扩大内需项目用地情况的调研报告

1 / 14扩大内需项目用地情况的调研报告扩大内需用地需求量有所增加：2016 年新增建设用地需求量同比增长 20%左右二省一市在“扩内需、保增长”中，由于列入中央新增投资项目的资金总量较少(约占 %)，对新增建设用地的需求量不大，国家重点建设项目用地都能得到有效保障。预计 2016 年二省一市新增建设用地需求量同比增长 20%左右。浙江省 2016 年度土地需求总量预计为 61 万亩，需新增建设用地预计 50 万亩左右，其中占用耕地约 28 万亩。浙江省列入中央新增 1000 亿元投资项目有 133个，其中新建项目 20 个，续建项目 113 个;项目总投资亿元，其中中央投资 亿元，目前资金到位率%;113 个项目中需新增建设用地的项目 58 个，用地均已通过预审，总用地面积万亩，其中耕地 万亩。2016 年中央新增 1300 亿元投资项目中，切块下达到浙江省的资金为亿元，预安排上报项目 1925 个，项目总投资 288 亿元，预计需新增建设用地万亩。2016 年度省级投资项目预计用地总面积万亩，占用耕地万亩，已通过预审万亩，已批准农转用征收万亩。2016 年度省级以下投资项目预计需用地 30 万亩，大致与2016 年度相当。2 / 14综上所述，浙江省 2016 年度土地需求总量预计为 61 万亩，其中 2016 年度已批用地 3 万亩，国家重点项目由国家统筹安排用地指标 万亩，还有部分存量建设用地等。减去上述用地数，2016 年度浙江省需新增建设用地预计 50 万亩左右，其中占用耕地约 28 万亩。 2016 年度浙江省审批转征收土地万亩，预计 2016 年度新增建设用地较2016 年度增长 20%-25%。福建省 2016 年度预计需新增建设用地 37 万亩左右，较 2016 年度预计增长 20%左右。福建省列入中央新增 1000 亿元投资项目有 999个，项目总投资 234 亿元，其中中央投资 20 亿元，项目资金已基本到位，除个别项目外已全部开工;项目总用地约 8万亩，其中约万亩使用存量建设用地，约 3 万多亩用地已经上报待批。2016 年中央新增 1300 亿元投资中，切块下达到福建省的资金为亿元，预安排上报项目 1446 个，项目总投资亿元，预计需新增建设用地 1 万亩。2016 年度福建省安排全社会固定资产投资 6060 亿元，比上年增长 15%;安排重点项目 526 个，总投资 11193 亿元，本年度投资 1470 亿元，其中在建项目 351 个，预备重点项目 175 个，计划建成投产 120 个，新开工 130 个。综上所述，2016 年度全省预计需新增建设用地37 万亩左右，较 2016 年度新增建设用地 31 万亩(含 20163 / 14年度已报国务院但尚未批准的 13 万亩)，预计增长 20%左右。上海市 2016 年共需新增建设用地约万亩，较2016 年度预计增长 20%25%。上海市列入中央新增 1000 亿元投资项目有 20个，项目总投资 30 亿元，其中中央投资亿元，目前资金到位率%，已开工项目 16 个，其余 4 个计划年内开工，20 个项目均不需新增建设用地。2016 年中央新增 1300 亿元投资项目切块下达到上海市亿元，总投资亿元，需新增建设用地约万亩。2016 年上海市级重点项目需新增建设用地约 3万亩，市级以下投资项目预估用地约万亩。综上所述，2016 年上海市共需新增建设用地约万亩，较 2016 年度实际安排新增建设用地计划指标万亩。预计增长 20%-25%。服务“扩内需、保增长”措施有力：强化规划统筹与计划调控，通过土地政策促进产业结构调整与发展方式转变二省一市各级国土资源管理部门紧紧围绕“扩内需、保增长”的战略决策，按照“积极主动服务、严格规范管理”的总体要求，加大用地保障和监管力度，取得明显成效。出台促进扩大内需的用地政策，积极主动服务，4 / 14提高审批效率。今年福建省政府出台了关于进一步减轻企业负担促进经济发展的若干意见;提出在不低于国家统一规定工业用地最低出让价的前提下，适当降低工业用地的出让价格。福建省国土资源厅制定了关于贯彻落实进一步扩大内需促进经济持续较快增长的意见 ，提出了服务扩大内需的 9 条措施和要求。漳州市国土资源局出台了关于建立扩大内需项目用地跟踪制度的通知 。浙江省也连续出台了 3 个文件贯彻落实国土资源部 237 号文。上海市联合相关部门成立协调推进小组，协调督促解决项目推进中的问题;压缩农转用审批时间，启动预公告制度，将公告时间缩短为 3 天至 10 天;对重点建设项目开通审批“绿色通道” ，做到“特事特办、急事急办、要事先办” 。浙江省开展了重点建设项目推进服务月活动，为重点建设项目用地报批工作提供全方位的服务。嘉兴市国土资源局实行“5+2”和“白+黑”制度，不分工作日和休息日，不分白天和黑夜，全力做好项目征地报批服务工作。福建省国土资源厅赴各地现场办公、上门服务，主动提供业务咨询，并对重点建设项目用地实行包干跟踪制。厦门市通过给企业“一封信、一个电话、一次走访”5 / 14的方式，解决项目用地方面的困难和问题。加强土地利用总体规划对项目的统筹和监管，加强土地利用年度计划的调控和引导。上海市以新一轮机构改革为契机，着力推进城市总体规划与土地利用总体规划“两规合一” 。浙江省和福建省加快土地利用总体规划的修编和报批工作。各省(市)在土地规划修编中，将新增中央和省(市)计划投资项目纳入新一轮规划统筹安排，合理安排新增投资在建项目、提前实施项目和拟新上项目的用地规模和布局，在城乡建设用地总规模控制下，优先安排用地，重点予以保障。上海市按照“统筹安排、突出重点、区别对待、有保有压”的原则，统筹安排土地利用计划，重点保障新增中央投资计划项目和市重点项目用地需要。一是注重预安排。按上一年新增建设用地计划总量的 20%分解下达新增建设用地预安排计划。二是注重统分结合。 “统” ，即市重点市政基础设施等独立选址项目，重点地区(园区)用地项目的新增建设用地计划由市统筹安排。另外，对于投资强度和投资额超过一定限度的重大产业项目，由市里直接供地。 “分” ，即将各类计划分解下达到各区县，由区县政府统筹安排。三是注重分批下达。根据用地需求及土地节约集约利用状况，分批下达土地利用计划，合理控制土地利用节奏。6 / 14浙江省则下达了 2016 年新增建设用地计划指标预安排方案，确保了建设项目的顺利报批。落实最严格的节约用地制度，坚持最严格的耕地保护制度。在扩大内需项目建设中，上海市出台了促进土地节约集约利用的一系列文件，通过土地政策促进产业结构调整和经济发展方式转变。一方面对新增建设用地实行“按标准供地合同管理绩效评估”的全过程监管机制。加快编制覆盖各行各业的建设用地标准，推动由按需供地向按标准供地的转变;探索建立土地合同竣工验收制度;以土地投入产出、土地承载力的定量分析为重点，定期开展土地利用绩效评估。另一方面加大存量土地的盘活力度。将各区县的增量指标分配与存量土地消化相挂钩，进一步推进存量建设用地的“控增逼存” ，加大对闲置土地的清理处置;对提高土地利用率和容积率的不再增收土地价款;探索完善园区外项目供地办法，对前几年被撤销的开发区加快分类处理，盘活存量土地。在坚持最严格的耕地保护制度方面，一是强化基本农田的落地工作。上海市结合土地利用总体规划修编，推进基本农田的精确“落地” ，已基本完成区县、乡镇的基本农田“落地”工作。通过信息化手段，在批地时锁定基本农田，通过“机器管人”确保基本农田不被占用。7 / 14二是加强和完善耕地保护责任制。 上海市区县政府耕地保护责任目标考核办法已经印发，上海市正在抓紧研究制定耕地保护责任目标考核的操作性实施细则。三是切实加强土地开发整理复垦。浙江省补助补充耕地的项目资金由每亩 6000 元提高到 3 万元，组织实施 100 万亩造地保障工程;将千万亩标准农田质量提升工程和 10 万亩低丘缓坡开发项目列入 2016 年-2016 年政府主导性重大建设项目计划，总投资亿元。福建省在已有每年整理土地 30 万亩的基础上，到 2016 年将新增整合资金 28 亿元，增加土地整理任务 90 万亩。土地执法形势趋好但压力加大：违法用地总量逐年下降但大量用地需求有可能引发违法用地新动向新特征土地执法百日行动后，违法用地主体己从过去的政府主导型转向以个人和企业为主;违法用地发生地已从过去的城市发达地区，转向农村和盲目追求工业化的相对欠发达地区;违法用地项目已从过去的重大基础设施和重大项目未批先用为主，转向农民宅基地建设和部分企业的材料堆场以及新农村建设中的农村公益设施。总体来看，违法用地总量正呈逐年下降趋势。调研中，我们感到在“两碰头、一忧虑”的严峻形势下，土地管理秩序有序规范，土地执法形势趋好。8 / 14产生这种结果的主要原因有三：一是国土资源部领导的正确决策。国土资源部先后组织开展了土地执法百日行动、第八次卫片执法检查，创造性地以“约谈”方式对违法用地严重地区进行了批评和警示，这些都起到了很好的效果。目前， “百日行动”和“约谈”的积极效果正在“扩内需、保增长”的关键时刻不断地显现和放大。二是土地执法长效机制建设初见成效。二省一市各级国土资源管理部门坚持预防为主、分片包干、责任到人、条块结合、严格考核，全面开展土地执法动态巡查，有力地遏制了新的违法用地发生。三是严肃查处、严格问责对违法违规用地行为起到了强有力的震慑作用。例如，浙江省 2016 年度对当年发生的违法用地依照有关规定，给予 212 人党纪处分，其中处级以上干部 13 人;给予 62 人行政处分，其中处级以上干部 6 人;追究刑事责任 78 人;基本做到了既查事又查人，产生了强有力的震慑作用。与此同时，土地执法的压力也在加大。随着第二季度“扩内需、保增长”带来的大量用地需求和基层政府盲目安排项目用地的冲动，有可能引发违法用地的新动向和新特征，需要密切关注。随着违反土地管理规定行为处分办法问责制的实施和农村宅基地建设计划指标的9 / 14落实，从目前状况预测，2016 年度二省一市违法用地的发生量将不会超过去年，违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例可以控制在个位数以内。项目“落地”与资源保护的难题：规划修编赶不上用地需求，占补平衡矛盾加剧，征地补偿拆迁安置成为障碍二省一市在扩大内需，促进经济平稳较快增长的过程中也遇到了一些问题，主要有：规划修编衔接期与扩大内需项目用地需求存在矛盾。今年二省一市有相当多数量的扩大内需项目用地不符合现行土地利用总体规划，需要调整规划。其中，上海市本轮规划确定的指标于 2002 年就已用完，目前几乎所有项目均需调整规划;浙江省和福建省分别有 60%和 90%以上项目不符合本轮规划，需要调整。今年扩大内需新增投资项目工期要求紧，大量项目需要在上半年开工建设，新的土地利用总体规划方案尚未批准，通过对现行规划调整的方式审批，程序复杂、时间较长。“扩内需、保增长”进一步加剧了耕地占补平衡矛盾。二省一市由于土地后备资源严重不足，开发空间十分有限，新增耕地的难度越来越大。为了实现耕地占10 / 14补平衡，耕地开发成本越来越高，空间布局的余地越来越小。上海市这种情况尤为严重，已经难以在本市范围内通过土地开发整理复垦完成耕地占补平衡任务，上海市政府有关部门及有关区县政府感到耕地占补平衡的压力很大。征地难影响了扩大内需项目用地报批。浙江省和福建省存在着征地难的问题，影响了项目报批和建设进度。其主要原因有：一是经营性项目用地的市场价格与征地补偿价格落差大，被征地农民对农村土地管理制度改革处于等待观望状态，对补偿的期望值很高。二是农村集体建设用地拆迁补偿安置参照城市拆迁，由拆迁管理部门评估确定价格，实际操作中大量违法建筑物拆迁难度很大。三是被征地农民社会保障需要地方财政解决，分税体制造成有的地方财政压力较大。四是农村土地权属纠纷影响了项目用地报批。拆迁安置用地无法协调，个别地区违法用地问题仍时有发生。一些重点工程等项目已有比较便捷的用地审批政策，但由于缺乏与之相配套的搬迁安置用地政策，被征地农民的拆迁安置用地落实困难，按 1：1 的比例确定拆迁安置用地无法满足实际需要，避让基本农田的难度很大。这不仅影响到搬迁安置效率，而且很容易因工程进度出现违法用地现象。11 / 14此外，为加快扩大内需项目开工建设，个别施工单位以重点工程建设的周期短、时间紧、任务重为由，迟迟不办理相关用地手续，造成“边报边建” 、 “未批先用”和补偿安置不到位等违法行为时有发生。基本判断与政策建议：预计用地需求量不会出现大幅上升趋势，调整规划衔接期用地政策实现保障有序、保护有力总体来看，当前二省一市在“扩内需、保增长”过程中，土地利用管理有序、规范，处于可控状态。由于“扩内需、保增长”主要是把以后几年的重大基础设施建设项目提前到今年安排， 2016 年度用地需求量约增加 20%左右，预计用地需求量不会出现大幅上升的趋势。与上一年度土地计划指标相比供需存在一定的不平衡，但中长期可以保持基本平衡。耕地占补平衡矛盾尖锐，但近两年浙江省和福建省占补平衡可以实现。土地执法压力有所增大，重点工程未批先用的情况随时可能发生，但执法形势向好的趋势不会逆转。土地管理的保障能力不断提高，但深化审批制度改革任务仍然很重，保障有序、保护有力的土地管理局面正在形成。在这种整体形势下，我们就国土资源管理如何更好地服务扩大内需、保障经济增长提出以下政策建议：适当增加省级政府向国务院用地报批的次数与12 / 14土地利用年度计划指标。目前，由国务院审批的农用地转用和土地征收报件由省级政府汇总后一次申报。但报批后，又有新增项目或项自调整就无法及时进入用地报批渠道。为更好地服务扩大内需，提高项目审批速度，建议年内增加一次报批次数，以满足扩大内需项目调整的需要。同时，增强土地参与宏观调控的能力，充分发挥土地利用年度计划的调节作用，在中央扩大内需拉动经济增长的形势下，建议增加二省一市 2016 年度土地利用计划指标 20%左右，以保障“扩内需、保增长”项目用地的实际需要。规划衔接期注意调整基本农田有关政策，规划区内实行刚性指标和弹性建设用地的政策。国土资源部 237 号文件己要求将新增中央投资项目纳入新一轮土地利用总体规划统筹规划，确实无法避让耕地和基本农田的，在规划修编中予以调整。在规划修编衔接期内，建议国土资源部结合各省市基本农田的实际状况，在新一轮规划修编完成前，明确一定数量的基本农田由省级政府自行调整，国土资源部实行总量控制，以保障“扩内需、保增长”中重点项目的迅速“落地” 。同时推广土地利用总体规划修编试点经验，推行城市规划区内实行刚性指标和弹性建设用地的政策，减少规划调整。13 / 14国家统筹计划指标的重点项目用地由国家统筹占补平衡，同时进一步深化土地审批制度的改革。针对二省一市土地后备资源匮乏、耕地占补平衡困难很大的实际情况，建议进一步完善差别化的耕地占补平衡政策，对中央投资项目和国家重点项目