农业领域PPP模式的运用

精品文档 1欢迎下载 农业领域农业领域 PPPPPP 模式的运用模式的运用 农业 PPP 投资是我国经济发展阶段转变 农业向现代 化转型 农村生产要素关系变化的必然结果 也是市场利 润 政策红利等共同导致的现象 在国家 PPP 新政的支持 下 农业 PPP 投资将迎来新的机遇 PPP 操作实务通过对近 期农业 PPP 相关政策文件的梳理 分析农业 PPP 模式的必 要性和可行性 针对农业 PPP 模式目前存在的问题并提出 相应的完善建议 一 农业 PPP 模式的政策支持 1 2016 年 12 月 发改委联合农业部印发的 PPP 指导 性文件 关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意 见 提到 1 重点支持社会资本开展高标准农田 种子工 程 现代渔港 农产品质量安全检测及追溯体系 动植物 保护等农业基础设施建设和公共服务 2 引导社会资本参 与农业废弃物资源化利用 农业面源污染治理 规模化大 型沼气 农业资源环境保护与可持续发展等项目 2 2016 年 12 月 国务院发布的 关于深入推进农业 供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意 见 明确 1 鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社 或与社会资本联办乡村旅游企业 2 推行政府购买服务 支持各类社会力量广泛参与农业科技推广 3 2017 年 2 月 国务院印发 关于创新农村基础设施 投融资体制机制的指导意见 明确 1 对农村道路等没有 精品文档 2欢迎下载 收益的基础设施 建设投入以政府为主 鼓励社会资本和 农民参与 2 对农村供水 污水垃圾处理等有一定收益的 基础设施 建设投入以政府和社会资本为主 积极引导农 民投入 3 对农村供电 电信等以经营性为主的基础设施 建设投入以企业为主 政府对贫困地区和重点区域给予补 助 4 2017 年 2 月 一年一度的中央一号文件正式发布 2017 年一号文件也是新世纪以来指导 三农 工作的第 14 份中央一号文件 这份文件题为 中共中央 国务院关于 深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新 动能的若干意见 第 28 条 改革财政支农投入机制 多 次提到 PPP 模式 具体表述为 创新财政资金使用方式 推广政府和社会资本合作 实行以奖代补和贴息 支持建 立担保机制 鼓励地方建立风险补偿基金 撬动金融和社 会资本更多投向农业农村 拓宽农业农村基础设施投融资 渠道 支持社会资本以特许经营 参股控股等方式参与农 林水利 农垦等项目建设运营 鼓励地方政府和社会资本 设立各类农业农村发展投资基金 5 2017 年 3 月 农业部 财政部印发 关于开展国家 现代农业产业园创建工作的通知 提出要加大政策支持 各地方应加大对创建国家现代农业产业园的支持力度 统 筹现有渠道资金 按照 渠道不乱 用途不变 的原则向 园区适当倾斜 形成集聚效应 发挥财政资金的引领作用 通过 PPP 政府购买服务 贷款贴息等方式 撬动更多金融 精品文档 3欢迎下载 和社会资本投入园区建设 鼓励地方创新产业园管理体制 和产业园投资 建设 运营方式 二 农业 PPP 模式的必要性和可行性 一 从农业项目本身看 具备 PPP 项目的特征 从 PPP 模式自身的性质来看 PPP 项目具有投资额度大 周期长 项目风险高的特点 成功的 PPP 项目要求参与方 有承担这三大特性所要求的能力 一些农业 PPP 项目具备 如下特征 一是准公益性 农业领域里一些项目的效用不 可分割 成本和效益有外部性 其社会效益高于直接经济 效益 因而需要政府部门与社会资本以特许权协议为基础 进行全程合作 双方对整个项目周期负责 二是有持续的 收入 农业项目一般有比较稳定的效益 但不会有暴利 项目收益一般是通过 10 年 20 年甚至更长时间的合作来获 得 三是资金投入量大 社会资本投资现代农业项目有一 定的技术含量 需要的资金投入量非常大 政府投入一部 分 社会资本融资一部分 共同注资开展经营 二 从农业行业需求来看 迫切需要 PPP 来增加投资 在我国 如何稳定和逐步增加对农业发展所必需的各项 投资 是巩固农业基础的重要一环 仅仅靠加大政府的财 政投入远远不够 迫切需要通过多种渠道来增加投资 像 农业这种投资数额很大 而回收周期长 见效又比较慢的 行业 要想成功吸引社会资本是比较困难的 PPP 就是引导 社会资本增加农业投入的重要手段之一 精品文档 4欢迎下载 三 从转变投资方式来看 迫切需要 PPP 来创新发展 政府对农业的投资领域和形式很多 有的看得见 有的看 不见 如对农口部门的经费投入 水利项目 农村基础设 施项目 农业综合开发项目 现代农业项目 美丽乡村 生态林建设等 还有抗旱 防汛资金 对农民的各项补贴 一些基础项目政府应真正实现从微观向宏观 从审批向监 管 从项目安排向制度供给的转变 应真正做到政府投入 与社会资本的有机结合 利用 PPP 来创新农业投资模式 真正提高投资的效率 三 农业 PPP 市场前景广阔 一 土壤修复 目前我国耕地污染日益加剧 土壤污染也日甚一日 在此背景下国家相继出台了一系列的政策来扶持土壤修复 行业的发展 如国务院 发改委 环保部 财政部 国土 资源部等部门密集出台一系列的土壤修复政策 目前 我 国待修复的污染场地数量非常之多 保守估计超过 50 万块 2013 年全国土壤修复领域企业由 200 多家增至 500 多家 产值达 140 亿元 我国有待修复的土壤污染面积为 3 83 亿 亩 土壤修复市场超 6 万亿元 仅耕地修复市场潜在容量 就达到 3 8 万亿 空间巨大 精品文档 5欢迎下载 二 政府补贴 中央对三农问题向来重视 对三农补贴的项目也逐渐增多 2015 年中央累计对三农补贴的政策达 50 项目 明确具体补 贴金额的政策有 21 项 金额合计 2066 5896 亿元 具体项 目与金额如下表 数据来源于民生证券研究报告 6 万亿 蓝海待开发 土壤修复成环保下一个风口 以往对城镇和工业领域的投资很大 对农业投资的欠账较 多 现在城镇和工业领域重复建设现象高企 投资效率下 滑 在此背景下 我们预期政府对于农业的投资补贴与力 度会大幅增强 三 高标准农田建设市场 国家发展和改革委员会有关负责人 2 月 18 日表示 将 在资金整合 投融资方面加大创新力度 大规模推进 十 三五 高标准农田建设 为实现 十三五 农业发展目标 做出更大贡献 据悉高标准农田建设每亩需要投入 1000 2000 元 初步估算 10 亿亩高标准农田建设需要投资 1 至 2 万亿 四 八大农业 PPP 领域前景 随着政府政策放开 商业资本的进入 以下八大项目 的市场前景巨大 1 农业科技的推广 精品文档 6欢迎下载 农业推广资金投入不足和推广体系不够完善 制约着 推广力度 发达国家农技推广经费一般占到农业总产值的 0 6 1 0 发展中国家也在 0 5 左右 但我国不足 0 2 人均经费更少 若按照中央 1 号文件推广创新公益 性农技服务方式 推行政府购买服务 支持各类社会力量 广泛参与农业科技推广 发展空间巨大 2 农业节水工程 中央一号文件提出 加大大中型灌排骨干工程节水改 造与建设力度 同步完善田间节水设施 建设现代化灌区 大力实施区域规模化高效节水灌溉行动 集中建成一批高 效节水灌溉工程 而节水农业是提高用水有效性的农业 是水 土 作 物资源综合开发利用的系统工程 我国水资源总量仅占世 界的 6 人均不足世界平均水平的四分之一 农业用水量 约 3600 亿立方米 用水比重从 1997 年的 69 7 下降到目前 的 61 3 左右 并且我国旱灾发生频率越来越高 范围越来 越广 程度越来越重 因此在我国发展节水农业具有重要 的意义 3 农业清洁生产 先污染后治理的末端治理模式不能有效解决环境问题 但却在我国盛行良久 大力推行高效生态循环的种养模式 加快畜禽粪便集中处理 推动规模化大型沼气健康发展 将带来农业清洁生产新的产业发展空间 精品文档 7欢迎下载 4 治理农业环境 污水和垃圾处理在城市随处可见 农村的污染程度也 可见一斑 财政部推出两个强制试点 垃圾和污水处理必 须使用 PPP 模式 在国内的垃圾和污水处理 PPP 模式也是 随处可见 在未来 开展土壤污染状况详查 深入实施土 壤污染防治行动计划 将会是政府和社会继续推进的公共 服务事业 5 乡村休闲旅游产业 文件提到 鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作 社 或与社会资本联办乡村旅游企业 多渠道筹集建设资 金 大力改善休闲农业 乡村旅游 森林康养公共服务设 施条件 在重点村优先实现宽带全覆盖 完善休闲农业 乡村旅游行业标准 建立健全食品安全 消防安全 环境 保护等监管规范 6 特色村镇 围绕有基础 有特色 有潜力的产业 建设一批农业 文化旅游 三位一体 生产生活生态同步改善 一产二 产三产深度融合的特色村镇 支持各地加强特色村镇产业 支撑 基础设施 公共服务 环境风貌等建设 7 育种基地 精品文档 8欢迎下载 种业是农业产业链的源头 是国家战略性 基础性核 心产业 在保障国家粮食安全和农业产业安全上发挥着不 可替代的作用 未来种子工程将加大农作物种业基础设施投入 加强 育种创新 品种测试和试验 种子检验检测等基础设施建 设 鼓励 育繁推一体化 种子企业建设商业化育种基地 购置先进的种子生产 加工 包装 检验和仓储 运输设 备 改善工程化研究 品种试验和应用推广条件 8 现代渔港建设 渔港是渔民生产 生活最重要的后方基地和渔船重要 的避风场所 是海洋防灾减灾的重要组成部分 加快渔港 建设对于提升沿海地区的海洋防灾减灾能力 维护渔民的 生命财产安全 促进渔区的和谐稳定具有重要意义 据了解 2003 2015 年 渔港项目累计投资 5 77 亿元 其中 中央下达补助资金 29352 万元 占 50 86 省级下 达补助资金 23273 8 万元 占 40 33 地方配套及自筹资 金 5084 2 万元 占 8 81 四 农业 PPP 模式的问题 事实上 我国农业 PPP 投资起始于上世纪 90 年代 虽 然有一定发展 但是由于缺乏国家相关政策支持 农业 PPP 投资的规模和范围都十分有限 至今仍存在一些突出问题 主要表现在 精品文档 9欢迎下载 首先 合作持续性较差 一些政府与社会资本的合作 并不是规范意义上的合作 政府投资以后 有的接管或经 营主体积极性不高 经营出现年年投资 项目年年难见效 缺乏可持续性 归根到底就是政府投资没有与社会资本形 成稳定的合作机制 其次 项目吸引力不大 一方面 农业生产周期长影 响投资回报周期 社会资本必须要有足够的耐心和承受力 等待未来的资金回报 另一方面 农业基础设施薄弱 农 业基础设施建设投入较大 首先就把一部分社会资本挡在 了外面 即使部分资本勉强进入 也容易导致采取 短期 行为 最后 投资环境不配套 一是用地资源相对紧缺 二 是劳动力成本上升 人才与科技服务跟进不力 三是农业 金融服务滞后 主要体现为 社会资本投资农业 缺少抵 押物或者抵押物不符合金融机构的要求 难以通过贷款审 批 农业保险的品种少 覆盖面窄 社会资本经营风险较 大等 五 农业 PPP 模式的建议 一 着力完善农业 PPP 的政策制度框架 一是要明晰农业项目参与各方的法律关系 严格按照 法律和合同规定办事 围绕产权人和受益人落实项目 法 人 明确投资者 经营者 受益者三者关系 重点抓好 经营性资产量化 资源性资产确权 公共服务性资产管护 精品文档 10欢迎下载 等工作 促使项目投资落到实处 建设质量有监督 资金 使用有效益 二是要研究制定推行农业 PPP 项目的指导意见 建议 根据 PPP 整体制度框架和法律规定要求 在总结借鉴其他 行业经验的基础上 研究制定农业 PPP 项目指导意见 明 确投资领域 准入条件 发起方式 项目申报流程 融资 结构 运营管理 利益保障机制 投资回报实现途径等 用清晰的制度框架引导各方预期 调动社会资本参与投资 的积极性 特别要针对农业特点 对社会敏感度高 政策 性强的产权登记 资金监管 收益分配等提出妥善解决办 法 指导意见的研究制定要注意听取行业专家和中介机构 意见 确保指导意见的规范性和实用性 三是要完善公共财政投入政策 加强对企业 农民的 引导和支持 农业 PPP 项目可以试行 自下而上 项目申 报机制 改革原有的计划性政府投资管理模式 一方面 将各类农业投资规划向社会发布 鼓励社会资本依据规划 发起设立农业 PPP 项目 可以平等申请财政支农资金 并 予以适当倾斜 另一方面 由政府组织实施的农业投资项 目 条件具备的鼓励采用 PPP 模式 吸引社会资本参与投 资 政府部门重点监管好资金用途和资金绩效 对于地方 运用 PPP 模式置换或节约的财政资金 允许自行统筹安排 精品文档 11欢迎下载 二 建议农业综合开发积极开展农业 PPP 项目试点 农业综合开发探索实施农业 PPP 项目 既有现实的迫 切需要 也具备一定的有利条件 具有较大的发展潜力 一是以项目投融资模式改革带动公共产品供给方式改革 根据公共产品供给方式改革方向和财政工作新要求 逐步 将农业综合开发以往采用的政策性资金筹措方案 转向以 项目为主体的财政资金和社会资本联合融资方案 以资金 供给方式改革为切入点推动提高农业综合开发绩效 更加 注重制定规划计划 创设扶持政策 制定建设标准 引导 正向预期 加强监督检查 二是发挥机构优势 搭建政策 体系 农业综合开发机构作为财政部门内设机构 要发挥 资金项目统一管理优势 做好涵盖农业 PPP 项目全生命周 期的政策设计 特别要在融资方案审查 物有所值评价 绩效指标设计等农业 PPP 项目关键环节精准发力 破解难 题 形成可借鉴 可推广的政策经验 三是积极试点农业 PPP 项目可行模式 农业 PPP 项目的具体模式灵活多样 可 行的模式和存在的困难都需在实践中完善解决 在此基础 上抓好政策评估和案例研究 农业综合开发可选择条件具 备的地方开展农业 PPP 示范性项目试点 对于已纳入项目 库的新建农业 PPP 项目优先安排资金予以扶持 适当提高 投资和补助标准 可考虑单独安排资金指标 对于存量项 目采取 PPP 模式改造的 可以优先安排新建配套项目 适 当提高补助标准 优先补助工程管护资金等方式予以支持 同时 对于吸引社会资本置换出的财政资金允许地方统筹 精品文档 12欢迎下载 安排 三 加强农业 PPP 模式的技术支撑力量建设 目前 全国范围内的 PPP 项目都处于探索实施阶段 按照财政部有关文件要求 完整的 PPP 项目包括 项目识 别 项目准备 项目采购 项目执行 项目移交 五大阶 段和十九个步骤 一个规范的农业 PPP 项目实施方案 需 要明确项目合作范围及期限 运作方式 风险分配框架 交易结构 合同体系 监管架构 采购方式等 由于每个 项目条件各异 因此属于非标准化项目融资安排 为降低 制度运行成本 亟需加强技术支撑力量建设 一是加强政 策研究和储备 PPP 在我国不是一个新的概念 但 2014 年 以来引入全新理念 用 PPP 模式改善公共产品的供给和管 理 建议组织开展农业 PPP 项目课题研究和专题研讨 更 新理念认识 凝聚各方共识 梳理政策框架 分析制约因 素 开展政策设计和评估 为推动农业 PPP 项目落地实施 做好政策储备 二是依托专业力量做好技术支撑文件研究 编制 毋庸讳言 农业 PPP 项目实施方案的编制要比一般 的农业投资项目更为复杂 技术要求更高 特别是资金筹 措方案 财政补贴方式和标准测算 物有所值原则评估 风险分担机制设计等 需要财政 财务 法律 农业等领 域专家从不同角度进行评估论证 开展定性评估需要成功 的规范性指引 开展定量评估还需要借助一定的数量化模 型工具 这些技术支撑文件应当作为公共产品 由政府组 织专业力量研究编制 为各方科学论证项目可行性 规范 精品文档 13欢迎下载 编制项目实施方案提供技术支撑 三是引导中介机构开展 农业 PPP 项目的探索性设计 现有 PPP 项目中介机构大多 从工程设计 造价咨询等跨行业从事 PPP 咨询服务 对农 业发展情况不熟悉 同时 农业项目专家对于 PPP 模式尚