投资的主要 渠道 教育投入 是指中央和地方财政部门的财政预算中实际用于教育的费用 是财政支 出的一个非常重要的方面 其中所占比例最大的是国家财政性教育经费支出 包括各 级财政对教育的拨款 城乡教育费附加 企业办中小学支出以及校办产业减免税等项 近年来 我国政府财政教育投入的大量增加有力地支持了各类教育事业的发展 但是 由于我国是发展中国家 人口多 经济不发达 财力也不充裕 教育投入规模和教育发展 水平与发达国家相比还存在较大差距 近几年 各级政府不断加大对教育的投入力度 教育经费总体规模不断增长 因此 研 究中国财政教育投资政策 具有重要的理论意义和现实意义 一 在政策的极大推动下我国的财政性教育投入的现状 一 近二十年我国财政性教育经费支出的变化 1 财政性教育经费支出不断增加 但其增幅小于财政收入 从 1996 年到 2007 年 除 2006 年外 财政性教育经费的增幅始终小于财政收入的增幅 2007 年 我国政府在 相关文件中提出 保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度 2008 年财政性教育经费支出才超过了财政收入增幅 2 财政性教育经费支出占 GDP 的比例始终偏小 1993 年 2 月中共中央 国务院联 合发布的 中国教育改革和发展纲要 明确规定 国家财政性教育经费支出占国民生 产总值即 GDP 的比例 本世纪达到 4 事实上直到 2008 年 这一比例也只有 3 33 始终未达到 4 的目标 二 中国与世界其他国家的财政性教育经费支出的比较 我国的财政性教育经费支出占 GDP 的比重始终低于世界平均水平 甚至低于低收 入国家平均水平 到 2006 年 我国财政性教育经费支出占 GDP 的比重达到 3 0 低 于世界平均水平 1 6 相比之下 美国的这一比重在各年都超过了 5 印度 韩国 等发展中国家的比重也皆高于中国 这反映出与其他国家相比 我国在教育上的投入 仍然不够 三 地区之间财政性教育经费投入的对比分析 1 中央和地方政府投入上的对比 自从 1994 年分税制实行以来 中央财政收入基本 占了国家财政收入的半数以上 但中央教育经费支出占预算内教育经费支出比例始终 2 不到 10 我国自 20 世纪 80 年代以来 一直把义务教育的投资支出全部下划给地方 政府 实行 分级办学 分级管理 教育制度 义务教育阶段的教育经费大约 75 由 乡镇负担 20 由县负担 5 由省和中央负担 教育经费投入的重心过低 使得地方 政府负担过重 执行力不足 2 东中西部省份投入上的对比 根据 2008 年中国教育行业投资评价报告 财政性教 育经费投入出现地域性差别 相对于东中部而言 西部地区的经费投入偏低 四 各级教育预算内教育经费的分配 教育经费的分配不均体现了我国在教育经费支出结构上的失衡 世界多数国家教 育经费支出一般呈现出宝塔型结构 即在分配教育经费时 优先满足初 中等教育发 展的资金需求 在此基础上增加对高等教育的投资 而在中国 却出现了 倒三角 的异常局面 五 农村财政性教育经费支出的变化 农村义务教育一直是我国教育经费的重点投入项目 近年来 我国一直加大在农村 义务教育上的投入力度 逐渐普及农村义务教育 从 1995 年到 2008 年 农村普通中 小学生的均预算内教育经费支出增幅均在十倍左右 但农村普通中小学生的均预算内 教育经费支出与全国的同比基本保持在 80 90 始终不足 100 这表明我国在义 务教育的财政性投入上始终存在着城乡差异 但近年来 这种差异正逐渐减小 从 1999 年开始 我国在农村普通中 小学生上的均教育经费支出越来越来趋近于全国平 均水平 其比值在 2008 年分别达到了 0 93 和 0 95 二 目前我国教育财政投入存在的主要问题 一 教育财政投入虽然增长很快 但与教育发展的需要仍不相适应 从 20 世纪 60 年代开始 国际上便开始使用公共教育经费占国内生产总值 或国民生 产总值 的比例这一指标 来衡量一个国家的公共教育经费是否充足 以及政府对教育投 资努力程度的高低 世界银行对 公共教育支出 的定义是 对公共教育的公共支出 加上对私立教育的补贴 我国自上世纪 90 年代以来一直采用 财政性教育经费 这 一指标度量政府提供的公共教育经费 1993 年国务院颁布的 中国教育改革和发展纲 要 中首次提出 财政性教育经费占 GNP 的比重 20 世纪末达到 4 的战略发展目 标 此后 这一目标又经过一系列政策 文件反复说明 强调 但直到 2006 年 这一目标 仍然没有实现 2002 年以后却有下降趋势 事实上 4 的比例只是 20 世纪 80 年代 发 展中国家 的平均水平 据 1999 年 世界科技发展报告 统计 教育支出占 GDP 的比 重 世界平均水平为 5 5 发达国家在 6 以上 1999 年美国教育投入占 GDP 的 7 7 成 为世界上教育经费支出最高的国家 从而为其教育强国和人才强国奠定了雄厚的物质基 础 OECD 国家在 1998 年该指标也达到了 5 8 的平均水平 韩国 加拿大等国家超过 了 6 甚至达到 7 在发展中国家 教育支出占 GDP 的比重平均水平也有 4 1 而 截至 2006 年 我国财政性教育支出占 GDP 的比重仅为 2 27 3 二 教育财政投入分配结构不合理 一国教育投入的分配在很大程度上反映着该国为教育事业结构及其重点的选择 影 响着教育事业的整体面貌 为了保证教育和社会经济的健康发展 国家均应当投入适量 比例的教育费用 而且将这些费用在各级 各地区学校之间合理分配 事实表明 即使教 育投资数额比较充裕 如果缺乏合理的结构 不仅不能有效地促进社会经济的发展 反而会 成为社会经济发展的阻力 1 三级教育投入分配结构不合理 财政预算内教育拨款在三级教育中的分配 反映了教育资源在教育系统内部的分布 状况和国家对各级教育的支持力度 教育资源的配置是否合理 直接影响着教育自身的发 展 一个国家教育投资结构的比例变化应与本国教育 经济的发展变化相适应 在发 展中国家 最迫切需要的是发展中等教育和初等教育 因为中等 初等教育投资的社会效 益要远远高于高等教育 所以三级教育投入的分配结构应呈 金字塔 形 即初等教育 投资比例最高 其次是中等教育投资 高等教育投资比例最低 如果违反了三级教育投入 分配的客观规律性 将会受到惩罚 埃及和委内瑞拉等发展中国家 高等教育经费所占比 重在 1980 年分别达到 30 9 和 39 2 比除美国以外的任何发达国家都要高得多 结果 大 学毕业生大量失业 人才流失严重 印度在 1960 年代高教经费开支将近占总开支 25 大大高于美国以外的任何发达国家 结果也造成人才大量外流和失业 1970 年代后 印度 开始调整教育投资结构 高教经费开支所占比重有所下降 人才流失情况也随之缓和 我 国教育水平较低 经济还处在欠发达阶段 对三级教育实行有差别的财政投入政策 在政府 有限财力中用于教育支出的部分 应首先保证基础教育的投入 优化教育资金的分配结构 但是 近年来 虽然我国加大了对九年义务教育的财政投入 对于旨在增加个人收入的教育 如 普通高校 中专以及提高劳动技能的各种岗前培训 轮训等 公共财政教育投入作了相应 的部分退出 但仍然出现了高等教育逐步扩张 初等教育却相对萎缩的状况 对高等教育 投入的比重依然偏高 对初 中等教育的投入严重不足 教育财力在三级教育间的分配比 例严重失调 2 地区间教育投入分配结构不合理 1 东部沿海发达地区同中西部不发达地区之间差异明显 在我国以行政分权和分税 制为特征财政分权体制下 地方政府在教育提供上居于主导地位 负担着几乎全部的基础 教育拨款和占高等教育总投资近一半的地方高等院校的拨款 由于我国经济和社会发 展一直存在着明显的地区差异 各地方经济发展水平不同 投入的资金能力存在很大差异 因此教育经费支出的地区差异更为突出 这一点尤其表现在基础教育上 2005 年 预算 内教育事业费指标最高的上海市小学生均预算内经费为 7940 77 元 初中为 8421 50 元 最低的河南省仅为小学 744 46 元 初中 908 05 元 相差 10 倍左右 同年 教育生均预算 内公用经费 北京 上海的小学生均预算内经费超过了 1000 元 安徽 河南 湖北 贵 州 陕西等省尚未达到全国平均水平的 166 52 元 安徽省小学生均预算内公用经费仅为 4 63 50 元 上海为 1865 70 元 相差 28 3 倍 2 城乡之间教育的投入存在明显差距 尤其是基础教育 我国有 80 以上的小学 64 以 上的初中设置在农村 在国家对教育投入总量既定的前提下 城市和农村的教育投入存 在着此消彼长的关系 从公平原则看 城乡学生的生均政府教育投入应当相等 但事实 并非如此 2005 年河南农村普通小学生均预算内教育经费支出为 619 97 元 而全国普 通小学生均预算内教育经费支出平均为 1159 21 元 是前者的 1 86 倍 当前我国城乡教 育的投入结构明显不合理 造成了农村教育资金严重不足 2001 年国务院在 关于基础教育改革与发展的决定 中提出 在农村实行 在国务 院领导下 由地方政府负责 分级管理 以县为主 的基础教育管理体制和财政体制 这是对原有农村基础教育财政管理体制的一个重大突破 是自新中国成立以来第一次明 确将农村基础教育的责任主体由农民转交给政府 然而 从近两年的实施效果来看 以 县为主 并不能切实保证农村基础教育的实施 目前我国农村义务教育的投入实际上 主要还是由农民自己负担的 在全部投入中 乡镇一级的负担高达 78 左右 县财政负担 约 9 省地负担约 11 中央财政只负担了 2 究其原因 主要是政府间财力与基础教 育责任不对称 在当前我国的财力分配格局中 中央和省级政府掌握了主要财力 但承担 的基础教育责任很小 县乡政府财力薄弱 却承担了大部分的基础教育经费 因此 要缩 小城乡之间教育的投入差距 就必须完善农村教育投资体制 增加中央和省级财政对农村 教育的投入 3 经费使用结构不合理 教育事业经费可以分为个人部分和公用部分 个人部分指教学 科研人员的工资 福利费以及学生的助学金 奖学金等 公用部分包括公务费 业务费 设备购置费等 上世纪 90 年代 个人经费居高不下 近年来情况略有好转 预算内公用经费增长一直速度 高于预算内教育经费支出的增长 2005 年 个人经费占教育事业经费的 79 2 可见目 前个人经费支出的比重仍然很高 三 教育收费不规范 目前全国教育收费额已占到我国全部教育支出的一定比例 教育收费是教育资金 来源的一个渠道 但目前教育收费尚未规范 乱收费现象严重 2004 年有教育专家保守估 算 10 年来我国教育乱收费超过 2000 亿元人民币 2005 年 9 月 发改委公布全国价格举 报的六大热点 教育乱收费蝉联首位 发改委等七部委联合开展教育乱收费专项检查 查 出教育乱收费逾 21 亿元 教育乱收费致贫现象越来越严重 四 预算制度有待完善 资金来源预算控制不严 财政一般收入 教育附加收入等没有放在一个制度内统 一管理 大量的政府收入游离于预算之外 政府财力分散 另外 目前教育预算中实行功 能性预算编制方法 通过不同的行政渠道 编制和下达教育经费 比如基建资金 设备资金 等预算分散在不同部门的不同科目中 财政部门不能对教育部门的资金需求有一个全面 5 了解 也不能有效的控制这些资金的使用 三 完善我国教育财政投入措施的基本思路 一 政府应当始终把教育放在优先发展的战略地位 继续保持财政性教育 经费的增长趋势 市场经济条件下还没有一个国家真正将教育全面推向市场 政府仍然也必须是教育 的主要投资者 大力增加教育经费是当今世界各国教育事业发展的主要潮流 教育作为 一种具有明显外部性的准公共产品 尤其是其在经济社会发展中的重要战略作用 决定了 政府在教育发展上负有不可推御的责任 在我国 政府部门由于某些因素的影响和制约 常常不能如客观经济社会生活所要求的那样 保证对教育的必要投入 有时甚至不能满足 对政府教育投入规模的基本要求 在当前财税体制和收支格局发生重大变化的情况下 应当确保教育经费的重点投入 在预算安排时 各级政府要在保证落实 教育法 规定 的教育经费 三个增长 的基础上 不断提高中央 地方财政支出中教育经费所占比重 地方财政的超收部分也应更多地用于教育投入 二 财政投入与非财政投入双管齐下 进一步强化多主体 多渠道的教育 融资格局 1 在非义务教育阶段 特别是高等教育的经费 要逐步建立起政府 社会 家庭 个人合理分担机制 当前 许多国家已经拓宽了高 校经费来源的渠道 以英国为例 直到 1980 年代末 英国各类高校的全部经费几乎由各 级政府承揽 1990 年代初开始实施大学生贷款制 强制大学生及其家长支付一部分上学 费用 与此同时 政府采取各种措施鼓励和迫使高等学校在与工商企业联姻的过程中获 得它们的经费支持 甚至通过大力扩招东南亚地区留学生的办法增加教育经费 英国一 改以往高教经费来源单一化的模式 开始走上多渠道筹集教育经费的路子 在我国 尽管 财政投入仍然是高等教育资金来源的重要力量 但仅靠财政投入还是远远不够的 必须 在继续挖掘财政潜力 加大财政投入力度的基础上 调整教育经费的分担结构 实现办学 模式的多样化 充分发挥市场力量 高等教育在国家给予大支持的前提下 加大学生 家 长对教育成本的分担力度 增大高校自筹经费的比例 要进一步改革办学体制 彻底改革 政府包揽办学的格局 扩大非政府投资规模 对于职业技术教育和成人教育 政府应给予 必要的奖励与扶持 原则上其办学经费应由办学者和受益者合理承担 2 对社会投资办学实行税收优惠与鼓励 目前我国非财政教育投资主要指社会团体 企业 个人捐集资办学 改革开放至 今 我国国民收入分配格局已明显向企业和个人倾斜 有能力捐集资办学的企业 个人不 在少数 潜力很大 对于个人 企业和社会团体投资兴办的各种学校 培训机构 可对其 营业收入 所得额予以减免营业税和所得税 对企业 个人和社会团体对教育单位 培 训机构 科研机构的捐赠 按照 中国教育发展纲要 中的规定 对用于教育的捐资 集 资实行税前列支 免除所捐款项的税收 6 3 发行教育公债 教育公债 是一种政府专为筹集教育经费发行的公债 发行教育公债虽然也要考 虑偿还能力 但不必如借贷款项需有信用保证 教育支出不但是一种消费 同时也是一种 投资活动 如果教育发展能适应经济发展需要和促进经济稳定增长 且具有偿还能力 也 是一种可以采用的筹措教育经费的方式 我国可以尝试通过发行建设性公债来为教育开 辟财源 如美国有 41 个州为解决校舍建设资金不足的问题 都曾发行过教育公债 三 对三级教育实行有差别的财政投入政策 优化教育资金的分配结构 1 公共财政要根据现阶段实际情况加大财政教育投入向初等教育的倾斜 初等教育是教育的基础 根据发展中国家的经验 对基础教育尤其是初等教育的优先 投入是经济快速增长的基本保障 财政应当力保等级教育的最低支出水平 提高初等教 育中财政支出的数量 2007 年两会提出免除全国农村学生的书本费 杂费 并补助寄宿 学生生活费 使贫困家庭的孩子都能上学读书 完成义务教育 这表明我国教育事业向 前迈进了一大步 2 高等教育应当部分产业化 教育是一种特殊的产业 它虽具有产业的属性 但不能完全产业化 只能是高等教育 的某些部分实行产业化 如后勤保障 服务 科学研究与技术开发等 公共财政教育投 入在高等教育层次做出相应的退出 政府拿出有限的财政资金去支持基础教育 高等教 育要按照成本分担靠中央和各级政府拨款外 社会投入 学生个人缴费以及发展校办产 业等应占相当的比例 实现教育投入的多元化转变 四 建立有关教育财政投入的法律法规 立法手段是保证教育投资稳定来源和稳步增长的最有效手段 它带有无条件执行的 强制性 因此 大多数发达国家都制定了有关教育财政的法律和法规 以确保教育经费的 供给和需求 例如美国 美国实行分权制 教育经费分联邦 州 地方自上而下地确定经 费额 根据联邦宪法的规定 美国联邦有权为教育课税和拨款 在各州宪法中也大都有 关于教育方面的专门条款 其中教育投资占有重要地位 此外 美国还有许多为专门目的 而设立的法律 如 国防教育法 基本教育机会补助法 高等教育设备法 双语教学法 合作研究法 等 在这些以各具特殊目的的教育法规中都规定了 特殊的经费预算 反观我国 我国教育财政投入立法严重滞后 尚未见到全国人大制定的 教育财政投入专门法律 只在学校条例或教育法规中有关于教育财政投入方面的条款 随着全国税费改革的实施 教育经费短缺 财政投入不足的问题越来越严重 急需有关教 育财政投入的法律法规出台 教育财政投入立法的基本内容应包括立法依据 目的 基 本原则 使用范围 明确各级政府对教育投入的责任与义务 及财政教育投入的来源 比 例 还应包括分配结构 比例 数额 监督管理机制等等 五 建立规范的教育财政转移支付制度 促进地区间教育的均衡发展中央 财政转移支付制度应以客观变量为基础 考虑到地区差异 给落后地区以适当的照 7 顾 平衡地区间的教育财政状况 逐步缩小地区间差异 促进地区教育协调发展 主 要向中西部地区和农村基础教育倾斜 增加中西部地区教育的投入 完善农村教育 投资体制 增加中央和省级财政对农村教育的投入 这样才可能逐步缩小地区教育 投入差距 例如 中央政府可以通过专项拨款或补贴 加大经济落后地区教育专项 资金的数额 促进教育资源分配的横向公平 六 把教育收费纳入合理化 规范化 轨道教育收费较好地解决了我国教育经费严重短缺的问题 但要注意教育收费的合 理化 规范化 教育部规定全国各级各类学校要全面清理学校的收费项目和标准 严格 按 一费制 规定的项目和标准收费 坚决制止以改制为名乱收费 进一步规范公办学 校办学行为 实施高校招生 阳光工程 坚决制止与招生录取挂钩的乱收费 切实加大 对教育乱收费的查处力度 同时应完善奖学金 贷学金制度 扶助贫困学生 保证教育公 平 七 改进国家教育投入预算及管理制度 1 对各类来源的财政性教育资金实行统一管理 从一般税收中拨付的资金 要与教育附加投入 预算外收入等放在一个账户内管理 对一些资金使用权属于学校的预算外资金 财政要设计出既要承认其使用权又要防止其 滥用的管理办法 2 建立统一的部门预算 在预算中 可将教育事业费和教育基建支出合并 实现教育经费预算单列 将其预算 科目细化 级次升格 编制预算时 应先由教育部门在生均费用等客观标准基础上提出 预算申请 然后由财政及计划部门根据财力可能 平衡需求与供给 由财政部门编制教育经 费预算 并纳入国家预算 报人大审议批准 3 监督教育投入资金的使用 现阶段的教育财政投入监督在很大程度上还只是一种被动的事后监督 教育财政投入 监督的方式存在滞后性 监督方式过于单一 未能发挥其应有的整体作用 应运用现代科 技手段提高教育财政投入监督方 建立财政本身的监督机构 稽核资金的拨付与使用状况 使用效果或效率 对教育拨款要通过政府审议 人大监督形式来监督 八 加大财政支持教育的力度 调整财政教育经费的支出结构 我国政府要转变观念 在有限的财政能力中确保教育支出的优先增长 加大财政收 入中教育经费的投入比例 同时 要调整支出结构 提高基础教育经费比重 减少高 等教育经费比重 同时 为满足第三产业发展对具有专业技能的劳动者的大量需求 政府还应加大对职业教育 成人教育的投入 九 进一步加强西部地区的教育投入 现在 政府已经对西部地区给予了