政府在产业转移中的作用--皖江城市带

论政府在产业转移中的作用 -基于皖江城市带承接产业转移的视角摘 要产业转移是人类在经历长期经济发展阵痛的教训中认知和获取的一种经济调节手段，是产业发展的客观要求，也是必然的选择和结果。目前全球各国和地区经济发展极不平衡，东西差异、区域分化和矛盾日渐突出。而随着经济全球化、一体化进程的推进和气候、生态等人类发展共同问题的解决，国际间、区域间产业的共生和互动是必然和必需的。在市场经济条件下，产业转移是企业按照市场经济规律和企业自身发展战略定位,以实现利益最大化为目标做出的自主选择。而政府在产业转移中的作用也极其重要。在产业转移中，政府主要是发挥组织、指导、协调、服务的作用,搭建产业转移的平台,营造良好的产业转移环境,为产业转移提供优质的公共服务。关键词：产业转移；政府作用；皖江城市带The role of government in industrial transfer- Based on the wan jiang urban undertake industrial transfer of researchAbstract Industry shift is long-term economic development in human experience painful lesson in a cognitive and gaining economic adjustment method, and is the objective requirement of industrial development, but also the inevitable choice and results.At present the global and regional economic development is extremely uneven.Regional differences, what differentiation and contradictions become increasingly obvious.With the economic globalization and integration process advance and climate, ecology, etc. To solve the problem of common human development, international, regional industrial symbiosis and interactive is inevitable and necessary.Under the market economy condition, the industrial transfer is the enterprise according to the rules of market economy and enterprise development itself, in order to realize the strategic positioning of the maximum benefits of making free choice target.However, the role of government in industrial transfer is extremely important.In the industrial transfer, the government is mainly play organization, guidance, coordination and service, who builds the industrial transfer the role of the platform, and build a good industrial transfer environment, provides the high quality for the industrial transfer of public service.Key words:Industrial transfer；The function of government；the cities along the Yangtze River in Anhui Province目录一、引言5二、产业转移的概况5（一） 产业转移的概念5（二） 产业转移的类型5（三） 产业转移的方式6（四） 产业转移的主体6三、政府在产业转移中的作用7（一） 产业转移中政府作用的理论分析7（二） 产业转移中政府作用的主要表现7（三） 产业转移中政府作用的主要方式8四、皖江城市带承接产业转移示范园区的发展现状9（一） 皖江城市带承接产业转移的成果9（二） 皖江城市带承接产业转移的措施10（三） 皖江城市带承接产业转移存在的问题11五、对于示范园区存在的问题政府应该采取的措施11（一） 中央政府措施12（二） 地方政府措施12六、结束语12主要参考文献：13一、引言从某种意上讲，人类经济社会发展的历史是一部产业不断演进的历史。从人类原始的手工业时代到机器大工业时代，再到当今的信息产业时代，任何产业都经历着一个从萌芽、成长、成熟到衰退的过程。在20世纪中期以前的整个经济发展过程，对这种产业兴衰更替的必然规律，世界各国和地区普遍缺乏必要的认识，这使得衰落产业的调整与退出几乎都是在无奈和频繁的经济危机的打击下被动完成的。第二次世界大战以后，随着美国、德国、日本等发达国家的新兴产业的不断涌现，一些老工业化国家产业基地危机普遍加深，并逐次步入税收减少、福利降低、投资乏力、产业衰落的恶性循环中，成为经济发展中的萧条区域、衰退区域，引发了这些国家的强烈焦虑，以及全球经济界的高度关注和思索。正是由于这些经济建设的背景和现实需要，人们不断的进行研究探索，对产业的成长规律开始有了比较深刻的理解，并开始依据产业的成长方向主动的调整其结构。步入20世纪70年代，世界经济全球化趋势不断加强，科学技术飞速发展，世界各国产业的替换及区域互动变得越来越频繁，越来越主动，从而出现了产业转移这一概念。二、产业转移的概况（1） 产业转移的概念产业转移有两种含义：第一种含义的产业转移是指生产要素的产业间转移，是产业的纵向转移。例如，农业劳动力向非农产业转移，制造业从业人员向服务业转移，这是劳动力的产业间转移；利用某种特定的资产设备能力转而生产其他产品，这是资本品的产业间转移 郭万达主编的现代产业经济学字典正是以“利用某种特定的资产设备转而生产其他产品以达到产业结构调整的目的”作为对“产业转移的解释”。第二种含义的产业转移是指产业的区域间转移，它是某一产业从产业成熟区域向产业潜力区域转移，是某一产业在空间布局上的移动，是产业的横向转移。产业区域转移指的是产业从“产业成熟区域”向“产业潜力区域”转移，而不是从发达地区向欠发达地区转移，因为决定产业区域间转移的依据是区域内某一产业的成熟程度，而不是区域经济的发达程度。这意味着，产业转移不仅包括发达地区的成熟产业向欠发达地区的转移，也包括欠发达地区的成熟产业向发达区域转移。本文所提及的产业转移是第二种含义上的产业转移，即产业的区域间转移。（2） 产业转移的类型产业转移是经济发展过程中普遍存在的一种经济现象，产业转移按照其特点的不同可以划分为不同的类型。根据转移主体的性质、转移的内在机理的差别，区域产业转移划分为市场扩展型与成本节约型；根据转移的客体差别，产业转移可以划分为劳动密集型、资源密集型、资本密集型、技术密集型、知识密集型；根据转移的空间流动方式，区域产业转移可以划分为垂直转移与水平转移；按照产业转移涉及的地域范围不同，可以分为国际产业转移、区际产业转移和城乡产业转移两种类型；按照产业转移的方向不同可以分为产业承接和产业转移；按照产业转移的产业链转移的程度不同可以分为产业整体转移和产业局部转移。 魏后凯产业转移的发展趋势及其对竞争力的影响J福建论坛(社会经济版)，2003(4)：11-15（3） 产业转移的方式产业转移是生产能力的转移。生产能力是指各种生产要素组合在一起生产出符合市场需要的产品的能力。某个产品的生产能力从原来的生产区域转移到新的生产区域，首先表现为生产该产品的生产要素的区际转移。可转移的生产要素包括劳动力要素、资本要素、技术要素等。其次，生产能力转移，又不仅仅是生产要素的区际转移，还包括利用生产要素从事生产经营活动的组织能力以及销售产品及服务的营销能力的转移等。生产能力转移的核心要素是资本、技术和市场。产业转移方式，按照生产能力转移过程中的核心要素的构成可以分成区际投资、诱发投资的区际贸易（简称区际贸易），研发基地的异地建设、战略联盟和外包等。（4） 产业转移的主体对产业转移的主体的理解有两种含义：一是将产业转移的主体理解为产业转移的主要产业，例如，认为制造业是产业转移的主体 国研中心产业经济研究部“我国应对国际产业转移的战略研究”课题组。中国承接国际产业转移的发展阶段与基本特征N。中国经济时报，2006-09-17.。二是将产业转移的主体理解为产业转移行为主体。本文从第二个含义来理解。产业转移的主体有二：政府与企业。1、 政府是产业转移的重要主体政府作为产业转移的重要主体，参与产业转移行为的方式和力度，取决于体制和财力。体制是决定政府参与产业转移方式的基本因素。体制的差异决定了政府参与产业转移方式的不同。在早期自由放任的市场经济体制下，“守夜人”的智能限制了政府参与产业转移的职能，但并不意味着政府在产业转移方面无所作为。在“守夜人”职能的约束下，政府参与产业转移，主要体现在政府对产业转移的政策引导上。政府并没有承担产业转移中投资主体的职能。在典型的计划经济体制下，政府既是产业转移的运动员，也是产业转移的裁判员，还是产业转移的规划和设计员。企业和个人在产业转移中完全处于被动的地位。在现代市场经济体制下，政府作为产业转移的行为主体，不仅体现在调控职能上，政府行使调控主体的职能也体现在投资的职能上，政府行使投资主体的职能。当然，政府作为产业转移的投资主体，并不是没有边界的。政府投资的合理边界应该尽可能避免与私人企业投资的边界冲突或边界重叠。财力是决定政府参与产业转移力度大小的重要因素。无论是计划经济还是市场经济，政府财力的大小以及政府财力用于产业转移投资的比例，都是决定政府参与产业转移力度大小的重要因素。2、企业是产业转移的基本主体在典型的计划经济体制下，企业在产业转移中的作用十分有限。由于没有对资产的真正意义上的产权控制，企业也就没有产业转移的决策权，它不过是政府意志的实施者。在市场经济下，无论是国有企业还是私人企业，产业转移的动力机制都发生了重大的变化，企业在产业转移中的地位基本上走上了决策自主化道路。当然，自主决策并不意味着企业可以完全基于自己的利益考量而随心所欲的决定本企业产业转移的区际方向。企业能够将自己的产业转移到何处仍受到所在国（母国或者东道国）有关政策的约束。从全球来看，跨国公司是国际间产业转移的基本主体。跨国公司通过跨国投资、跨国贸易等方式推动着全球的产业转移。 羊绍武.产业转移战略论M.成都：西南财经大学出版社，2008.3三、政府在产业转移中的作用（1） 产业转移中政府作用的理论分析对政府在社会经济活动中的作用首先进行比较深入和系统研究的,是古典经济学创始人亚当斯密,他在国富论中第一次确立了系统的古典市场自发调节理论体系。他把政府的经济行为限制在狭小的范围内,政府像个“守夜人”,其职责仅是为防止外来侵犯,并维护公共治安,没有必要干预经济活动。随后李嘉图和萨伊将其理论继承并发展,他们的理论体系中政府作用实际上是不存在的。1936年,约翰梅纳德凯恩斯提出了与亚当斯密“守夜人”理论截然不同的、全新的政府干预理论,要求把政府的作用从亚当斯密的“守夜人”角色变成“积极的干预者”,用政府“看得见的手”去弥补市场“看不见的手”的缺陷。政府与市场相结合的观点主要来自弗莱堡学派,他们主张“社会市场经济”,指的是一种在国家和法律保护下的完全竞争,以达到社会公平和社会稳定的经济秩序。新综合市场理论是市场-政府理论研究的最新成果。要把“看得见的手”与“看不见的手”两者有效地结合起来,实现作用互补,使政府行为与市场机制在运作前提、功能、实现方式上互相补充。（2） 产业转移中政府作用的主要表现1. 弥补市场失灵市场是高效的资源配置和经济调节机制,但这只“看不见的手”也并不是万能的,存在市场失灵的问题。由于公共产品、外部性、规模经济等“市场失灵”领域的存在,如果单纯依靠市场机制,无法避免垄断、不正当竞争、基础设施投资不足、过度竞争、环境负效应、区域经济不协调等现象的发生和蔓延。这些现象在产业转移过程中屡见不鲜,很多问题只有通过政府作用才能得到有效解决。2. 促进区域经济发展欠发达区域经济相对滞后,仅靠市场机制和区域自身的力量,实现经济发展将是一个缓慢的过程。通过政府作用积极承接发达地区的产业转移,将会收到事半功倍的效果。实践证明,通过政府作用促进产业转移承接,是欠发达区域实现经济发展、缩短差距的重要工具。3. 优化产业结构和资源配置产业结构优化是一个动态的行为,其目的在于使某一区域的资源配置效率达到最优。市场机制是产业转移中实现资源配置的有效手段,但其作用往往具有滞后性,因而不可避免地伴随着大量的资源浪费,甚至可能导致经济危机。政府通过宏观调控,完全可以通过科学的预见实现事先调节,避免不必要的资源闲置与浪费。政府通过制定和实施产业政策,可以有效地支持和引导产业转移向区域未来的主导产业与支柱产业进行,从而加速区域产业结构的合理化与高度化,实现产业资源的优化配置。4. 维护区域的经济安全欠发达区域实施产业转移承接,总的来说是利大于弊,但有时也会带来负面影响,因此,政府在产业转移承接中承担着维护区域经济安全的重要职责。产业转移承接所带来的危害一般表现在三个方面:一是对当地产业造成冲击,导致工人大面积的失业,从而引发严重的社会问题;二是污染型产业转移的承接,可能会带来经济的一时发展,但对当地生态与环境却带来长期的危害;三是对一个国家而言,大量引进国外企业还可能会导致宏观经济失控,给国家经济安全带来严重的威胁。（3） 产业转移中政府作用的主要方式产业转移中的政府作用一般包括直接干预与间接干预两种方式,前者包括直接投资和行政干预,后者包括政策诱导和法律规范。1. 直接投资主要是指政府作为出资人通过在经营领域与非经营领域的投资,对产业转移活动构成影响的行为。在经营领域的投资主要是政府直接出资兴办国有企业,同时,政府还在教育、卫生、科技以及基础设施等领域进行了大量的投资,这些投资虽然不是直接的生产经营活动,却对区域经济增长具有很强的拉动作用,更为重要的是政府在非经营性领域的投资对于改善区域产业转移承接环境发挥了重要的作用。2. 行政干预包括政府以审批制、配额制、许可证制等方式直接干预产业转移和区际贸易,并对产业转移产生了重大的影响。目前,我国政府对外资企业、民营企业进入一些重要行业和领域仍然保持着严格的限制。行政干预往往表现为对各种经济活动的限制,与经济全球化的大环境形成了明显的反差。3. 政策诱导主要是指政府按照市场经济的原则,通过制定科学的发展规划、提供相应的行政指导、信息服务、税收减免、融资支持、财政补贴、出口退税等方式,诱导企业在有利可图的情况下自觉按照政府的目标进行有序的产业转移。比如,为吸引外来投资,各地政府纷纷出台土地出让金、税收减免等优惠的招商引资政策;对高科技企业和外向型企业,我国还实施了出口退税政策。这些政策的实行,对于吸引国外资本、提高区域产业结构起到了重要作用。4. 法律规范政府对比较稳定、成熟的产业政策,通过立法的形式来严格规范企业行为、政策执行机构的工作程序、政策目标与措施等,对产业转移承接构成了重大影响。在实践中,这些法律规制还是政府行政干预和政策诱导的共同依据,具有长期性、稳定性的特点 曹川川.政府在产业转移中的作用D.江苏：江南大学，2008。四、皖江城市带承接产业转移示范园区的发展现状（1） 皖江城市带承接产业转移的成果皖江城市带承接产业转移示范区具有区位条件优、产业基础好、要素成本低、配套能力和环境承载力强等综合优势，是率先承接产业转移的最佳区域，也是安徽省经济社会发展的核心区、先导区和主要支撑，发展潜力巨大。截至2009年，示范区建设已经取得了一些初步成果。1. 总量贡献大GDP、财政收入分别为6733.16亿元和1001.50亿元，占全省66.91%和64.56，均比其国土面积、人口所占全省份额高10多个百分点。2. 人均水平高人均GDP21584元、人均财政收入3246元、城镇居民人均可支配收入15465元、农民人均纯收入5156元，分别比全省多5193元、963元、1379元和651元。3. 经济结构优GDP中一、二、三产业结构为10.4:53.6:36.0，一产比重比全省低4.5个百分点，二产比重比全省高4.9个百分点，其中工业增加值占比为66.7%。非农产业比重为89.27%，比全省多4.13个百分点。4. 发展速度快2005-2009年，示范区GDP、财政收入年均分别增长19.3%和25.5%，比同期全省平均增幅高2.2个和1.5个百分点。5. 外向度较高2009年，示范区外贸进出口总额140亿美元，占全省89.5%；实际利用外商直接投资29.8亿美元，占全省76.7%；实际利用省外资金3323.3亿元，占全省71.60%。6. 工业增长领先2009年与2005年相比，示范区规模以上工业企业由3739户增加到9582户，创造工业增加值由1025.4亿元增加到2637.91亿元，年均增长25.8%。2009年，在全省12家销售收入过百亿元的企业中，示范区有9家；截止到2009年7月，在全省56家上市公司中，示范区有42家，占全省75%。7. 投资增长领先2009年与2005年相比，示范区九市城镇固定资产投资由1416.4亿元增加到6097.3亿元，年均增长44%，增幅比全省高5.5个百分点，总量占全省的份额由66.2%提高到74.8%。8. 县域发展领先2009年全省县域分类考核结果最终确定20个科学发展先进县，其中一类县（共7个县）均为示范区所辖，二类县（9个县）有6个县为示范区所辖。2010年举办的首届“安徽县域经济高峰论坛”发布了我省2009年县域经济竞争力报告，我省县域经济综合竞争力排名前10位中有6个县为示范区所辖。9. 园区建设领先截至2009年，示范区拥有我省仅有的4个国家级开发区：合肥经济技术开发区、合肥高新技术开发区、芜湖经济技术开发区、芜湖出口加工区。示范区包括51个省级开发区，合肥、芜湖、铜陵、马鞍山、池州、安庆、宣城、巢湖、滁州拥有省级开发区分别为7、6、4、3、3、10、4、6、6个，还包括六安的金安区和舒城县2个 安徽统计年鉴2010M.中国统计出版社中国统计出版社,2010-7安徽统计信息网J/OL.统计公报，/news/more.asp?cataid=10009。（2） 皖江城市带承接产业转移的措施为了加快皖江城市带承接产业转移，政府采取了一系列的措施以保证皖江城市带快速高效的承接产业转移。1. 基础设施支撑提供完善的基础设施支撑，是承接产业转移最重要的保障之一。省发改委、省示范区建设领导小组办公室编制了皖江城市带承接产业转移示范区基础设施规划，从构建一体化的现代交通体系，努力实现与长三角无缝对接；充分发挥安徽煤炭资源和水资源优势，提高能源保障水平；提高防洪减灾水平，保障城乡供水安全，建设水利保障体系；加快信息化基地建设，提升信息化应用水平，加强信息共享，推进区域信息一体化共四个方面对示范区对交通、能源、水利、信息等基础设施建设进行了谋划。2. 国家保障措施国家提供的保障措施，主要内容包括三个方面：一是加大政策支持，从投资、财税、金融、土地、对外开放5个方面明确了支持政策，如省国税局出台了促进皖江城市带承接产业转移示范区发展若干税收优惠规定；省政府办公厅下发了我省首个扶持企业上市的系统性文件关于支持皖江城市带承接产业转移示范区企业上市融资的实施意见。二是加强组织实施，重点对国务院有关部门、长三角两省一市和我省，提出要在国家层面建立高层次协调机制，指导我省和长三角等沿海地区共同推动产业转移工作。完善协调和推进机制，建立奖惩和通报制度，以及建立中期评估制度。三是强化监督检查，确保规划目标和任务顺利实现。3. 体制机制创新国家鼓励示范区大胆探索，允许示范区在经济社会发展的相关领域先行先试，提出要积极转变政府职能，规范政府行为，创新政府服务，着力提高行政效能； 要构建公平竞争的良好环境，大力发展非公有制经济，扶持中小企业发展； 要加强社会管理与服务，完善社会保障体系，大力发展职业教育，强化人才开发和就业服务， 改革户籍制度皖江战略网J/OL.省推进示范区建设领导小组办公室简报，/。（3） 皖江城市带承接产业转移存在的问题1. 承接产业转移的竞争日趋激烈中部包括山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西等6省，区位相近、资源禀赋相似、政策环境相同、发展基础处于同一起跑线上，各省都力求在承接东部产业转移中抢占先机，竞争十分激烈。此外，由于东部沿海省份内部发展也不平衡，存在着欠发达地区，因而这些省份鼓励产业在省内进行转移，并力图通过在土地、资金、项目、税收等方面的倾斜和扶持来吸引转移。2. 技术级差造成的经济差距根据产品生命周期理论，发达国家总是致力于创新和新产品的生产，其劳动力获得较高的工资，而发展中国家总是通过技术转让生产旧产品，其劳动力获得的工资低于发达国家。根据克鲁格曼技术转让均衡模型，发达国家和地区与发展中国家和地区在技术水平及由此产生的经济发展水平上存在着永久性差距。从现实来看，东部地区的产业转移主要集中在传统劳动密集型产业和资源密集型产业，产业转移主要以纺织服装业、农产品加工、化工、家电制造、汽车零部件产业为主，而东部发达省份的生产基地正向研发、物流、会展、总部基地转变。在整个区域分工中，有可能强化皖江城市带的低端地位，导致安徽与东部城市在经济发展上的更大差距。3. 产业综合配套能力较弱产业集群是现代产业经济发展的新形态和新趋势。近年来，皖江地区涌现出了一批不同层次的产业集群，产生了一批具有自主知识产权和自主品牌、具有较强市场竞争力的骨干龙头企业。但从整体上看，皖江城市带的大多数集群仍处于初级阶段：一方面，产业集群的数量较少，规模偏小；另一方面，在已有产业集群中，集群内的企业还没有形成真正的专业化分工和相互协同的关系，主导产业与支撑产业之间、上下游产业之间的互补作用都较弱，企业间的合作创新更谈不上。由于产业集聚的广度和深度不够，产业综合配套能力弱，会一定程度影响发达地区的产业向示范区的转移和集聚。4. 承接产业转移与生态环境的冲突目前，资源约束己经成为制约我国经济发展的主要障碍。受地方利益的驱动，东部地区可能把低技术、粗加工、高耗能、高污染的行业向中西部转移，这些产业给转入地的资源保护、环境保护带来副作用，将加大生态环境的恶化，使资源的可持续利用受到严重影响。而对于转入地，由于片面追求GDP增长，产值成为追求政绩的主要目标，在承接发达地区产业转移时对环保缺乏必要的限制许金菁，王险峰.皖江城市带承接产业转移示范区现状与对策兼谈农副产品加工业比较优势N.安徽农学通报，2011.17(4)。五、对于示范园区存在的问题政府应该采取的措施政府在产业区域转移中要发挥组织、领导、协调、服务的作用,搭建产业转移平台,营造良好的产业区域转移环境,因势利导,随时观察产业发展动向,通过政策引导扶助其形成和壮大。（1） 中央政府措施1. 中央政府要大力促进东、中、西联合,引导产业合理转移将各地的资源优势以各种具体的方式有效地结合起来,研究制定并逐步出台系列化的区域产业政策和布局政策,包括相应的优惠政策和限制政策等。2. 要健全和完善国内市场体系打破省区之间和省内市县之间的区域封锁和投资贸易壁垒,以生产要素的流动促进企业跨区域横向联合协作,为企业进行跨区域产业转移、再造企业核心竞争力提供良好平台。3. 进行资源合理地配置直接的资源配置是政府为城市间合作项目提供相关公共物品或服务,间接的资源配置则是政府通过补贴、税收等手段影响经济部门对各合作项目的资源配置。（2） 地方政府措施对于安徽皖江城市带承接产业转移，省政府必须采取一定措施，以营造良好的产业区域转移环境，更快更好的承接产业转移。首先,加大对交通、通讯等基础设施的投入,提高自身产业转移的承接能力,缩小与发达地区的经济距离,使之逐步融入沿海发达地区的经济圈。其次,要搞好产业转移园区的规划,坚持从实际出发,合理布局,以形成产业集聚优势为目标,促进企业间的分工与合作。第三,要解放思想、转变观念,完善企业的市场环境,积极倡导竞争、效率、开放、诚信等市场经济观念,完善企业契约环境,稳定企业间的合作预期,从而推进产业转移。第四，地方政府之间要加强彼此的沟通，以使得资源利用可以最优化，避免地方政府间为了竞争而使得产业转移效率变低。最后,要建设服务型高效政府,完善企业营商环境。由于市场化程度较低,政府对经济领域存在过多不必要的干预,增加了企业的外部成本。承接地政府要超越靠优惠政策招商引资发展的模式,转变政府职能,简化办事程序,提高行政效率,建设高效服务型政府,完善企业营商环境,降低企业运作成本。六、结束语自2006年提出了“皖江城市带”这一概念之后，国家就加大对皖江城市带的重视。2008年7月安徽提出设立承接产业转移示范区设想，2010年1月12日国务院批准实施皖江城市带承接产业转移示范区规划。而如今，皖江城市带承接产业转移示范区的发展已初具规模。这是各个企业追求利益最大化的自主选择结果，同时也是政府支持的目的。示范区地方政府大力招生