某县土地储备工作调研报告

第 1 页 共 12 页 某县土地储备工作调研报告某县土地储备工作调研报告 土地储备制度作为土地经济学的一 个学科范畴 实施几年来 在规范调控土地市场 优 化土地资源配置 实现土地收益的最大化等方面起到 了十分重要的作用 但目前许多地方在其运作机制中 仍存在着一些不容忽视的问题 经过调研并结合实际 工作 就 Xx 县土地收购储备工作中存在的一些问题 作以下粗浅的分析 一 我县土地储备工作现状 Xx 县土地储备工作起步于 Xx 年 基本上属于一 种 被动式 的启动模式 运作之初 设立了 Xx 县 土地储备中心 挂靠县国土局办公 其工作职责是 受县政府委托 代表政府实施土地收购 储备和出让 的工作 土地收购储备的任务是将需盘活的土地收回 收购 置换及统征后予以储存 并通过前期开发利用 和受政府委托出让等形式 盘活存量土地资产 有效 地配置土地资源 为规范业务开展 制定了 Xx 县土地储备实施 办法 明确了收购储备的土地范围 即 城镇规划 控制区范围内的无主地 县政府统征的土地 土地使用 期限已满 依法收回的土地 依法收回的荒芜 闲置 第 2 页 共 12 页 的国有土地 依法没收的土地 因单位搬迁 解散 撤 销 破产 产业结构调整或其它原因调整出的原划拨 的国有土地 以出让方式取得土地使用权后无力继续 开发而又不具备转让条件的土地 因实施城镇规划和 土地整理 县政府指令收购 收回的土地 土地使用 权人申请县土地储备中心收购的土地 其它需要储备 的国有土地 储备中心资金运作受县财政部门和审计 部门的指导和监督 实施土地储备的资本 由县财政 拨款或向金融系统进行融资 运作几年来 在县委 县政府以及相关部门的通 力合作下 土地储备工作较起步之初有了相当大的起 色 土地使用权招标拍卖挂牌出让工作也搞的有声有 色 槌起槌落声是此起彼伏 一浪高过一浪 国土收 益连创新高 财政收入大步攀升 金 20XX 年至 20XX 年 就完成储备出让土地 Xxx 亩 成交价款 Xxx 亿元 实现政府收益 Xxx 亿元 显示了一个新生事物诞生后 的勃勃生机 二 我县土地储备工作中存在的问题 在肯定成绩的同时 也应该看到 就 Xx 县级土 地储备工作的总体态势而言 在其运作过程中 也还 存在诸多问题 表现在以下几点 首先 在土地储备的资金运营上 政府实际上只 第 3 页 共 12 页 注重了对土地使用权出让后国土收益的回拢 而忽视 了对土地收购储备前期的资金投入 20XX 年 国务 院下发 关于加强国有土地资产管理的通知 15 号文件明确提出 为增强政府对土地市场的调控能力 有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度 市 县人民政府可划拨部分土地收益用于收购土地 金融机构要依法提供信贷支持 这是中央以文件形式 第一次对建立土地收购储备制度 明确了土地储备资 金的主要 提出了明确要求 是土地储备机构拓展融 资渠道的重要政策依据 但在我县 在土地收购储备 资金运营上 虽然也规定由县财政拨款或向银行贷款 解决 但在实际运作上却是步履艰难 阻力重重 这 样 资金就难以融通 没有了融通的资金 在进行土 地收购的时候 土地储备机构就只能采取其唯一的一 种收购方式 协议收购来运作 但这种收购方式在 运作过程中 由于采用的是 先协议收购 后出让补 偿 的方式 所以在对土地进行收购的时候 无形之 中就存在不利于土地收购储备机构成功收购和不利于 县级政府获取更多的收益 其次 在土地储备部门之间的协调问题上 难以 达成统一的认识 土地储备工作涉及面广 常常需要多部门之间密 第 4 页 共 12 页 切配合 从调查情况来看 目前主要是与城建规划及 司法部门之间的协调对土地收购储备的影响最大 一 是许多县城建设规划缺乏前瞻性和稳定性 给土地储 备无形中增加了风险 也制约了土地资源的高效利用 二 是已进入土地储备程序的土地 因原土地使用权人债 权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产 导致土 地储备已做的前期工作失去效力 甚至出现法院将土 地补偿费代扣 截留等用于偿还企业的债务等现象 造成原土地使用权人到期不按时交付土地 给政府储 备土地造成困难 第三 在土地储备的实际操作中 规避土地收购 储备的行为时有发生 致使一些本应纳入收购储备的 土地被纷纷转手 国土收益大量流失 主要表现在 一是一些工矿企事业单位等 因单位搬迁 解散 撤 销 破产 产业结构调整或其它原因调整出的原划拨 的国有土地 以出让方式取得土地使用权后 无力继 续开发 而又不具备转让条件的土地 以及应依法收 回的荒芜 闲置的国有土地 根据相关规定 本应纳 入土地收购储备 但土地使用权人在不办理任何土地 相关手续的情况下 买卖或者以房屋租赁 联营联建 等名义擅自转让土地或改变土地用途等方式进行着私 下里的交易 导致国有土地资产大量流失 二是县城 第 5 页 共 12 页 或集镇规划区等一些原有的划拨性住宅用地 因实施 城镇规划 在搬迁改造后一下子由深巷偏僻之地变成 了临街 黄金 地块 土地价值突显 于是这些土地 使用权人便采取拆旧翻新等种种方式 使其无偿取得 的住宅用地一跃而改变成为本应通过公开出让有偿方 式方能获得的经营性用地 在原用地上开门面 设店 铺 用于商业 服务业等用途 从中掠取因政府投资 而带来的土地增值收益 第四 集体土地的非法入市 影响着土地的收购 储备及储备土地的处置工作 收购储备土地的最终目 的是要经营土地 而经营土地的目的是要 通过建立 良好的土地市场环境 盘活存量土地资产 实现城市 土地资源的优化配置 为城市经济提供可持续发展的 资源保证 在这个前提下 使土地资源实现最大 化的资产价值 而这些区域集体土地的非法入市 往往是受眼前利益的驱动 是一种自由和无序的用地 行为 土地价格的随意性也比较大 因此在缺乏有效 监管的情况下 在与国有土地市场的竞争中处于优势 地位 从而对国有土地市场形成巨大的冲击 这显然 不利于城市经营土地市场的健康和有序发展 三 对策及建议 针对问题 建议如下 第 6 页 共 12 页 一是要规范土地收购储备资本金的运营 即 在 土地收购储备的资金运营上 政府 财政及审计部门 不仅要及时指导和监督土地收购储备机构 对土地使 用权出让后国土收益的及时回收 更要协助土地收购 储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工 作 财政部门应将可划出用于实施土地收购储备的资 金列入土地储备专项资金纳入到每年度的财政预算体 系内 并可视土地市场发育的实际情况 适当增减财 政划出 这样一来 既可以减轻土地收购储备机构贷 款利息高 土地收购储备成本大幅增加的压力 又可 以协助政府从资金投入市场的额度量方面有效地调控 土地市场的供应和需求关系 或者利用国家对土地储 备机构可向金融系统进行融资的政策依据 主动地与 当地信贷部门联系给予资金上的扶持 并在资金的信 贷上提供积极的担保帮助 二是要积极拓展并选择合理的土地收购储备方式 土地储备库建成后 凡是政府储备土地必须入库 以 统一管理 统一整理 统一供地 土地的收购储备在 具体运作上 应结合实际情况 灵活运用以下几种方 式 1 土地征用 近几年的城市化发展证明 城市 的拓展用地及预留地主要依靠征用即政府统一征地的 第 7 页 共 12 页 方式取得 是土地储备的一种重要形式 但符合征用 条件的集体土地 必须在完善土地征用手续成为国有 土地后 方可进入土地储备库 如县城 村改居 后 即可采用这种土地储备方式 来解决 城中村 改造 的老大难问题 2 收回方式 按照现行的有关法律法规 以出 让方式取得国有土地使用权 期限已满未申请续期或 申请续期未经批准的土地 闲置土地 被依法没收土 地使用权的土地 以出让方式取得土地使用权后无力 继续开发而又不具备转让条件的土地 可以收回后入 库 但从实际工作中看 虽然法律规定明确 但真正 被直接收回土地使用权的土地很少 一般采取有偿收 回划拨土地为主的方式操作 3 直接收购 对近期急于开发的道路 供水 污水 能源 电力等基础设施 用地 以及区位条件 好 升值潜力大 市场需求旺盛的地块可使用货币直 接收购 4 预约收购 对企业搬迁地块 破产企业变现 地块 污染搬迁地块 老城区成片改造地块等可实行 预约收购 在签订收购合同后 其土地进入土地储备 库 供地后 由原土地使用权人与政府按约定的比例 分成 这样既减轻了土地收购储备资金的压力 又满 第 8 页 共 12 页 足了原土地使用权人对土地增值的期望 应是着重推 行的土地储备方式 但实行起来难度较大 5 土地置换 对于企业 村庄整合改造土地 可以采取土地置换的办法收购储备 用土地储备库中 土地换取地段好 利用效率不高的土地 以降低收购 储备成本 挖掘城市土地潜力 合理配置土地资源 6 规划红线储备 依照城市规划 对道路两侧 等重点区域中限于人力 财力暂行不具备直接收购储 备的土地 规划部门可直接将规划红线划给土地收购 储备机构 进行规划红线储备 7 信息储备 对按建设时序短期内不具备开发 条件的地块 将其地籍信息 利用现状信息与规划信 息 地价信息等输入土地储备库 条件成熟后再转为 其他方式储备 三是要做好相关部门间的协调问题 主要是做好 城建规划与司法部门的协调问题 城建规划部门要严 格执行城市规划法 制定科学 先进 稳定的城市规 划 尤其要着力提高地块详细规划的覆盖率 并向社 会公示 接受社会监督 彻底改变目前朝令夕改的状 况 只有这样 城市规划才能真正成为土地资源配置 和土地资产处置的前导 成为推动土地市场良好发育 的动力 第 9 页 共 12 页 四是要加大土地执法监察力度 这是土地储备工 作能否顺利实施的一个重要因素 土地储备的一个中 心任务便是盘活存量土地资产 优化土地资源配置 合理利用土地 而大量存量土地大多存在于国有企事 业单位的原划拨用地当中 所以 加大对国有企事业 单位划拨用地 隐形交易 行为的监察力度 首当其 冲应当成为土地管理部门执法监察工作的重中之重 在实际工作中 建议对国有企事业单位建立划拨用地 利用档案 并对其划拨用地进行定期不定期的动态巡 查监察 以此来防范国有企事业单位借改制或改革之 机非法买卖 租赁 抵押或者以土地出资入股 联营 联建等方式非法转让国有土地资产 其次是要加大对 非法改变土地用途行为的监察力度 主要是针对国有 企事业单位中的划拨用地及 城中村 临街属集体所 有的划拨性住宅用地而言 建议各级政府予以采取不 同的方式 加强对他们的收购储备力度 以有效地制 止一些违法行为当事人扰乱土地市场秩序 逃避交纳 土地出让金行为的发生 对国有企事业单位划拨用地 非法改变土地用途的 无偿收回 其次是要加大对非 法批地 非法占地行为的执法力度 改变以往对此类 违法行为 重罚款轻处理 的短期利益行为 对于非 法批地者 不仅非法批准 使用的土地应当收回 而 第 10 页 共 12 页 且还要对非法批准使用土地的直接负责的主管人员和 其他直接责任人员依法给予行政处分 构成犯罪的还 要依法追究其行事责任 对非法占地者 不仅要给予其 相应的行政处分 而且还要对其非法占用的土地及其 在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施进行处 理 该拆除的进行拆除 该没收的进行没收 然后统 一纳入到土地储备库加以拍卖 从而达到治根治本的 目的 五是要搞好土地储备的建章立制工作 围绕政府 高度垄断土地一级市场这个中心 建立收 储 供地 机制 实现土地收储的规范化 具体到实际工作中 一是要扩大土地储备的范围 强化政府统一征地 把 新增建设用地全部纳入政府储备 充分运用收购 有 偿收回 置换和预储备等手段 对县城规划区内的国 有划拨土地 企事业单位急需盘活的存量土地 抵押 权实现的土地 闲置土地 破产企业及法院判决需处 置的土地加大收储力度 二是严格土地审批程序 严 禁借土地储备简化土地报批程序 严禁以土地收购协 议替代土地报批手续的行为发生 三是严格供地程序 严格划拨方式供地 严格限定协议出让范围 认真执 行国家有关规定 对协议出让的 坚决实行集体决策 集体定价并向社会公布 要严格按照国土资源部第 第 11 页 共 12 页 11 号令的规定 全面推进经营性土地使用权招标拍 卖挂牌出让 对于四大类经营性用地 坚决走招标拍 卖挂牌出让的路子 对于其他用途的土地 按政策规 定依法办理 从而实现 一个口子进 一个池子蓄 一个龙头放 的收购储备供地机制 要建立公开 公平 公正的土地市场 规范完善 土地出让审批程序 实现土地收益的最大化 为加强 用地审批管理 规范土地出让行为 政府及土地管理 部门应对每一宗地的收购 补偿 协议出让 招标拍 卖挂牌出让等 均实行集体会审 集体研究 集体决 策 严格限制土地使用权协议出让 实行地价评估 集体决策定价 公开协议出让结果等措施 规范交易 行为 在规范出让程序同时 还应坚持公开 公平 公正的市场交易原则 实行阳光作业 对于出让的每 一宗土地 均应公开披露 在运作过程中 要严格按 照招标拍卖挂牌出让程序操作 做到监察 财政 公 证等部门全程参与 确保招标拍卖挂牌出