议建设工程项目施工管理中的安全管理措施

议建设工程项目施工管理中的安全议建设工程项目施工管理中的安全 管理措施管理措施 1 工程安全工程安全 的含义及导致工程安全事故的原因的含义及导致工程安全事故的原因 1 1 工程安全 的含义 工程安全在世界各国都是一个受到普遍关注的重要问题 广义的工程安全包含两个方面的含义 一方面是指工程建筑物 本身的安全 即质量是否达到了合同要求 能否在设计规定的 年限内安全使用 设计质量和施工质量直接影响到工程本身的 安全 二者缺一不可 另一方面则是指在工程施工过程中人员 的安全 特别是合同有关各方在现场工作人员的生命安全 安全条例 中的 安全生产 以及本文中提到的 安全管理 均指 后者 1 2 导致工程安全事故的原因 我国的工程建设规模巨大 但建设管理水平参差不齐 安 全生产的管理和职工安全教育滞后 因而当前建设系统的安全 形势非常严峻 2003 年共发生工程安全事故 1292 起 死亡 1524 人 2004 年共发生工程安全事故 1144 起 死亡 1324 人 导致工程安全事故的原因主要有以下几点 1 2 导致工程安全事故的原因 我国的工程建设规模巨大 但建设管理水平参差不齐 安 全生产的管理和职工安全教育滞后 因而当前建设系统的安全 形势非常严峻 2003 年共发生工程安全事故 1292 起 死亡 1524 人 2004 年共发生工程安全事故 1144 起 死亡 1324 人 导致工程安全事故的原因主要有以下几点 1 建设工程的特点导致施工中容易发生安全事故 建设工 程规模大 周期长 劳动强度高 施工现场的安全设施是否齐 全配套 采用的工艺技术是否合理以及照明 通风情况等都会 给安全生产带来隐患 2 参建各方缺少以人为木的安全意识和管理机制 业主作 为项目的投资方往往只重视视进度而忽生产视过程的合理性和 安全性 大部分承包商缺乏完善的安全管理体系和足够的安全 按理人员 现场职工和农民得不到应有的安全培训 3 工程承包企业的成本因素导致减少安全防护措施 1 低价投标 各个工程承包企业为了拿到项目 竞相压低 报价 有的甚至以低于成本价投标 2 分包转包 实行专业分包和劳务分包的工程 由于总承 包商和中间承包商层层分包 层层收取管理费 大大压缩了一 线施工队伍的利润空间 3 业主拖欠工程款项 无论政府或私人业主拖欠承包商款 项的现象十分普遍 由于以上三种情况的出现 导致承包商不 得不拼命压缩成本 也必然会减少安全生产措施的投入 4 合理的建设工期得不到保障 不少政府官员为了自己的 业绩往往会要求项目提前竣工 很多私人业主为了投资项目尽 早竣工 也经常无理要求承包商压缩工期 迫使承包商日夜赶 工 合理的工期得不到保障 建筑工人超负荷工作 疲劳作业 必然导致安全隐患增加 5 建筑工人素质不高 建筑工人大多来自农村 他们一方 面缺乏安全常识 不懂得在劳动中合理地保护自己 另一方面 维权意识很差 一旦出现了安全事故 不懂得用法律武器来保 护自己的合法权益 这也导致了承包企业对安全生产的刁重视 2 监理工程师的地位和职责监理工程师的地位和职责 根据我国 合同法 建设单位 以下称 业主 与施工单 位 以下称 承包商 签订的合同属于承揽合同 即承揽人按照定 做人的要求完成工作 交付工作成果 定做人给付报酬的合同 由于建设工程合同的标的 工程项目属于不动产 如房屋 铁路 公路 桥梁等 这对公共利益和公众安全的影响很大 且工程项目完成的周期较长 因此我国 合同法 分则部分将 建设工程合同单独列为一章 这类合同除了具备承揽合同的一 般特性以外 一个很突出的特点就是定做人 即业主 可以委托第 三方 即监理工程师 监督承揽人的工作过程 以确保承揽工作按 时保质完成 业主监理工程师签订的合同 委托建设监理合同是委托合 同的一种 监理工程师受业主委托对项目实施监督和管理 监 理合同的标的是服务 即监理工程师应根据委托为业主提供高 水平的 专业化的智力服务 监理工程师对工程的监督不财政 开支政府有关主管部门依照国家有关规定对建设工程进行的监 督 监理工程师对工程实施监督的依据是业主的授权 其与业 主 承包商都是平等的民事主体 监理工程师职责的核心是 依照法律 行政法规和建设工 程承包合同 代表业主对承包商在施工质量 建设工期和合同 款项支付等方面实施监督 客观 公平地执行监理任务 3 参照国际惯例监理工程师没有安全责任参照国际惯例监理工程师没有安全责任 3 1fidic 合同条件的有关规定 国际咨询工程师联合会 fidic 在 1999 年出版了几本新版 合同条件 在 施工合同条件 新红皮书 工程设备与设计 建造合同条件 新黄皮书 以及 epc 交钥匙项目合同条件 银皮 书 中对安全生产管理的职责均有明确的规定 这三本合同条件 均在承包商的一般义务中明确规定 承包商应对所有现场作业 所有施工方法和全部工程的完备性 稳定性和安全性承担责任 第 4 1 款 在 安全程序 中规定 承包商应遵守所有适用的 安全规则 照料现场所有人员的安全 除去现场的危险障碍物 提供安全设施等 第 4 8 款 对业主方在安全方面的要求仅限于业主方应负责保证在现 场的业主方人员和业主的其他承包商根据 安全程序 和 环境保 护 有关条款的要求 采取与要求承包商采取的类似行动 第 2 3 款 fidic 新红皮书 中 工程师的职责与权力 中规定 业主应 任命工程师 工程师应履行合同中赋予他的职责 工程师的 任何批准 校核 证明 同意 检查 检验 指示 通知 建 议 要求 试验或类似行动 包括未表示不批准 不应解除合同 规定的承包商的任何责任 包括对错误 遗漏 误差和未遵照 的责任 第 3 1 款 80 年代 我国参照世行贷款项日工程采购招标文件和 fidic 合同条件中咨询工程师的有关规定建立了建设监理制度 90 年代中 各部委颁布了一系列工程建设合同范本 这些合同 范本中对业主方工程项目管理的理念和监理工程师的地位和职 责范围的规定与 fidic 合同条件中的咨询工程师基本上是一致的 在 fidic 的合同条件中并没有规定业主或咨询工程师有权 强制干涉承包商的施工方法 施工组织和安全防范措施 同时 也不必为承包商在施工中 包括安全生产中的疏忽和过失承担 任何责任 3 2aia 合同文件的有关规定 aia 美国建筑师协会 编制的系列合同文件中 a201 合同通 用条件 建筑师的合同管理 一款中对建 筑师的职责有十分明 确的界定 总之 对于工程的施工手段 方案 技术 操 作顺序或程序 安全防范以及施工计划 建筑师既无权控制支 配 也不必承担义务 因为按照第 3 3 款规定 上述责任完全 是承包商的职责 第 4 2 2 款 建筑师对承包商 分包商或 二者的代理或雇员等 既不需控制支配他们的行为 也不必为 他们的疏忽和后果承担责任 第 4 2 3 款 建筑师对承包 商报批文件和材料的复审不代表对承包商的施工手段 方案 技术 操作顺序或程序等方面在安全防范上了合法的批准 第 4 2 7 款 aia 中提到的建筑师既是工程项目的设计者 又是 a201 合 同条件中规定的受业主委托的项目管理负责人 基本相当于我 国工程项目中的总监理工程师 3 3ice 出版的合同条件的有关规定 1 ice 的有关规定 ice 英国土木工程师学会 1999 年出版 的合同条件 第 7 版 中规定 承包商应为现场操作和施工方法 的足够稳定性和安全负完全责任 第 8 条 3 在发出书面警告后 工程师有权要求承包商 从工程中撤出不符合合同安全条款 要求或 坚持任何有损安全或健康行为的分包商 第 4 条 5 工程师接受承包商的计划或对承包商建议的施工方法予以同意 不应解除合同规定的承包商的任何义务和责任 第 14 条 9 工程师有权反对并要求承包商从工程上解雇不遵守合同安全条 款规定 或坚持对安全或健康有害行为的任何操作人员 第 16 条 2 nec 合同条件 ice 于 l995 年出版的 nec 新工程合同条 件 第 2 版规定 项目经理或监理工程师对承包商提交的函件 的认可并不改变承包商对实施合同工程的责任或对其设计所应 承担的合同责任 第 14 1 款 承包商的行为应符合工程信息 中规定的对健康和安全的要求 第 18 条 3 4as4000 1997 的有关规定 as 澳大利亚标准 4000 1997 是澳大利亚标准化委员会批 准颁布的工程项目通用合同条件范本 其中第 12 条规定 承 包商应根据合同要求采取必要的措施保护人员和财产的安 全 其他条款中没有提及监理工程师 superintendent 有权 干预承包商的安全措施或有义务承担安全责任 3 5 学习研究国际惯例对我们的启迪 在建设工程合同中 发包人的主要义务是按照合同支付工 程款 协助承包商完成各项合同中承诺的工作 检查工程的质 量和进度以及完工后接收工程 承包商最基本的义务是应该在 合同规定的竣工时间内 将一个质量合格的工程交付给业主 监理工程师最重要的职责是业主方要求他代表业主检查验收工 程质量 督促承包商的施工进度并且帮助业主控制投资 施工 中大量的施工技术 施工措施 临时工程等 都是承包商为了 完成也无权去干预 美国 英国和澳大利亚都是项目管理水平很高的国家 他 们以人为本 非常重视工程建设过程中的安全问题 安全事故 率很低 但是这些国家的合同范本中都提到 对于工程的施丁 于段 方案 技术 操作顺序或程序 安全防范以及施工计划 都应由承包商全面负责 建筑师 工程师既无权控制支配 也 不承担义务 fidic 新红皮书 中涉及 hse 的 l7 个条款中没有一条要求工 程师对人身安全有关问题插手干预 当然也不承担责任 4 对对 建筑法建筑法 安全生产法安全生产法 及及 安全条例安全条例 有关安有关安 全生产管理条款的理解与应用全生产管理条款的理解与应用 4 1 承包商是安全生产的第一责任人 1 建筑法 的相关规定 建筑法 规定 建筑施工 企业在编制施工组织设计时 应当根据建筑工程的特点指定相 应的安全技术措施 第 38 条 建筑施工企业必须依法加强对 建筑安全生产的管理 执行安全生产责任制度 采取有效措施 防止伤亡和其他安全生产事故的发生 建筑施工企业的法定代 表人对本企业的安全生产负责 第 44 条 施工现场安全由建 筑施工企业负责 第 45 条 根据 建筑法 对安全生产责任的 规定 建筑施工企业要对安全生产全面负责 2 安全生产法 中的相关规定 安全生产法 中明确 规定 生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全 面负责 第 5 条 这里首先要明确的是在建设项目的实施过 程中 对于施工现场的安全工作 到底哪一方应该作为 安全 生产法 中规定的生产经营单位而全面负责 有人认为 作为 项目业主的房地产开发商因为销售建成的房屋而盈利 属于生 产经营单位 因此应对施工现场的安全工作负责 也有人认为 监理单位向业主提供服务而盈利 属于生产经营单位 因此也 应对施工现场的安全工作负责 这些观点都是错误的 安全生产法 规定 生产经营单位的从业人员有依法获 得安全生产保障的权利 并应当依法履行安全生产方面的义务 第 6 条 建筑施工企业 应当设置安全生产机构或者配备 专职安全生产管理人员 第 19 条 生产经营单位应当对从业 人员进行安全生产教育和培训 保证从业人员具备必要的安全 生产知识 熟悉布关的安全生产 规章制度和安全操作规程 掌握本岗位的安全操作技能 第 21 条 生产经背单位不得 使用国家命令淘汰 禁止使用的危及安全生产的工艺 设备 第 31 条 在施工项目现场 安全生产指的是承包商在完成工程项目 的过程中要保证其工作人员的安全 这些施工人员都是受雇于 承包商的 是承包商的从业人员 因此应由承包商对他们的安 全负责 安全生产法 的规定从不同的侧面说明了 在建设 项目的实施过程中 承包商是工程的生产经验单位 应该全面 地对现场安全承担责任 3 安全条例 的有关规定 为了进一步明确 建筑法 和 安全生产法 在建设工程领域如何实施 国务院于 2003 年 11 月 12 日针对建设行业颁布了 安全条例 安全条例 规定 施工单位主要负责人依法对本单位的安全生产工作全面 负责 施工单位的项日负责人 对建设工程项目的安全施 工负责 第 21 条 施工单位应当设立安全生产管理机构 配备专职安全生产管理人员 专职安全生产售 理人员负责对 安全生产进行现场监督检查 第 23 条 施工单位应当为施 工现场从事危险作业的人员办理意外伤害保险 第 38 条 根据 安全条例 的规定 施工单位是安全生产的第一责 任人 对施工现场的安全管理工作全面负责 施工单位应当派 员负责安全生产的现场监督和检查工作 这样规定是合理的 因为只有施工单位才能直接控制现场和施工过程 并具备安全 生产特定的经验和技能 能够执行有效的安全施工方案 因此 根据 建筑法 安全生产法 安全条例 以及国际上 权威的合同范本的规定 承包商应当对安全生产全面负责 是 安全事故的第一责任人 4 2 正确理解 安全条例 关于监理安全责任的规定 安全条例 第 14 条规定 工程监理单位应当审查施工 组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建 设强制性标准 工程监理单位在实施监理过程中 发现存在安 全事故隐患的 应当要求施工单位整改 情况严重的 应当要 求施工单位暂时停止施工 并及时报告业主 施工单位拒不整 改或者不停止施工的 工程监理单位应当及时向有关主管部门 报告 工程监理单位和监理工程师应当按照法律 法规和工程 建设强制性标准实施监理 并对建设工程安全生产承担监理责 任 相应地 第 57 条规定了当监理单位不履行第 l4 条规定的 职责时所承担的行政责任 同时 安全条例 第 26 条还规定了 总监理工程师要对达到一定规模且危险性较大的分部分项工程 的专项施工方案签字 安全生产法 和 建筑法 中都没有规定监理工程师承 担施工中的安全管理职责 国际惯例更是如此 但既然 安全 条例 对监理工程师在施工 现场安全生产管理中承担的责任 作出了一些规定 我们如何正确理解这些规定并具体应用呢 笔 者的观点如下 1 审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方 案是否符合工程建设强制性标准 关于 安全条例 14 条中的 这个规定 有两个问题需要明确 第一 监理工程师对安全技 术措施应该审查到什么程度 第二 如果监理工程师审查了安 全技术措施 但仍然出现了安全事故 监理工程师是否应当承 担责任 首先 安全管理及安全方案的编制是一个专业性很强 的工作 承包商是安全生产的第一责任人 他具有多年的施工 经验 完全有能力编制一个安全可行的施工方案 监理工程师 只能从宏观的角度对安全技术措施进行审查 审查的依据是国 家的强制性标准 对于一些具体的安全方案和措施 只要在原 则上不违背强制性标准 监理工程师不宜干预过多 如果监理 工程师认为某些具体方案和措施应该进一步改进 可以向承包 商提出建议 但不能强制其接受 承包商有权根据自己企业的 特点和技术优势 并采用价值工程的理念采取自己认为合理的 适用的 经济的施工方法及安全方案 其次 我国的监理工程师来自不同的单位 他们的特长既 不是施工组织 管理 更不是施工安全管理 而是业主方的鲜 明管理 如果由于监理工程师水平和能力有限而非玩忽职守 虽然对施上方案进行了审查 但该方案在实施中仍然引发了安 全事故 监理工程师不应对此承担责任 根据上文中提到的国 际惯例的有关内容 工程师的任何批准 校核 证明等 不应 解除合同规定的承包商的任何责任 安全条例 第 57 条也规 定 监理工程师只有在没有对方案进行审查的情况下才应受到 行政处罚 现在很多地方制定的 监理实施细则 和 监理操作规程 都 从不同程度上曲解了 安全条例 的规定 将监理的责任任意 扩大化 只要是监理审核过的方案出了问题 一律对监理企业 实行很重的行政处罚 笔者认为 这样的处罚十分不合理 不 公平 既不符合 建筑法 安全生产法 以及 安全条例 的相关规定 也不符合国际惯例 如果监理审核过的方案出了 问题 就要求监理企业受到很严厉的处罚 必然导致监理工程 师在审核安全方案时 无限制地要求承包商提高安全系数而无 视安全成本 因为成本的增加只与承包商和业主有关 与监理 工程师无关 这样的规定不利于整个工程项目的正常顺利实施 至于 安全条例 第 26 条要求监理工程师要对达到一定 规模且危险性较大的分部分项工程的专项施工方案签字 笔者 认为真正应签字负责的是承包商的总工程师 如果要求总监签 字 只能表示他进行了程序性的审查而不能保证该方案不出事 故 更不应解除合同规定的承包商的任何责任 2 工程监理单位在实施监理过程中 发现存在安全事故 隐患的 应当要求施工单位暂时停止施工 并及时报告业主 施工单位拒不整改或者不停止施工的 工程监理单位应当及时 向有关主管部门报告 1 如何理解 发现存在安全事故隐患 根据 安全条例 第 57 条的规定 应该理解为监理工程师在实施监理过程中 发 现存在安全事故隐患时 应当采取相应的措施 如果发现存在 安全事故隐患而没有采取措施 则应根据 安全条例 第 57 条的规定受到行政处罚 安全条例 的规定并没有要求监理 工 程师主动排查安全隐患 因为排查隐患是承包商的工作 应该由承包商的专业安全人员宋负责 现在某些地方只要出了事故 就一律要求监理工程师也承 担责任 有的城市甚至提出了 安全旁站 实际情况是承包商 的安全管理员也不一定 旁站 要求监理 安全旁站 则是将业主 方委托进行施工阶段项目管理的监理工程师变成了替承包商安 全施工的 旁站 管理员 是十分不妥的 这样无限扩大监理的 安全责任是不符合我国法律法规的规定的 2 监理工程师不负责排查安全隐患的对比分析 工程项目 的建设过程一般都包括两部分工作 一是土建工程 二是机电 设备采购和安装 这两部分工作成果共同构成了永久工程 即 工程项目产品 以 个发电站建设为例 土建施工包括电站厂房等 设备 采购安装包括发电机组 高压输变电设备等 对这一类机电设 备 业主带会派监理工程师到制造厂去监督设备的质量 材料 制造工艺等是否合格 特别是隐蔽部位的各项指标是否符合要 求 如果供货商厂内的工人在设备生产过程中发生了伤亡事故 监理工程师对此是不承担责任的 业主也不会要求监理工程师 在检查机电设备制造质量时 还要去审查厂方的安全管理措施 相似的例子可以有大型船舶的采购 业主往往请一个质检单位 如我国的 中国船级社 国际上有名的 劳氏船级社 的船舶制 造过程中检查质量 而船舶制造过程中的安全生产则全部是由 船舶制造厂家负责 船级社 则完全不管安全生产 土建工程只是施工承包商负责在施工现场内完成土建产品 承包商完成一部分工程 监理工程师验收一部分 业主相应地 支付工程款 付款后这部分永久工程即属于业主 这种土建工 程采购和机电设备采购是同一性质 既然检查设备质量的监理 单位不负责生产过程中的安全管理 土建工程施工过程也应该 是完全一样的 3 工程监理单位和监理工程师应当按照法律 法规和工程 建设强制性标准实施监理 并对建设工程安全生产承担监理责 任 这一条从法律制订的角度来说是一个兜底性的条款 即赋 予一定的自由裁量权 但这条规定决不能成为扩大监理安全责 任的借口 承包商是工程项目的实施者 是雇用工人来完成工 程的雇主 是最有能力控制现场的一方 是对安全生产直接负 责的责任人 监理工程师对方案的审核以及发现隐患后采取的 措施 只能理解为监理工程师所应承担的社会责任 而非因其 工作本身而产生 无论是根据我国的法律 法规还是工程项目 实施的国际惯例 都不应要求监理工程师对安全生产不合理地 承担过多的责任 监理工程师主要应对如下两种情况导致的安全事故承担责 任 第一 监理工程师在施工过程中未对工程进行认真验收 从而发生工程质量事故 造成安全事故 第二 监理工程师存 在腐败 受贿行为 与其他项日参与方串通 勾结 导致工程 质量事故 并造成安全事故 4 3 安全条例 实施中有待解决的问题 安全条例 要求监理工程师发现安全事故隐患时应要求 施工单位整改 但在工程建设过程中 承包商由于业主拖欠工 程款 安全意识差等种种原因 常常无视监理工程师的整改命 令 这时监理工程师应如何处理 安全条例 规定了情况严重时监理工程师应要求施工单 位暂时停工 并及时报告业主 什么情况属于 情况严重 安全 无小事 任何安全隐患都可能导致人员伤亡 到底什么级别的 隐患可以要求停工并向业主报告呢 如果向业主报告了 但业主 不同意停工该如何处理呢 安全条例 最后规定施工单位拒不整改或者不停止施工 的 工程监理单位应当及时向有关主管部门报告 根据上面的 分析和具体的现场实施情况 由于业主和承包商不配合安全管 理工作 监理工程师常常发现了隐患却无力采取任何措施 一 座城市每天有许多个项目处在实施的过程中 如果每个项目的 监理工程师遇到了这种情况都向主管部门报告 主管部门要有 雇用多少职员才能及时处理完这些报告呢 此外 是要求主管部 门一旦接到报告就要亲临现场还是采取其他什么措施 接受监理 工程师报告的部门以及这些部门在接到报告后处理安全生产管 理的权力和权限也有待进一步明确 5 对建筑工程安全生产管理的几点建议对建筑工程安全生产管理的几点建议 5 1 认真研究国际上对建筑工程安全生产管理的经验 各国对于建设工程实施中的安全管理都是十分重视的 特 别是英美发达国家 我们对于这些国家在建筑工程中的相关法 律 法规 合同条款范本 安全管理方法和经验都应进行深入 的研究