公共管理硕士(MPA)联考复习资料——公共管理基础

1 公共管理基础笔记 第一章第一章 公共管理导论公共管理导论 一 管理 管理 管理者在一定的环境和条件下 为了实现特定目标 动员和运用有效资源而 进行的计划 组织 领导和控制等社会活动 基本含义 基本含义 1 主体 管理是以管理者为主体进行的活动 2 客体 管理是在一定的环境和条件下进行的 3 环境 管理是为了实现特定的目标 4 目标 管理需要动员和配置有效资源 5 职能 管理具有基本的职能 6 实践 管理是一种社会实践活动 两种类型 两种类型 公共管理 工商管理 二 管理的两重性 自然属性 普遍性 和社会属性 特殊性 1 管理是由于有许多人进行协作劳动而产生是 是由生产社会化引起的 是有效 的组织共同劳动所必需的 因而它具有同生产力社会化大生产相联系的自然属性 2 管理又是在一定的生产关系条件下进行的 必然体现出生产资料占有者指挥劳 动和监督劳动的意志 因此 它具有同生产关系和社会制度相联系的社会属性 三 管理的职能 最早系统并明确分析管理职能的最早系统并明确分析管理职能的 法国法国 管理学家 亨利管理学家 亨利 法约尔法约尔 1 计划职能 管理活动中预先筹划和安排的职能 是管理活动中首要职能 是管 理活动的逻辑起点 特点 预先性 预测性 评价性 选择性 调整性 2 组织职能 管理者按组织的特点和原则 通过组织设计 构建有效的组织结构 合理配置各种资源并使之有效运行 以实现目标的活动 是管理的载体 是管理活动 的必要环节 特点 合理性 有序性 规范性 3 领导职能 管理者按照组织目标和任务 运用管理权力 主导和影响被管理者 使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动 是管理过程活的灵魂 是集 中体现管理者素质和管理能力的活动 是实现管理效率和效果的关键 是管理的核心 环节 2 特点 权威性 主导性 决断性 公正性 协调性 规范性 4 控制职能 管理者按照组织目标和计划的要求 对组织运行进行检查 监督和 调节的活动 是管理过程的监视器和调节器 是管理过程的不同阶段的连接点 步骤 实施标准的确定 实际状况与偏差的测定 纠偏措施与对策的制定和实施 三 管理学 管理学是管理观念和原理构成的知识系统 主要研究计划 组织 领导和控制中 的概念 原理 方法和技术 同时研究管理理论的发展史 管理环境和管理效率等问 题 是研究管理现象及其发展规律的科学 管理学必须与现实的管理世界保持密切联系 形成一个管理实践 经验研究 理论知识不断反复的良性循环 方能使该学科保持旺盛的生命力 四 管理的科学性和艺术性 1 管理科学是对管理活动的一种清晰的逻辑描述 管理艺术则是逻辑和数学领域 的 2 管理科学描述的是常规性原理 而管理艺术面临的是随机性问题 3 管理科学是体系化知识 而管理艺术是灵活的实践 4 两者相互依存 相辅相成 科学是管理的内核 艺术是管理的外围的软组织 五 管理理论的演进 随着人类社会进入奴隶社会和封建社会 在劳动和社会分工的基础上 产生了 私有制 阶级和国家 管理成为一种专门的活动 资本主义生产关系和市场经济方式的确立 产生了现代意义上的管理思想和管 理理论 工业革命以后 管理科学形成了独立的科学学科 英国重商主义的代表詹姆斯詹姆斯 斯图亚特斯图亚特提出的实现刺激工资的思想实现刺激工资的思想 古典政治经济学之父 亚当亚当 斯密斯密提出的经济人理论和分工理论经济人理论和分工理论 空想社会主义者罗伯特罗伯特 欧文欧文提出的重视人的因素在工业管理中的作用重视人的因素在工业管理中的作用 政治学家马基雅佛利马基雅佛利提出的政治管理的本质以及管理技术和技能问题的看法政治管理的本质以及管理技术和技能问题的看法 管理科学发展的三个阶段 一 古典管理理论阶段 二 行为科学阶段 三 现 代管理理论阶段 管理学的发展特点 管理学的发展特点 1 管理学的发展是从对管理中 经济人 机械人 的庙宇到对管理中 社会人 设定 的过程 2 管理学的发展是从管理过程的单个因素 单个过程和单个侧面的研究到全面系 统研究的过程 3 3 管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程 4 管理学的发展是从学派分化到兼容并包 相互借鉴 吸收融合的过程 一 古典管理理论阶段 一 古典管理理论阶段 1 科学管理学派 美国美国 弗雷德里克弗雷德里克 温斯洛温斯洛 泰罗泰罗 科学管理之父科学管理之父 科学管理学派的奠基人 科学管理学派的奠基人 科学管理原理科学管理原理 成为管理科学正式产生的标志 成为管理科学正式产生的标志 科学管理的中心问题是提高效率 围绕着提高效率 泰罗对工作的工时和动作 进行详 细的分析 在此基础上确定了工作定额原理 为工作挑选一流的人员 实行标准化管理 实行刺激性的计件工资制 差别计件报酬制 劳资双方为提高劳动生产率共同合作 实行计划职能与执行职能的分离 使管理职能细化 在此基础上实行 职能工长制 实行组织控制的例外原则 2 组织管理学派 法国法国 亨利亨利 法约尔法约尔 管理过程之父管理过程之父 工业管理与一般管理工业管理与一般管理 1916 年 年 关于管理的基本职能 法约尔认为 就一般企业而言 其主要活动有六项 即 技术 商业 财务 安全 会计和管理活动 因此 管理只是企业的活动之一 不过 他认为 管理活动在企业的六项活动中处于核心地位 是关系到其他活动能否顺利进 行的基础和关键 法约尔进一步分析认为 管理活动可以划分为不同的职能性活动 一般来说 它包含计划 组织 指挥 协调和控制等五项基本职能 关于管理的一般原则 围绕着管理活动和职能 法约尔提出了管理的 14 项一般 原则 即管理分工 权力与责任联系 确立和遵守纪律 命令的统一性 指挥和领导 的统一性 个人利益服从整体利益 公平支付报酬 权力适度集中 管理划分等级系 列 秩序 公平管理 保持组织成员稳定 首创精神 团结协作等原则 德国德国 马克斯马克斯 韦伯韦伯 组织理论之父组织理论之父 社会和经济组织的理论社会和经济组织的理论 从行政管从行政管 理的角度 对管理的组织进行了深入的研究 理的角度 对管理的组织进行了深入的研究 人类社会的权威三种基本类型 传统型 魅力型 法理型 关于组织的研究和主 张 主要是根据法理性权威进行的 提出了理性化的基本原则和观念 管理组织必须按照科层制设立 按照法理性认同原则进行组织的权力管理 管理遵循对事不对人的原则 行政官员由委任产生 领取固定薪金 其升迁由上级决定 4 二 行为科学阶段 二 行为科学阶段 行为科学阶段管理理论的特点 行为科学阶段管理理论的特点 强调对人性的全面关注 重视非正式组织 主张在管理方式上由监督制裁转向 人性激发 由专断转向民主 由于它们过分偏重对组织中人的行为的研究 忽视了组织结构及其制度 规则 的重要性 在强调非正式组织的同时 有忽视正式组织的倾向 过分强调人际关系和 人的心理需要的满足 忽视了对于专业的职位角色的要求 1 关于人的需求 动机和激励问题 关于人的需求 动机和激励问题 马斯洛马斯洛的需求层次理论需求层次理论 马斯洛在其代表性著作 人类动机的理论 和 激励 与个人 中 对人的行为的动机进行了深入研究 提出人的动机是由需求决定的 这 些需求按照人的生存和发展的重要性分为 生理 安全 社交 尊重和自我实现生理 安全 社交 尊重和自我实现五种 需求层次 人们满足了低层次的需求后 就会追求更高层次的需求 因此 在管理中 只有从满足不同的需求入手 才能激励被管理者的积极性 赫茨伯格赫茨伯格的双因素激励理论双因素激励理论 美国行为学家赫茨伯格在 工作的推力 和 工 作与人性 等著作中 提出影响人的积极性的因素主要分为保健因素保健因素和激励因素激励因素两大 类 在管理过程中 保健因素起着保证和维持原有状况的作用 能够预防组织成员的 不满 但是 保健因素不能激发组织成员的积极性 要激发组织成员的积极性 必须 采用激励因素 即通过成就 认可 挑战性工作 责任 升迁和发展等因素来调动组 织成员的积极性 2 关于管理中的人性问题 关于管理中的人性问题 麦格雷戈麦格雷戈的 X 理论理论 Y 理论理论 代表作 企业的人事方面企业的人事方面 管理人员往往把工人的本性设定为不诚实 不负责 懒惰 愚蠢等等 由此产生 了管理中的一系列问题 他把这种管理理论称之为 X 理论 他主张在管理中 只要给工人创造一定的条件 他们就会努力工作 实现自己的 成就和价值 麦格雷戈将这种对被管理者的看法以及由此主张的管理方法称为 Y 理论 阿吉里斯阿吉里斯的 不成熟不成熟 成熟理论成熟理论 代表作 个性与组织个性与组织 3 关于人际关系问题 巴纳德巴纳德的动态平衡理论动态平衡理论 a 在重视正式组织的同时 更要重视非正式组织的作 用 b 要确保组织成员的贡献与自我满足之间的平衡 c 要建立有效的沟通机制 明确主管的责任 卢因卢因的群体动力学理论群体动力学理论 主要分析和论述了作为非正式组织的群体的要素 目 标 凝聚力 规范 结构 领导方式 参与者 行为类型 规模等等 研究和论述了 非正式组织群体对管理的影响和作用 三 现代管理理论阶段 三 现代管理理论阶段 管理学丛林 是指在第二次世界大战以后 管理学得到了迅速的发展 诸多学者 5 从不同的学科 不同的角度出发 运用不同的方法对管理展开研究 产生了各种各样 的管理理论学派 1961 年 美国加州大学洛杉矶分校的孔茨教授认为 管理学至少形 成了 6 大学派 1980 年他进一步把管理学派划分为 11 个 以孔茨 法约尔孔茨 法约尔等为代表的管理过程管理过程学派 以麦格雷戈麦格雷戈等为代表的人性行为人性行为学派 以巴纳德巴纳德等为代表的社会系统社会系统学派 以马克兰马克兰特等为代表的管理科学管理科学学派 以西蒙西蒙等为代表的决策理论决策理论学派 以卡斯特卡斯特等为代表的系统管理系统管理学派 以德鲁克德鲁克等为代表的经验经验学派 以明茨伯格明茨伯格等为代表的经理角色经理角色学派 以特里斯特特里斯特等为代表的社会社会 技术技术学派 以布里奇布里奇等为代表的经营管理经营管理学派 以卢丹斯卢丹斯等为代表的权变理论权变理论学派 11 1 管理过程学派 管理过程学派 又称管理职能学派 该学派以管理过程或者管理职能作为研究 对象 认为管理就是在组织中通过别人或与别人共同完成任务的过程 2 社会系统学派 社会系统学派 从社会学的角度来研究管理 把组织及其成员的相互关系看作 是一种相互协作的社会系统 组织的协作系统由三个因素三个因素构成 协作的意愿 共同的协作的意愿 共同的 目标和信息的联系 目标和信息的联系 3 系统管理学派 系统管理学派 系统管理理论运用系统论的范畴和原理 对组织的管理活动和 过程进行分析和研究 系统管理过程有四个阶段四个阶段 即创建系统 进行系统设计 使系创建系统 进行系统设计 使系 统运行并予以控制 检查和评价系统运行情况统运行并予以控制 检查和评价系统运行情况 4 决策理论学派 决策理论学派 决策理论学派是吸收系统理论的观点 运用计算机和运筹学计算机和运筹学等 方面的知识而形成的学派 决策过程分为四个阶段四个阶段的活动 即情报 设计 选择 审情报 设计 选择 审 查活动查活动 决策不可能达到最标准 而只能实现满意的标准 5 经验学派 经验学派 经验学派强调从管理的实际经验出发 而不是从一般原则出发研究 管理活动 经验学派重视组织结构 认为组织结构必须具备明确 经济 稳定和适应 等特性 组织结构有五种类型 即集权的职能制 分权的联邦制 矩阵制 模拟分权五种类型 即集权的职能制 分权的联邦制 矩阵制 模拟分权 制和系统等组织结构制和系统等组织结构 6 权变理论学派 权变理论学派 所谓权变 就是权宜应变 这一学派认为 管理没有一成不变 的方法和技术 而必须根据管理的条件和环境随机变化 为此 它主张观察和分析大 量的案例 从中分析管理方法技术与条件环境的联系 寻求管理的基本类型和模式 这一学派的代表人物认为 权变关系就是管理方法技术管理方法技术与管理条件环境管理条件环境之间的两个以 上变量的函数关系 权变管理就是根据条件环境自变量条件环境自变量与管理方法技术的因变量管理方法技术的因变量之间 的函数关系确定的一种最有效的管理 7 管理科学学派 管理科学学派 管理中的人是理性人 组织是追求自身利益的理性结构 经济 6 效果是其最根本的活动标准 管理过程是一个合乎逻辑的系统过程 因此 管理活动 可以运用数学的方法来分析和表述 在此基础上 科学管理学派主张 采取数学模型数学模型 和程序和程序来分析和表述决策 计划 组织和控制等管理的逻辑过程 借助于计算机和运 筹学 求出最佳答案 实现管理目标 理论阶段重要理论流派代表人物 科学管理学派泰罗 古典管理理论阶段 组织管理学派法约尔 韦伯 人际关系学说梅奥 需求层次理论马斯洛 双因素激励理论赫茨伯格 X 理论 Y 理论 麦格雷戈 不成熟 成熟理论 阿吉里斯 动态平衡理论巴纳德 行为科学阶段 群体动力学理论卢因 管理过程学派孔茨 人性行为学派麦格雷戈 社会系统学派巴纳德 管理科学学派马克兰特 决策理论学派西蒙 系统管理学派克斯特 经验学派德鲁克 经理角色学派明茨伯格 社会 技术学派特里斯特 经营管理学派布里奇 现代管理理论阶段 权变理论学派卢丹斯 六 行政 行政是指国家权力机关的执行机关行使国家权力 依法管理国家事务 社会公共 事务和行政机关内部事务的活动 行政 概念的外延是国家 政府 但主要是行政 执行 部 门 内涵则是国家或政府的公共事务管理活动及其过程 西方学者的行政概念界定 魏劳毕魏劳毕 从小政府 即行政部门 的角度 将行政看作政府组织中的行政部门的 业务活动 古德诺古德诺 从国家职能的角度 将行政视为国家意志的执行 是推行政府职能的 7 活动 怀特怀特 从管理学的角度将行政学定为通过运用组织 领导 计划 协调 控制 等手段 有效地处理公务和政务的活动 戈德特纳戈德特纳 从公共政策的角度 将行政理解为制定和执行政策的活动 七 行政的特点 1 执行性 执行性 行政是国家权力机关的执行机关的活动 其主体的执行性决定了它表 现为对决策任务的执行与完成 2 政治性 政治性 行政机关的使命是执行国家权力机关的意志 国家权力机关具有强烈 的阶级性 行政机关也不例外 3 权威性 权威性 权威是指把一部分人的意志强加于另一部分段 是以服从为前提的 国家是阶级统治的工具 是有权威性 行政管理活动是以国家名义进行 代表国家并 以国家强制力为后盾的 八 行政与政治的区别 1 政治与行政同是社会历史现象 都是建立在一定经济基础之上 为一定经济基 础服务的上建筑 两者既密切联系又有一定的区别 2 凡属执行国家意志的管理部门及其管理活动 都是行政 政治的实质是阶级之 间的关系 其核心是国家政权 而行政正是以国家政权为后盾 以维护和巩固国家政 权为根本任务的 因此 政治主导行政 行政从属于政治 行政不可能不表现国家意 志 其执行也不可能不体现政治 行政的目标 职能 行为和活动 都在不同程度上 具有政治属性 政治与行政难以截然分开 3 在西方 最早论述政治与行政的区别 从政治与行政分离的角度来解释行政是 美国行政学家威尔逊和古德诺 他们对于政治与行政的观点就是 政治是国家意志的 表达 行政是国家意志的执行 九 行政与立法 司法的区别 1 西方资产阶级政治学理论从 三权分立 的角度来解释行政 把国家权力体系分 为立法权 司法权和行政权 并分别由议会 法院和政府 独立 行使 因此 认为行 政就是与立法 司法并立的 三权 之一 三权分立 的国家权力结构形式实质由是资产 阶级国家的政权组织形式 2 我国实行的是人民代表大会制的政权组织形式 在这种形式下 国家权力结构 形式表现为 全国人民代表大会是国家最高权力机关 行使立法权 国务院和地方各 级人民政府行使行政权 审判机关和检察机关行使司法权 但我国的国家行政机关 审判机关和检察机关都由人民代表大会产生 并对其负责 接受其监督 因此 在尊 重国家权力的统一性 不可分割性的前提下 立法 司法 行政是国家权力的三大主 行政是有别于立法和司法的一种国家权力 行政活动也有别于立法活动和司法活动 8 十 行政学 行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务 社会公共事务和行政 机关内部事务的学科 或者说是系统地研究行政现象及其活动规律的科学 简而言之 行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学 行政的主体主体 国家权力机关的执行机构 国家行政机关 行政的客体客体 国家事务 社会公共事务和行政机关的内部事务 行政活动的根据原则根据原则 依法管理 行政学的主要任务和根本目的主要任务和根本目的 探讨和发现行政活动的规律性 形成科学理论 使行政管理建立在科学基础之上 十一 行政理论的发展 一 行政学在西方兴起的历史原因 一 行政学在西方兴起的历史原因 行政国家 的出现 文官制度 改革运动的发展 推动了行政学的研究 主要目的是废除政党分赃 制 建立 中立的 文官制度和功绩制 多种学科逐渐形成并得到发展 尤其是管理学的产生和发展为行政学从政治学 中分离出来创造了理论条件 专业教育和职业教育得到较快发展 行政学在职业学校和高等学校逐渐成为一 门专门学科 二 西方行政学各个历史发展时期的主要特点 二 西方行政学各个历史发展时期的主要特点 西方行政学产生于美国 它的产生是以 1887 年威尔逊发表 行政管理学之研究 为标志的 第一阶段 形成时期第一阶段 形成时期 科学管理时期 科学管理时期 1887 1930 在这一阶段 行政学的产生与形成受到工商企业管理科学的重大影响 行政学在这个时期的主要缺陷是 过分重视机械效率 忽视社会效益 过分重 视组织的静态方面 忽视组织的动态方面 把行政机关变成了封闭系统 忽视了外部 环境的影响 片面强调入的物质利益 忽视了人的精神因素 缺乏对人的尊重 1887 年 威尔逊 行政管理学之研究 1900 年 古德诺 政治与行政 1912 年 泰罗 科学管理原理 1926 年 怀特 公共行政学研究导论 1926 年 魏劳毕 公共行政原理 第二 成长时期第二 成长时期 行为科学时期行为科学时期 在这一阶段 行政学受到梅奥 巴纳德 马斯洛 麦克雷戈等人的行为科学理 论和主张的重大影响 因此 行政学在这个时期又被称为人际关系时期 从过去只注重组织结构 法令 规章制度及权责分配 到同时重视组织中人员 9 意见的沟通 个人欲望的满足 非正式组织的作用 从只重视监督制裁到重视激发人 的积极性 由专断领导到民主管理 由 重事 到 重人 这一时期 行政管理学仍表现出局限性 如过分重视人的行为因素 忽视了组 织结构 法制的作用 忽视了环境的影响作用等 梅奥梅奥为首的哈佛大学教授 霍桑实验 巴纳德巴纳德为代表的 动态平衡理论 西蒙西蒙 决策理论 麦格雷戈麦格雷戈 X Y 理论 马斯洛马斯洛 人的需要层次理论 第三 成熟与分化时期第三 成熟与分化时期 现代科学管理理论时期现代科学管理理论时期 在这一阶段 行政学受到系统理论的重大影响 这个时期的行政学趋于成熟 既注重行政管理活动与外界环境 外在系统之间 的关系 又注重行政管理系统内部各部分之间的关系 既强调组织结构 工作程序等 静态方面 又强调人的因素 在 60 年代末 70 年代初之后 行政学出现分化 先是政策科学 后是 新 公共 管理的兴起 布坎南布坎南 公共选择学派 经济人 假设引入了政府行为理论 1986 年获诺 贝尔奖 科斯科斯 新制度经济学派 代表人物 科斯 诺斯 威廉姆逊 德姆塞茨科斯 诺斯 威廉姆逊 德姆塞茨 交易成本理论 代理理论 制度创新理论 美国社会学家帕森思帕森思 每个组织系统分为决策 管理和技术三个层次 美国哈佛大学的高斯高斯 强调行政环境的重要性 十二 公共管理理论的兴起与产生 1 公共管理的学术框架公共管理的学术框架建立于 20 世纪 20 30 年代 以怀特的 公共行政学研究 导论 和 1927 年魏劳毕的 公共行政原理 的出版为标志 2 公共管理的发展在 100 多年的历程中经历了从传统的公共行政到公共政策分析 再到公共管理这三个转变过程 3 1991 年 9 月 20 日 21 日 来自全美的 73 位学者汇集于 MPA 项目发源地的雪 城大学麦克斯韦尔学院 举行第一次美国的公共管理学术研讨会 这被视为是公共管 理新理论诞生的象征性标志 公议以 公共管理 学科现状 为书名于 1993 年结集出 版 该书可以看作公共管理学派的 宣言 4 对公共管理理论的不同理解 将 公共管理 等同于 公共行政 代表人物 赫德森 罗森布鲁姆 把公共管理当作公共行政的一个分支学科 代表人物 奥特 海德 沙夫里茨 主编的 公共管理精华读物 将公共管理看作一种不同于传统的公共行政和政策分析的一种新的学科框架 10 代表人物 加森和奥弗曼 佩里 克雷默 林恩 巴可夫 纳特 第一本为 公共管理 确立基本学科框架的教科书基本学科框架的教科书 是波兹曼和斯特拉斯曼的 公共管理战略 古利克提出的公共行政七原则 计划 组织 人事 指挥 协调 报告 预算 美国学者戴维 H 罗森布鲁姆在 公共行政 管理 政治和法律的途径 公共 行政的研究有三种主要的研究途径 即管理途径 包括传统的管理途径和新公共管理 途径 政治途径和法律途径 5 公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科 可以将它界定为一 门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的 学科 它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品 或者说 公 共管理是一门研究公共组织 主要是政府 如何有效地提供公共物品的学问 6 公共管理研究更多的以经济学经济学为基础 基本研究方法 系统分析 内容包括 整体分析 环境分析 结构分析 层次分析 相关分析 比较分析 实验分析 案例分析 以脚本等形式说明一个事件有关的情况 十三 B 途径与 P 途径的区别与联系 1 区别 区别 二者来源不同 波兹曼 两种公共管理概念 一文中认为 商业途径 简称 为 B 途径 主要来自商学院 并为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共 行政学会所使用 政策途径 简称为 P 途径 主要来自公共政策学院 并流行于公 共政策分析与管理学会中 P 途径重新认识政策分析对公共管理的重要性 重视吸取经验教训并加以传播 政治执行官与资深管理者的对话 而 B 途径更强调以研究和理论取向 应用和融合不 同学科的理论 方法和技术 注重战略管理 关心过程问题 把焦点集中在职业化的 公共管理者而非政治执行官身上 2 共同点 共同点 如以组织外部定向 即关心行政机构以外的东西 强调政治因素在 管理中的作用 重视规范并关心改善管理绩效 主张从经验中学习 尤其是偏爱案例 分析法 十四 公共管理研究途径中的公共选择理论及新制度学派 1 公共选择理论是 20 世纪 70 年代发展起来的一种 新政治经济学 或 政治的经 济学 理论 80 年代以后被广泛地应用于公共管理和公共政策领域 公共选择理论假定 政治行动者个人 不管是决策者还是投标者 都被自利的动机所引导而选择一项对其 最有利的行动方案 公共选择理论将 经济人 假说 交换范式和方法论个人主义应用 11 到政治和公共政策领域 2 新制度学派强调制度在政治生活中的决定性作用 认为制度自身是人类设计的 产物 是工具性指向的个人的合目的结果 制度之所以在社会中存在 是因为它们可 以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本 在社会中 两种能最小化交易成本的 组织是市场和等级制 官僚制 作为持续不断的正式或非正式的规则 制度规定行为 角色 约束行为和形成期望 因而它们不仅增加或减少交易成本 而且也形成偏好 第二章第二章 公共组织公共组织 一 组织 组织是指在一定的社会环境中 人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识 并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体 组织目标组织目标与行为行为是组 织的本质性特征本质性特征 组织目标组织目标是对组织进行系统研究的逻辑起点 逻辑起点 1873 年 英 斯宾塞斯宾塞 将 组织 一词引入社会科学领域 现代组织理论奠基人之一 巴纳德巴纳德 一个有意识地协调两人或两人以上协调两人或两人以上活 动与力量的系统 美 卡斯特 罗森茨韦克卡斯特 罗森茨韦克 组织 有目标的 心理系统 技术系统 有结构 的活力整体 特定关系模式特定关系模式中一起工作的人群 西蒙西蒙 一个人类群体当中的信息沟通一个人类群体当中的信息沟通与相互关系相互关系的复杂模式 二 组织的特性 1 组织是人们在相互交往事形成的一定行为关系的集合 2 组织有着某种特定的目标 3 组织有一定的结构和行为方式 4 组织有其内在的意识 这种精神意识并非自发形成 而是有意养成的 最终系 统化为组织文化 5 组织是一个开放系统 随着组织环境的变化而有机发展 三 公共组织 公共组织就是以管理社会公共事务 协调社会公共利益关系为目的的组织 它既 包括政府组织 也包括第三部门组织 而狭义的公共组织指的就是国家机关组织 公 共组织包括 12 个构成要素 即人员 目标 职能 机构 职位 职权 权责 规章制 度 团体意识 组织设计 支持硬件 技术和信息 公共组织的特殊性特殊性 在于其 公共性 公共组织与其它组织区别的标志 组织目标组织目标和组织基本功能组织基本功能 公共组织的目标 实施对公共事务的管理和协调公共利益关系 12 公共组织的职能范围 组织目标的具体化 技术 科学技术和政治技术 领导艺术 四 公共组织的类型 一 按财务 一 按财务 会计标准分类 会计标准分类 1 政府机构 2 教育组织 3 健康和福利组织 4 宗教组织 5 慈善组织 6 基金会 二 按公共权力标准分类 二 按公共权力标准分类 1 强制型公共组织 强制型公共组织 主要指政府部门 主要特点 根据宪法和法律的授权 依靠公共权力对公共事务 实行强制性管理 它对某一事务做出裁决 有关组织和个人必须遵从 否则将受到惩 罚 2 半强制型公共组织 半强制型公共组织 在市场经济条件下 政府管理是 有限管理 即在市场失灵的一定范围内实施管 理 但是市场功能的内在缺陷又需要这样一些公共组织的存在 这些公共组织实施管 理更多地依靠市场手段而不是行政手段 他们的管理行为对当事人有一强制性 要求 当事人遵守 但这类公共组织的强制性在一定程度上是可对抗的 当事人也可拒绝裁 决 如仲裁委员会 消费者权益保障委员会 各种行业协会等 3 非强制型公共组织 非强制型公共组织 这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性 其中多数是非营利的组织 非强 制型的公共组织主要是各种院校 社区学校 研究所 基金会 医疗保健机构 文化 和科学技术团体 各种咨询服务机构等 三 按权威与等级结构标准分类 三 按权威与等级结构标准分类 1 古典模型 古典模型 1937 年年 美美 古利克 厄威克古利克 厄威克 行政管理科学论文集行政管理科学论文集 八项标准八项标准 使人员适应组织结构 承认一个高层经理为权威的来源 坚持统一指挥 使 用专业人员和一般人工作人员 按照目的 方法和领域进行部门划分 授权并使用例 外原则 要使职责与职权相称 考虑适当的控制幅度 古典模型的特点 古典模型的特点 组织具有四个基础 目标 过程 顾客 领域 对于每个组织而言 上述基础中必须有一个被赋予优先地位 行政部门在最高层次上按主要目标组建 每个部门包含一切有助于实现组织目 标的活动 任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属 即存在 控制范围 行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构 垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分 2 官僚模型 最适合复杂组织的形式 由马克斯 官僚模型 最适合复杂组织的形式 由马克斯 韦伯创立 韦伯创立 13 基础 理性基础 理性 合法权威合法权威 即根据在组织内所处地位而产生的职权 行政人员的职 权依理性建立的标准 法律和规章制度来在一定历史条件下 也就是说 组织不是靠 服从个体而是靠非人格化的规则来管理的 理性意味着效率理性意味着效率 官僚模型的特点 基于职能专业化的劳动分工 有明确的职权等级制 有与任职者和职责相关的规章制度 有处理工作的程序系统 人与人之间关系的非人格化 雇员的选择与提升以其技术能力为基础 3 第三部门行政模型 第三部门行政模型 是对古典模型和官僚模型提出的挑战 它更讲求运用系统方法和权变方法 公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理 代表多元利益的候选人遍布 其中 古典模型和官僚模型所要求的职权和责任授予单一行政人员的原则受到挑战 在很多方面政府成为 代理人政府 许多政府工作通过合同委托给第三部门完 成 政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力 政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商 除非损害了该项目和所服务的 公众利益 政府不能随意利用等级命令来取消合同 行政组织不是孤立地处理公共事务 它们往往与其他公共组织形成一个网络 通过组织互动来实现目标 五 公共组织结构 一 结构内容 一 结构内容 管理层次管理层次 指公共组织内部纵向划分的等级 管理幅度管理幅度 指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位 部门的数目 英英 汉密尔顿汉密尔顿主张有效的管理幅度有效的管理幅度 3 6 个 格丘纳斯格丘纳斯 当管理者的直接下履带 数量以数学级数增加时 该管理 者与其 直接下属间的相互影响 这些直接下属相互之间影响的数量就会以几何数量增加直接下属相互之间影响的数量就会以几何数量增加 美国管理学者美国管理学者 组织中的管理可以划分为两类 即行政性管理行政性管理和基层管理基层管理 行 政性管理是中高层管理 其幅度以 3 9 个个为宜 而业务性管理是基层管理 其幅度可 以达到 30 个个 从管理层次与管理幅度的角度阐述尖开结构与扁形结构的区别与联系 从管理层次与管理幅度的角度阐述尖开结构与扁形结构的区别与联系 管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系 管理层次越多 管理幅 度越小 管理层次越少 管理幅度越大 14 1 管理层次多 管理幅度小的组织结构 其形态类似底宽上窄的 金钻塔 因此 这种形态的组织结构被称为 尖型结构 结构中管理层次分明 上级对下级控制严格 影响力强 其优点是权力集中 分工明确 便于统一行动 但因其层次多 信息传递 途径长 容易造成信息失真 使高层决策被 走样 执行 此外 上级对下级的严格控 制 在一定程度上反而阻碍了下级积极性 主动性的发挥 工作缺乏灵活性 容易走 向僵化 2 管理层次少 管理幅度大的组织结构 其形态扁平 称之为 扁平结构 扁形 结构管理层次少 信息传递迅速 不易失真 决策执行时间短 下级执行人员拥有较 大的自主权 决策 执行面广 也较灵活 不过 由于上级对下级的控制不强 扁形 结构组织相对比较松散 集体行动难度较大 在组织结构设计上 人们总是力图把尖形结构与扁形结构的长处结合起来 尽量 克服两者的缺点 以求设计出令人满意的结构 二 结构形式 科层组织是主导形式 古典 官僚模型都是科层组织 二 结构形式 科层组织是主导形式 古典 官僚模型都是科层组织 1 直线结构 直线结构 单一垂直领导 2 职能结构 职能结构 相关部门在水平方向依职能不同进行分工 容易出现政出多门的情 况 3 直线 直线 职能结构 职能结构 在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形 式 我国政府部门采用的结构我国政府部门采用的结构 优点 优点 加强了对水平层次领导部门的协调领导 有助 于克服政出多门 有助于决策科学化 民主化 缺点 缺点 垂直领导有可能排斥水平领导 部门之间的关系更加复杂 4 矩阵结构 适应性组织 矩阵结构 适应性组织 以完成某项工作为核心 从有关部门抽调人员组织 临时机构来履行工作任务的结构 六 我国政府组织结构 1 纵向结构 层次结构 纵向结构 层次结构 宏观上 各级行政组织间的层级关系 二 三 四级 微观上 行政组织内部的工作层次关系 国务院各部委下设的司局级 处级 等 2 横向结构 分部结构 横向结构 分部结构 这些部门一般可分决策部门 执行部门 反馈部门 监督部门决策部门 执行部门 反馈部门 监督部门 主要按职能分 此外 还有按地区分 按服务对象分 按行业和产品类型分 3 我们政府组织结构主要分为纵向和横向结构 行政组织的纵向结构与横向结构 我们政府组织结构主要分为纵向和横向结构 行政组织的纵向结构与横向结构 并不是相互脱离的 二者相互交织形成行政组织的结构网 在我国 行政组织中的横并不是相互脱离的 二者相互交织形成行政组织的结构网 在我国 行政组织中的横 向结构服从于纵向结构向结构服从于纵向结构 15 七 行政体制的基本类型 一 首长制与委员制 一 首长制与委员制 划分标准 划分标准 行政组织中最高决策权所属人数 首长制又称一长制或独任制一长制或独任制 是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执 掌的组织体制 美国的总统制是典型的首长制 优点 优点 权力集中 责任明确 指挥灵敏有力 易于保守秘密 减少不必要的摩擦 和损耗 能迅速完成任务 缺点 缺点 由于行政决策大树由首长一人独揽 容易导致滥用权力 独断专行 压制 民主 营私舞弊而无人牵制监督 而且 首长个人在精力 体力 知识 智慧 才能 方面的局限 也不利于对行政事务的周密考察与恰当处理 委员制又称合议制合议制 是指行政组织的法宝最高决策权由两个以上的委员通过委员 会议集体执掌的组织体制 优点 优点 能够集思广益 容纳多方面的意见 处事考察周全 委员互相牵制 有利 于权力监督 缺点 缺点 责任不明确 容易造成争功诿过的弊端 委员间相互协调不易 难以集中 决策迟缓 并且容易泄露决策机密 二 层级制与职能制 二 层级制与职能制 划分标准 划分标准 行政组织构成单位的功能和性质 层级制又称分级制分级制 指行政组织纵向分为若干层次 上下层业务性质相同 但有 隶属关系 业务范围由上至下逐层缩小的组织体制 优点 优点 组织系统业务相通 便于沟通领导 权力集中 从上到下辐射开来 有助 于统一指挥 缺点 缺点 上级任务繁杂 往往顾此失彼 缺乏专业分工 工作弹性小 各层级行政 首长权力集中 要求下级对上级绝对服从 容易造成独断专行 职能制又称分职制分职制 指行政组织横向依据不同的业务性质 职能 而平行划分若干 部门 每个部门所管业务内容不同 但所管范围大小基本相同的组织体制 优点 优点 分工明确 有助于工作专业化 提高行政效率 行政首长也有精力进行组 织的宏观管理 缺点 缺点 分工单位无力进行全局协调 责任不明 过细的分工还使部门主管过多 政出多门 使下级部门无所适从 三 集权制与分权制 三 集权制与分权制 划分标准 划分标准 行政权力的使用特点 集权制是指行政权力集中在上级机关 下级机关仅有有限的裁量权 须依靠上级 机关的指令办事的组织体制 优点 优点 政令统一 可以行政组织系统内实行一致标准 便于集中力量 发挥优势 16 统筹兼顾 缺点 缺点 层级节制过严 下级的行为带有被动性 积极性得不到发挥 不能因地制 宜 及时处理行政事务 机关及个人也容易导致独裁和长官意志 分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权 上级组织不予干涉的组织体 制 在联邦制国家中 分权制的行政组织体制最为普遍 优点 优点 各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务 行政措施紧贴实际 能适应客观环境的变化 各层级有自己的权力和责任 容易激发行政人员的工作积极 性 还可防止上级组织和个人的独断专行 缺点 缺点 权力过于分散 上级组织的目标 意图难以实现 上级反受下级牵制 下 级组织机关彼此分离 中央无力调控 容易形成地方势力 相互冲突 发生纠纷 造 成行政组织的分裂 四 完整制与分离制 四 完整制与分离制 划分标准 划分标准 行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制 完整制又称集约制集约制或一元统属制一元统属制 是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机 关或一位行政首长指挥 监督的组织体制 优点 优点 权责集中分明 组织结构简单统一 机构之间分工合作好 有利于领导机 构的全局统筹和命令的贯彻执行 并能人尽其用 发挥专业优势 缺点 缺点 行政首长权力过分集中 属下单位缺乏自主性 容易造成因循守旧的工作 作风 分离制又称独立制独立制或多元统属制多元统属制 是指同一层级的各机关 受两个以上的机关或 行政首长的指挥 监督的组织体制 优点 优点 行政机关独立性大在 措施灵活 通过发挥专业部门优势 对某些局部事 务能够采取有力的措施 缺点 缺点 机构间协调合作有一定难度 个别部门的独自行动可能造成整个行政组织 的工作混乱 降低行政效率 八 公共组织环境 公共组织环境是公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的 因素的总和 九 公共组织的生态环境 公共组织的生态环境包括三个方面 1 微观环境 微观环境 是指组织系统本身 包括组织的目标 结构 人员 权力系统 规 章 政策等因素 2 宏观环境 宏观环境 是组织运行的外部环境 3 中介环境 中介环境 由于公共组织并非在任何情况下都是直接与外部环境因素发生关系 17 因此 那些方便组织与环境联系的环节因素就构成中介环境 20 世纪 40 年代左右 对公共组织进行生态学考察 约翰约翰 高斯高斯 行政生态 学 公共组织如同人在生物圈中处于食物链的一个环节在生物圈中处于食物链的一个环节 既受生态环境影响 同时 又影响生态环境 公共组织是一个有机体 美国夏威夷大学东西文化研究中心 里格斯里格斯 首次区分了三种主要行政生态首次区分了三种主要行政生态 模型模型 农业社会 融合 型 过渡社会 棱柱 型 工业社会 衍射 型农业社会 融合 型 过渡社会 棱柱 型 工业社会 衍射 型 十 组织环境的基本构成要素 一 政治环境 一 政治环境 政治环境直接对公共组织产生影响 对公共组织行为加以规范和引导 基本要素 基本要素 政治体制 政治权力 国家结构 政府机构 政治制度 公共政策等 对公共组织的影响 对公共组织的影响 政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用 政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性 并勾勒出不同组织间 的政治关系 国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围 政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力 在组织生态圈 中属于强者 政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策 公共政策是组织政治活动的结果 也是公共组织施加影响的工具 二 经济环境 二 经济环境 经济环境对公共组织动机和行为有着重要决定作用 不同的经济利益是各种公共 组织动机和行为的基础性动力 基本要素 基本要素 经济体制 经济利益 经济实力 产业结构等 对公共组织的影响 对公共组织的影响 经济体制决定公共组织的行为方式 经济利益决定公共组织的目标 经济实力为公共组织提供权力来源 产业结构影响公共组织的发展 三 文化环境 三 文化环境 文化是公共组织行为方式的凝固化表现 对公共组织的影响相对政治 经济环境 而言较为迟缓 但作用时间更长 组织变革必须在文化延续过程中进行 基本要素 基本要素 认知 价值 意识形态 行为规范 道德传统等 18 对公共组织的影响 对公共组织的影响 认知水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式 价值左右公共组织对待社会事务的态度 意识形态使公共组织的政治 经济利益目标更加鲜明 行为规范决定公共组织如何与其它组织以合法合理的方式进行沟通交流 道德传统使公共组织能够不依靠国家强制力而自愿扮演特定社会角色 发挥角 色功能 四 技术环境 四 技术环境 技术本身是组织因素之一 制约着组织管理和活动方式方法 基本要素 基本要素 经验技术 实体技术与知识技术 在当代主要的技术环境中 信息技 术环境占主导地位 对公共组织的影响 对公共组织的影响 信息技术的应用使组织结构模式出现 去中心 的趋势 去中心化 组织是指那些 结构松散 内部部门彼此之间直接控制程度非常小的组织 去中心化 的结果是大规 模的集权化层级结构让位于扁平化网络 计算机物出现使公共组织管理方式发生了变化 虚拟组织产生 组织管理者 远 程管理 其工作主要是协调而不是直接下指令 甚至直到目标实现 信息技术以及其他新技术的运用 改变了组织运作的物质依靠条件 组织过程 得到缩短 组织效率大幅提升 适应性不断增强 技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门 创 新 追求卓越成为组织管理者的职责 组织管理者具备越来越多的企业家精神 五 舆论环境 五 舆论环境 舆论环境渗透于上述各种环境因素之中 并形成了相对独立的舆论环境 舆论有 时在很大程度上左右着公共组织的目标和行为 公共组织需要来自于公众 特别是 关注事态的公众的支持 第三章第三章 公共决策公共决策 一 决策 决策是一个过程 它是指决策者为了达到想象中未来事务的状态 从社会所限制 的各种途径中 选择一个行动计划的过程 理查德 施耐德 伊斯顿 拉斯韦尔伊斯顿 拉斯韦尔 带到互动 正式和非正式关系层面上 西蒙西蒙 从理性 非理性的心理层面 林德布罗姆林德布罗姆 又加上了渐进主义的解释 19 一 决策的特征或属性 一 决策的特征或属性 1 预见性 预见性 决策是一项立足现实却由面向未来的活动 决策要根据现有的知识和 经验 进行科学的预测 2 选择性 选择性 决策过程实质就是选择的过程 选择性是决策的重要特性之一 3 主观性 主观性 决策是由人的主观意志对客观存在的多种可能性进行选择 是以人的以人的 主观意志为转移的一项活动主观意志为转移的一项活动 所以决策更多地体现出主观性特征 是一种主观性选择 二 决策的内容 二 决策的内容 选择性是决策的灵魂选择性是决策的灵魂 从某种意义上讲 决策过程就是选择的过程 无论是目标 的确定还是行动方案的确定 二者都离不开选择 一般而言 决策的内容完全可以简 化为这两个方面的选择 1 目标选择 目标选择 决策目标就是决策者对未来一段时期内所能取得的结果的判断 目标的确定首先要具体 不能含混不清 一般来说 越是近期的目标 越要求 明确具体 远期目标则允许带有一定的模糊性 目标的确定要力求恰当 防止目标偏高或偏低 目标的确定应有可检验性 为实现总目标 应建立分段目标 并规定相应的具 体指标 通过不断的检验 一步步向总目标迈进 2 方案选择 方案选择 在目标确定之后 就要为实现目标寻求有效的途径 即提出各种备 选的行动方案 决策是一个选择的过程 要力争寻求更多的方案 摆脱惟一选择的困 境 在多种方案中择优 霍布森选择 1631 年剑桥商人于今为霍布森贩马 只有一个方案可供选择 没有其他选择余地的选择 三 决策的类型 三 决策的类型 1 根据决策问题的重复程度不同 根据决策问题的重复程度不同 程序性决策程序性决策 非程序性决策非程序性决策 程序性决策 例行决策 常规决策 定型化决策 重复性决策 是为了解决那 些经常重复出现 性质非常相近的例行性问题 可按按固定的步骤和常规的方法处理 非程序性决策 要处理的是那些偶然发生的 无先例可循 非常规性的问题 2 根据决策目标的多寡 根据决策目标的多寡 单目标决策单目标决策 多目标决策多目标决策 单目标决策 决策目标唯一 多目标决策 重大问题的决策都是涉及因素较多 内容结构复杂 目标较为分 散 求解过程艰难的多目标决策 3 根据决策条件 根据决策条件 或自然形态或自然形态 的可控程度 的可控程度