小浪底工程项目建设与决策

公益性建设项目准公益性建设项目经营性项目 第六节水利工程建设项目模式 一 公益性建设项目特点 自身无法得到经济回报 如 堤防工程 河道整治工程 蓄滞洪区安全建设工程 除涝 水土保持 生态建设 水资源保护 贫苦地区人蓄饮水 防汛通讯 人文设施 1 政府投资 政府组织建设2 代建制 是指政府通过招标的方式 选择社会专业化的项目管理单位 以下简称代建单位 负责项目的投资管理和建设组织实施工作 项目建成后交付使用单位的制度 代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责 二 准公益性建设项目既有社会效益 又有经济效益 大部分以社会效益为主 综合利用的水利枢纽 水库工程 大型灌区节水改造工程 以政府投资 以政府组织建设为主 其他模式在探讨中 如BOT模式 三 经营性建设项目特点 以经济效益为主城市供水 水力发电 水库养殖 水上旅游 水利综合经营 可用多种模式进行建设 案例 黄河小浪底工程的论证决策过程黄河小浪底的开发论证经历了近半个世纪的漫长历程 1 小浪底坝址的历次论证新中国成立以后 为了实现 变害河为利河 的治黄总目标 在大力进行下游修防保证防洪安全的同时 积极开展了治本的各项准备工作 1955年7月 在全国一届人大二次会议上审议通过了 关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划 的报告 按照这个规划 在黄河干流上要建设46个梯级工程 选择三门峡为第一期重点开发工程 黄河技经报告确定三门峡水库正常高水位350m 总库容360亿m3 设计允许泄量8000m3 s 认为三门峡水库与伊 洛 沁河水库联合运用 黄河下游防洪问题将得到全部解决 规划中的小浪底为第40级工程 壅高水位27m 低坝方案 总库容2 4亿m3 装机300MW 为径流式电站 三门峡至小浪底130km河段规划有任家堆 八里胡同和小浪底三个梯级 规划水库堆沙库容147亿m3 认为库区泥沙淤积问题必须与广大黄土高原内全面的水土保持措施结合起来解决 1958年12月 黄委会在完成的 黄河综合治理三大规划草案 中 提出三门峡至小浪底区间的二级开发方案 即八里胡同与小浪底合并成一级开发 小浪底中坝方案 壅高水位96m 总库容41 5亿m3 开发任务为发电 防洪和灌溉 装机1220MW 1959年12月 黄委会在完成的 黄河下游综合利用补充报告 草案 中 又提出任家堆 八里胡同 小浪底三级开发合并为一级开发方案 正常高水位280m 总库容117亿m3 装机2200MW 枢纽的主要任务为发电 灌溉 2 小浪底工程的开发目标定位三门峡水库由于严重淤积 潼关高程抬高 渭河泄流不畅 影响了防洪 1958年花园口出现以三门峡至花园口区间暴雨洪水为主的大洪水 洪峰流量22300m3 s 说明黄河下游的防洪问题仍十分严重 在1967年的山西 陕西 河南 山东四省治黄会议上就提出了兴建小浪底水库的问题 1970年黄委会在编制 黄河三秦间 三门峡至秦厂 干流规划报告 中 提出小浪底水库正常高水位265m 总库容91 5亿m3的三小间河段一级开发方案 枢纽任务为防洪 防凌 发电 灌溉 首次把小浪底主要开发目标由发电灌溉改为防洪和防凌 1975年8月上旬 淮河流域发生罕见的特大暴雨 造成库坝失事 给国民经济和人民生命财产带来严重损失 这对黄河下游防洪安全又一次敲响了警钟 河南 山东两省和水利电力部联合向国务院报送 关于防御黄河下游特大洪水意见的报告 提出在三门峡以下黄河干流上修建小浪底水库或桃花峪水库 于1976年6月提出 黄河小浪底水库规划报告 推荐小浪底正常高水位275m的高坝方案 总库容112亿m3 电站装机1150MW 并把防洪和减淤作为开发任务的重点 1980年11月通过了水利部的审查 1983年3月 国家计委和中国农村发展研究中心在北京联合召开了小浪底水库工程论证会 参加会议的有国务院有关部委 省市和科研 设计 高等院校的领导 专家和工程技术人员近百人 代表们对兴建小浪底工程的重要性取得了共识 会后 宋平和杜润生向国务院提出了 关于小浪底水库论证报告 报告指出 小浪底水库处在控制黄河下游水沙的关键部位 是黄河干流三门峡以下唯一能够取得较大库容的重大控制工程 在治黄中具有重要的战略地位 小浪底水库的主要任务应该是防洪减淤 3 立项决策1984年8月 黄委会设计院完成了 黄河小浪底水利枢纽可行性研究报告 水利电力部组织专家进行了审查 审查意见认为兴建小浪底水利枢纽是非常必要的 同意小浪底水利枢纽的开发任务为 以防洪 包括防凌 减淤为主 兼顾供水 灌溉和发电 工程最终规模应力争达到可行性研究报告中推荐的最高蓄水位275m的方案 同意小浪底枢纽为一级工程 主体工程为一级建筑物 可行性研究报告提出施工期为11年 总投资34亿元 要求在初步设计中进一步研究采用新技术 改进施工方法 提出经济合理并切实可行的工期和造价 1984年12月 水电部在 关于下达黄河小浪底水利枢纽设计任务书 的通知中指出 鉴于小浪底水利枢纽的水文 泥沙及工程地质条件复杂 工程量较大 国内尚缺乏实际经验 因此经国家计委批准 初步设计中有关工程地质评价和处理方法 枢纽总体布置和水工建筑物设计 以及施工方法 总工期和工程概算等部分 由黄委会和美国柏克德公司进行轮廓设计 其余部分由黄委会负责完成 并汇总成统一的初步设计 1986年5月 国家计委委托中国国际工程咨询公司对小浪底水利枢纽设计任务书进行了评估 评估意见认为 小浪底水利枢纽是当前治理黄河下游现实可行的方案 明确小浪底水利枢纽的开发目标为 以防洪 包括防凌 减淤为主 兼顾供水 灌溉和发电 蓄清排浑 除害兴利 综合利用 正常高水位275m 水库总库容126 5亿m3 其中防洪和调水调沙共51亿m3为长期有效库容 设计正常死水位230m 淤沙库容75 5亿m3 枢纽按千年一遇洪水设计 万年一遇洪水校核 电站装机6 260MW 评估意见认为 在水工设计安全可靠的条件成熟和财力许可时 宜尽早兴建小浪底水利枢纽 国家计委以计农 1987 52号文 关于审批黄河小浪底水利枢纽工程设计任务书的请示 呈报国务院 并以计农 1987 177号文通知水利部 上述请示业经国务院领导批准 黄委会设计院按计委批示于1987年2月 1988年7月全面开展小浪底水利枢纽初步设计工作 案例 小浪底工程建设管理的特殊性 小浪底水利枢纽由大坝 泄洪排沙建筑物 引水发电建筑物组成 枢纽平面布置见图1 1 枢纽为一等工程 主要建筑物为一级建筑物 小浪底工程规模宏大 结构复杂 管理方式与国际惯例接轨 被中外专家称为世界上最具挑战性的工程之一 大坝典型剖面图大坝全景地下发电厂房 一 技术复杂小浪底坝址地质情况复杂 水沙条件特殊 导致枢纽采用泄洪 排沙 发电建筑物集中布置在左岸 洞群进口分布在6个高程 进水塔 消力塘集中布置的特殊结构形式 技术十分复杂 1 洞室密集 是世界坝工史上洞室布置最密集的水利工程 2 进水塔上集中布置16条隧洞的进水口 是世界上最大最复杂的进水塔 3 导流洞后期增设3级孔板环改建为永久泄洪洞 是世界上最大的孔板消能泄洪洞 4 水轮机的抗磨 防腐要求高 5 主坝基础覆盖层深 防渗墙厚 6 岩石破碎 地下厂房 进出口高边坡支护要求高 7 孔板洞 排沙洞 明流洞混凝土抗磨要求高 二 施工难度大 1 工程量大 施工强度高 小浪底大坝总填筑方量5185万m3是中国最高 填筑量最大的土石坝 土石坝明挖和填筑最高强度分别为110万m3 月和130万m3 月 2 大量建筑物布置在地下 石方洞挖最高强度约15万m3 月 3 洞室断面大 建筑物结构复杂 结构砼分层分块多 4 导流洞塌方导致工期延误 必须实施赶工 资源配置紧张 施工强度提高 三 合同管理占据突出位置 但合同管理的市场环境并未形成国际承包商认为合同是刚性的 一切按合同规定办 国内却还习惯于 业主 意志 长官 意志 把合同看成是可以根据自己意愿修改的一种形式 设计变更 市场供应的变化 往往造成业主违约 国家法令法规修改也带来合同规定的业主风险 依据合同进行工程建设管理是小浪底工程的崭新课题 四 现场管理关系复杂小浪底工程主体土建标分别由三家外国承包商联营体中标 中标联营体将部分项目以工程分包 劳务分包的形式分包给外国公司和中国公司 在施工现场形成了业主发包 中标承包商分包或再分包的 中 外 中 中 外 外 中 的合同链 由于业主与承包商 承包商与分包商国别不同 思想观念 文化背景 施工经验 管理水平上的差异很大 给工程建设管理带来极大困难 五 移民安置困难多小浪底工程移民动迁年人口20万人 以大农业安置为主 走整建制搬迁开发性移民的道路 是我国移民安置工作的新偿试 小浪底工程移民工作标准高 政策性强 矛盾多 按工程进度要求完成各阶段移民安置任务的困难很大 移民新村 世行行长沃尔芬森视察小浪底移民新村 小浪底水利枢纽工程1991年9月12日开始进行前期准备工程施工 1994年9月1日主体工程正式开工 1997年10月28日截流 2000年初第一台机组投产发电 2001年底主体工程全部完工 取得了工期提前 投资节约 质量优量的好成绩 工程建设可以划分为准备工程施工 国际招标 主体工程施工 尾工四个阶段 施工道路建设 准备工程施工从1991年9月12日起至1994年4月18日水利部对前期准备工程进行验收为止 历时2年7个月 准备工程施工期间 基本确立了小浪底工程建设各方之间的关系 尤其是建设单位和设计单位之间的关系 准备工程施工期间 组建了工程监理单位 比照FIDIC条件的要求开展工作 为主体工程开工后全面进行工程监理积累了经验 施工专用黄河公路大桥 通讯设施建设 小浪底工程国际招标分为土建工程招标和机电设备招标两部分 土建工程招标自1992年7月22日 人民日报 和 中国日报 发布小浪底工程土建工程施工招标资格预审邀请函始 至1994年7月16日 业主 黄河水利水电开发总公司 与一 二 三标承包商签订合同为止 历时两年 小浪底主体工程包括土建国际标 土建国内标和机电安装标三大部分 土建国际标由大坝标 泄洪排沙系统标和引水发电系统标组成 大坝标由黄河承包商 责任方为意大利英波吉罗公司 施工 泄洪排沙系统由中德意联营体 责任方为德国旭普林公司 施工 引水发电系统标由小浪底联营体 责任方为法国杜美思公司 施工 1994年5月30日工程师发布大坝工程标开工令 1998年3月5日完成混凝土防渗墙 1998年7月16日完成坝基开挖 2000年11月30日全部完工 整个工程历时6年 比合同规定的完工日期2001年12月31日提前13个月 大坝填筑施工 1994年6月30日工程师发布泄洪工程标开工令 1996年8月完成尾水导墙 1997年9月完成导流洞和消力塘 1997年12月完成进口引渠 1999年6月完成排砂洞 明流洞 全部公路和交通洞 2000年12月31日全部完工 工程历时6年半 比合同规定的完工日期2001年6月30日提前6个月 消力塘施工 1994年5月30日工程师发布引水发电设施标开工令 1995年1月完成8号交通洞 1998年3月完成主变室和母线洞 1998年10月完成地下厂房 1999年1月完成引水发电洞 1999年7月完成尾水渠和防淤闸 1999年9月完成尾水洞和其他洞室 1999年12月31日现场工作全部结束 工程历时5年半 比合同规定的完工日期2000年7月31日提前7个月 地下厂房施工 机电安装标由水电十四局 四局 三局组成的FFT联营体施工 工程从1998年2月15日开始 2000年1月9日首台机组投产 2001年12月最后一台机组投产 2002年3月31日按期完工 截流以后 业主 工程师集中进行了承包商提出的各种索赔的处理 二标形成两个大的合同争议 三标形成一个合同争议 业主与承包商协商 增补合同条款 成立 争议评审团 协调业主与承包商之间的争议 2001年7月各项争议全部协商解决 世行与小浪底小浪底水利枢纽工程协议利用世界银行贷款10亿美元 其中国际复兴开发银行