欠发达地区县乡财政运行困境及解决对策

1 / 14欠发达地区县乡财政运行困境及解决对策欠发达地区县乡财政运行困境及解决对策县乡财政是我国财政体系中的基层财政，是小城镇、农村政权和经济建设的重要组成部分。近年来，随着我国县域经济的不断发展，我国县乡财政逐步壮大，收支矛盾和结构明显得到改善，对农村和小城镇的经济社会发展，对国家财政的总体建设，对我国县乡政权建设，都发挥了重要的作用。但是，随着农村税费改革步伐的加快，县乡特别是欠发达地区县乡财政运行出现了很多困难和问题，“吃饭财政”和“负债财政”成为普遍的县乡财政形态，亟待引起各级党委政府和相关部门的高度重视，并加快予以解决。一、 突出问题1、财政基础弱。一是财政收入规模小。我国经济欠发达地区地域面积大，县（市、区）拥有量多，但财政收入上亿元县（市、区）数量少。以 2016 年数据为例，我国2865 个县（市、区） ，东、中、西部地区分别占31%、32%、37%；财政收入上亿元的县（市、区）中，东、中、西部地区分别占总数的 47%、31%、22%；二是财政收入结构差。由于东、中、西部地区经济结构不同，导致财政2 / 14收入结构差异也很大，东部地区二、三产业发达，县乡财政收入以增值税、营业税和所得税为主，欠发达的中西部地区县乡财政收入以增值税、营业税和农牧业税为主，其中西部地区农牧业税仍然是财政收入的主体税种。三是财政赤字数量大。东、中、西部地区县（市、区）之间贫富差距悬殊，地区间财力极不均衡，中西部地区财政困难比较突出，在转移支付补助均衡财力的支持下，财政仍入不敷出，保吃饭、保运转成为欠发达地区县乡财政的主要工作任务。2016 年全国赤字县中东、中、西部地区所占比重分别为 13%、22%、65%。2、财政运转难。近几年欠发达地区县乡财政运转日益艰难，主要表现在：一是自给保障能力越来越低。在分税制改革中，中央上划了相当一部分原属地方政府的财力，加上省也集中财力，使县级财政的自给能力系数大大下降，县级财政包袱异常沉重，乡镇财政更是举步维艰，部分乡镇甚至需借款完成上级财政上缴任务。二是法定支出越来越多。由于县乡各个部门都强调各自的特殊与重要，不考虑财政的承受能力，不算综合帐，要求投入增幅高于财政增长比例，导致财政压力越来越大。特别是由于目前国家在水利建设、城市基础设施、农业综合开发等项目建设投入上，一般要求地方配套，使原本就需扶持的地方财政陷入两难境地，形成了越穷的得到的投入越少、投入越少则3 / 14越穷的恶性循环。三是刚性支出越来越大。欠发达地区很大一部分是粮食主产区，每年仅需承担的粮食风险基金新增粮食亏损挂帐贴息支出就不少，加之今后随着新增粮食亏损挂帐还本付息比例提高，年平承担的数额还将大幅增加，市、县财力无力承受。另外，社保资金、工资改革等地方配套资金增加支出也不少。3、财政负债重。当前，我国县乡财政负债率较高，负债面较广，负债额较大，中西部欠发达地区尤为突出，部分省乡镇负债率达到 80%以上，有些地市更是县县有债，乡乡负债，这些负债乡镇有近乎一半入不敷出，有的乡镇甚至成了名副其实的“空壳”财政，即使在经济发达的沿海发达地区，这种“空壳”财政也不少。乡镇财政困难直接累及县财政，一些县级财政的行政事业管理缺乏资金保证。巨额的财政包袱已危及到正常工作和基层政权，特别是少数县乡拆东墙补西墙，借新债还旧债，陷入恶性循环，停水、停餐、停电、停车、停话的情况时有发生。四是财政发展慢。主要表现在以下三个方面：一是增长速度不快。近几年欠发达地区县乡财政收入增长呈现出前高后低、增幅放缓、逐渐下降的趋势。二是增长质量不高。近几年欠发达地区财政增长部分大部分来自非税收入，非税收入占财政收入比重逐年上升，而税收收入的比重逐年下降，而非税收入的可用财力少，收入质量不高，4 / 14使财政缺乏稳定增长的潜力。二、主要成因当前我国县乡财政特别是欠发达地区县乡财政运行普遍较为困难，究其原因，主要有以下几个：1、机构改革不彻底。我国县乡财政供养人口过多，机构臃肿现象比较严重。虽然中央屡屡强调精简机构，但政策到基层执行起来，往往是减了机构不减人，庙少了和尚照旧多，机构确实精简了，但是“吃饭”的人却增加了，这种县乡机构改革说到底只不过是将人员负担“从扁担的一端挪到了另一端” ，工资开支不减反增，这一点在欠发达地区则更为严重，主要是因受经济结构和发展水平限制，欠发达地区就业机会相对较少，想方设法挤进财政供养“笼子”的人更多。财政供养人员过度膨胀，致使一些县乡财政成为“吃饭”财政，甚至“吃饭”难保。2、财权事权不对称。分税制财政体制改革使事权有所下移，财权有所上划。一方面，从县乡财政收入看，原体制下长期培植起来的主体财源，面临着财源弱化、收入增长难度加大的困境，加之分税制中划属于县乡的税种点多、面广、税源分散、隐蔽性强、征收难度大、征收成本高又加剧了县乡财政收入困难的事实。另一方面，从县乡财政支出看，县乡财政承担着义务教育、基层医疗卫生事业、农村基础设施、城镇社会保障等刚性很强的事权等很5 / 14大部分的支出责任,县乡两级政府事权与财权的不统一比较严重。3、转移支付制度不完善。一是转移支付资金结构不合理。目前中央对地方政府的转移支付以税收返还和专项拨款为主，地方政府也采取此种方式对县乡进行转移支付。其有以下两方面的弊端：首先是税收返还和体制补助是建立在基数法的基础上，客观上仍然延续并扩大了各地区间财政收入能力和基本公共服务水平的相对差距，使不发达地区面临更加吃紧的财政局面，财政困难的县乡长期处于不利地位；其次是中央集中的税收多以专项拨款的形式转移支付给地方，并要求地方给予一定的资金配套，使财政困难的县乡只能是“可望而不可及” 。二是转移支付制度不科学。首先是现行的转移支付制度是中央政府将转移支付资金经过省政府、市政府的渠道拨付给县乡基层政府，拨付资金链条的加长造成资金拨付的时滞性，由于预算结余不能转到下一个预算年度去使用，导致支出部门“年底突击花钱的冲动” ，严重影响资金的使用效率。其次是对转移支付资金缺乏有效的监督约束机制，这种不健全的转移支付制度使得一部分县乡政府花较多的精力跑关系要钱，造成“会哭的孩子有奶吃” ，使转移支付出现不公平，挫伤另一部分县乡政府的积极性，加剧了县乡财政的困难。4、税收征管体制不健全。分税制给地方税收征管带6 / 14来了变化，客观上造成了体制不顺，增加了县乡税种征收难度：一是税收征管权与财政管理权的冲突。目前我国在财税征管上建立了国税、地税和财政三套机构，这对理顺上级政府与基层政府、政府与企业之间的分配关系起到很好的作用，但随着经济的发展，财税分家、条块分割的征收管理体制的弊端充分的暴露出来。一方面，国税与地税交叉征管的范围越来越大，由于在代征收入上不存在责任和利益关系，征管力度不够，造成税收的大量流失。另一方面，地方税务机关实行垂直管理，人员和经费上划，与县乡财政产生新的“条块矛盾” ，县乡政府对其没有行政管理、人事调配和经济调控权，削弱了地方政府对同级税务部门的约束力，割裂了县乡预算收支的统一性，使县乡财政处于从属地位，成为只管支出、不管收入的“独臂跛脚将军” ，为了完成上级政府下达的收入任务，只能取出部分财政收入进行奖励，从而加大了税收成本。二是地方税权与中央税权的冲突。由于税权过于向上集中，不利于县乡基层财政收入的规范。特别是随着经济社会的发展，目前高度集中的税收立法权和管理权影响到县乡基层的财政收入。一方面，地方税收立法权和管理权过于集中，不利于税源贫乏的县乡政府组织本地区一些零散的税源立法征税，开辟新税源，不利于地方政府对本地区经济进行宏观调控。另一方面，地方政府的税权过分集中使地方政府过分的求7 / 14助于收费的形式来弥补支出中的不足，严重扰乱了收入分配秩序。5、财政支出制度不规范。地方政府间经济社会事务管理职责和财政支出责任划分不清，导致财政支出不稳定、不规范。一是县乡职能划分不清。我国宪法明确规定了中央政府和地方政府行使的职权，但并没有对地方各级政府行使的具体职权进行明确详细的阐述，也没有全国统一性的规定，省以下支出基本是按隶属关系进行划分，各级政府事权大体相同，造成政府间职责不明，越位、错位和缺位状态并存。二是县乡事权非法制化。近几年由于改革的需要，行政事业单位上划和下划较为频繁，并且支出责任往往层层下移，对基层财政支出格局以及收支平衡产生一定的影响。特别是省级垂直管理的部门不断增加，削弱了县乡政府管理职能和财力。三是财政支出有责无权。财政支出职权受上级领导和政策干预过多，事实上在一定程度上形成了县乡财政支出有责无权，难以落实。一方面，财政支出有明确增长要求的政策法规越来越多，各个领域的单行法规与预算法相互矛盾。如农业、科技、教育、公检法、计划生育、社会治安、文化卫生等法规，比较大的财政支出项目几乎都涵盖了，明确要求的增长幅度超出了县乡财力可能承受的范围。另一方面，上级出政策，下级出资金的财政管理体制，导致下级政府支出规模无限扩8 / 14张。6、财政收入增长机制不科学。一是税种的划分制约县乡财政增长。1994 年分税制改革，基本确立了中央和各省之间分税制财政体制的基本框架。中央对省的财政体制，直接决定了各省对下进行财力分配的资金总量。从而形成了中央与省、省与地市(或县)、地市与县、县与乡镇四对分配关系。受“财政自利”影响，各级财政普遍形成财力集中在上，事权承担在下的分配格局，主要税利大比例划归于中央。这种分税重视了“分钱”而忽视了各个税种的特殊性和各级政府承担的事权职责的对应，导致各级政府分配的财力无法保证其履行职能的需要，造成各级政府苦乐不均的局面，同时使税种的调控功能受到抑制甚至扭曲。二是政府层层集中财力制约县乡财政增长。从近几年来看，中央集中县的增值税和消费税的比例较高，县从两税增量中分得的比例越来越低。加之省级和市级财政沿用中央的分税制，在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即对县乡财政再次进行了集中。县乡财政以农村经济为基础，财政增收潜力有限，在中央、省、市三级财政集中财力的基础上，使得县财政与乡镇财政的关系变得更为复杂和不规范，县乡政府争饭吃的矛盾更为突出，形成了乡财政无税可分的局面，使乡镇财政成为最弱的一级财政。三是农村税费改革制约县乡财9 / 14政增长。近年来，中央为了切实减轻农民负担、解决“三农”问题，推行了农村税费改革。农村税费改革减轻了农民负担，但加重了一些主要靠农业税费为经济支撑的欠发过地区县乡财政的困难。四是县域经济发展缓慢制约县乡财政增长。20 世纪 90 年代中期以来，受宏观经济大背景的影响，欠发达地区县域经济中的小工业被淘汰，农村经济发展乏力，新型产业未发展起来，致使一些县乡财源不增反减，财政收入难以增长。三、对策建议要使我国欠发达地区县乡财政尽快走出困境，就必须转变思路，完善制度，改革体制，建立和完善公共财政体制。1、明确县乡公共财政的支出范围。县乡政府要按照公共财政框架的基本要求，从以下几个方面规范县乡政府事权与市场事权的关系：一是理顺县乡政府部门与事业单位的关系。对于经营性的事业单位彻底推向市场，财政不再给予拨款；对于有一定收入的社会公益性事业单位逐渐减少财政支持，培养自收自支的能力。二是理顺县乡政府与企业的关系。政府要逐步从一般的竞争性、盈利性的领域退出，减少对企业的直接投资，通过加强基础设施建设、创造良好投资环境、制定科学合理的财政税收政策为各种所有制企业创造一个良好的公平竞争环境。三是合理界定10 / 14各级政府间的事权支出责任。要根据公共产品的受益范围和层次，划分中央政府与地方政府的事权支出责任，全国性的公共物品由中央政府提供，地区性的公共物品由地方政府提供。四是合理制定各种支出支出政策。要审慎出台一些有法定比例支出的法规，对目前的法定支出项目进行归并、清理和取消，杜绝政府管制上的不合理负担，上级政府要为政策性支出提供必要的财力保障。2、科学调整现行财税管理体制。对目前的地方税收管理体制进行改革和完善。一要合理划分各级政府的收入范围。在明确各级政府事权和支出范围的前提下，按照财权和事权相统一的原则，结合各税种的特点进行科学合理的划分税种和收入范围。首先是按照规范标准，调整中央和地方税种划分。建议将营业税与城市维护建设税全部划归地方，个人所得税划归中央。同时提高欠发达地区增值税、所得税两个主体税种的地方分享比例。其次是地方政府也要按照中央对省之间办法，打破旧体制下按企业经济成份、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的作法，主要以分税种作为财力分配的主要依据，实行彻底分税。再次是结合税种的特点、当前的收入数量以及潜在的增长能力，确定省、市、县各级政府的主体税种。规范上级政府上划下级政府财政收入行为，不集中或少集中县乡财力。二是理顺税收征管体制。理顺地方税务部门的“条块”管11 / 14理关系，把地税部门与财政部门合并办公，成立财税部门，实行“一套班子，两快牌子” ，由当地政府领导，使地方财税部门真正成为地方政府制定预算的执行部门，并完全接受当地人大的监督。三是给予地方政府适当的税收立法权。地方政府在不侵占中央的税基、不影响国家宏观调控和全国统一市场形成的情况下,可根据本地区经济发展的具体情况和实际需要进行立法,开征地方性税种（中央拥有最终否决权） 。3、加大对县乡的转移支付力度。针对目前的县乡财政运行困难状况，需要从以下几个方面改革和完善转移支付制度。一是提高中央转移支付资金水平。目前纵向和横向财政失衡矛盾都十分突出，有限的转移支付资金在地方经济总量迅速增长的背景下，财政转移支付资金的均衡作用被明显淡化，因此需要提高中央用于转移支付的资金总量规模。二是增大一般性转移支付资金的力度。对我国的现行财政转移支付资金结构进行调整，逐步将专项补助的一部分、税收返还、体制补助等纳入到一般性转移支付范围内。同时要完善过渡期转移支付办法，规范标准收入、标准支出和财政补助系数的测算标准，增加转移支付的透明度、科学性和公正性。三是建立规范的专项拨款制度。合理调整现行的中央专项拨款，引导地方政府增加对农业、教育、基础设施等社会经济的关键领域的投入，尤其是生12 / 14态环境、基础教育等具有较强的外部性领域的投入，从而简化和归并目前过多的专项拨款种类。同时为了做到各类专项拨款的公平、公正，防止其过快增长和过多过滥，要改革现行专项补助办法，在对项目的科学性、可行性和效益性进行充分研究和论证的基础上分配项目资金，并根据各地区的实际情况实事求是地降低欠发达地区的配套资金比例。4、加快行政事业单位机构改革。全面深化县乡机构改革，转变政府职能，精简机构，精简人员，减轻财政负担。首先是撤并机构。县乡财政职能应按照“小政府、大社会”的原则，对一些职能弱化、重叠设置的部门和机构要进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口。其次是撤并乡镇。对乡镇一级管理层级要结合小城镇建设进行调整，合理布局，对那些人口少、经济基础薄弱，支出规模小的乡镇予以撤并。再次是理顺县乡关系。县级直属部门派驻乡镇的机构，凡能下放给乡镇的，要坚决下放，同时加强基层政权建设和基础工作，完善乡镇政府功能。5、加快推进县域经济发展。