我国卫星导航咨询决策制度建立初探.doc

我国卫星导航咨询决策制度建立初探 第二届中国卫星导航学术年会CSNCxxPreliminary Analysis on EstablishingCompass SatelliteNavigationConsultation andDecision-making SystemWangSen1,Zhu Xiaohong1,Zeng Xin1,Sun Yan1,Lin Xuefeng11.Beijing globalinformation applicationand developmentcentre,Beijingy,China1.seeseawsyahoo.Abstract:In orderto impovedecision-making andreduce therisk,this paperbegins withthe concept,characteristics,importance andsignificance ofconsultation anddecision-making architecture,then discussesthenecessity andfeasibility ofestablishing Compasssatellite navigationconsultation anddecision-makingsystem andanalyzes thesuessful experienceof foreignsatellite navigationconsultation anddecision-making system.Finally,aording tothe statusof Compassdevelopment,some measuresare putforward.Keywords:satellite navigation;consultation;decision-making;system我国卫星导航咨询决策制度建立初探王森1朱筱虹1曾欣1孙妍1林雪峰11.北京环球信息应用开发中心，北京，中国，1000941.seeseawsyahoo.【摘要】为提高我国卫星导航决策水平，降低决策风险，分析了咨询决策制度的基本概念、特点、地位和作用，在借鉴国外卫星导航咨询决策制度成功经验的基础上，立足我国基本国情，探讨了建立我国卫星导航咨询决策制度的必要性和可行性，并据此提出了几项措施性建议。 【关键词】卫星导航；咨询；决策；制度1引言咨询决策制度是现代社会发展的必然产物，是推进决策科学化、民主化得有效机制，是提高决策水平、降低决策风险的有效措施，现今广为世界各国政府（企业）组织采用。 现代咨询决策制度产生于20世纪初期。 1913年英国成立咨询工程师协会；1918年美国创立布鲁金斯学会。 经过百年发展，咨询决策制度已深入西方国家社会生活各个领域，成为政府（企业）决策不可缺少的有力助手。 其中以美国兰德公司、罗马俱乐部和日本野村综合研究所等决策智囊机构最具盛名。 询委员会等；按咨询决策机构服务对象，可分公共咨询类决策机构、科技类咨询决策机构、军事类咨询决策机构，如美国企业公共政策研究所、各级政府科技顾问团、美国兰德公司等；按咨询决策机构主办性质，可分官办咨询决策机构、民间咨询决策机构，以及介于二者之间的半官办咨询决策机构，如各国政府的政策研究室、各种工程咨询公司等。 2.1咨询决策制度的作用 （1）可以有效解决决策者能力和需求不对称的矛盾。 现代社会日新月异，需要决策者解决的新问题、新情况层出不穷，问题相互交织，利益相互关联，关系相互攸关，技术性、专业性、时间性越来越强，对决策者能力要求更高。 然而，决策者的知识、经验、能力毕竟有限，实践表明咨询决策机构可有效弥补决策者这些不足，拓展决策者视野，满足决策需求。 （2）有利于提高决策的科学性、降低决策风险。 咨询决策，顾名思义，是先“咨询”后“决策”。 也就是决策者对涉及本行业建设发展的重大问题、重大情况、重大规划等事项事先有针对性地进行调研、论证和评估，在广泛征询意见、掌握客观具体情况12咨询决策制度的作用与特点咨询决策制度是以制度化形式，将本行业或相近行业有经验、高水平、责任心和使命感强的专家集合在一起，为行业发展出谋划策，保障决策更加符合行业发展规律、更好反映人民需求。 咨询决策机构是咨询决策制度现实实现载体，常以委员会、理事会、工作组、专家组等名称体现。 按咨询决策机构服务种类，可分综合性咨询决策机构和专一性咨询决策机构，如美国兰德公司和国家教育咨后才审慎作出决策，因而能有效规避决策者信息掌握不全、情绪偏好、能力不足等不利因素所带来的风险，使决策结果更具合理性和科学性。 2.2咨询决策制度的特点我国对咨询决策制度理论研究起步较晚，相比西方国家尚欠落后。 在上世纪70年代初期，美国就通过了联邦咨询委员会法（FACA）。 历经30多年的发展，美国咨询委员会制度现已相对成熟完善。 下面仅以其为例，浅析咨询决策制度的特点。 2.2.1开放性开放性是咨询决策制度的鲜明特点。 一是咨询过程公开和透明。 FACA规定，除非会议的讨论涉及国家秘密、为联邦授权行为而提供的个人资料或者出于对个人隐私的审慎考量，所有咨询机构的会议均须公开，在便于公众参加的时间和地点举行，并在会议举行前的充足时间内在联邦登记上发布公告。 二是咨询机构相关文件均向公众公开。 FACA规定，除信息自由法特别规定外，报告、记录和备忘录等全部会议文件都应陈放在咨询机构的特定地点，以便公众浏览和复制，直到咨询机构停止存在为止，并且不得要求公众为此专门提出申请。 2.2.2中立性中立性是咨询决策制度的本质特点。 建立咨询决策制度的目点是对行业相关的重大问题、重大情况、重大规划等事项进行充分调研、论证和评估，拓展决策者视野，弥补决策者能力差距，促进决策水平的提高。 这一出发点要求咨询决策委员会所提建议和措施应客观、中立，符合事物自然发展规律，不应受外界因素干扰，带有个人倾向性。 FACA规定，咨询委员会为联邦政府所提供的专家建议、想法和多元化观点仅限于咨询性质，所有审议事项都应由有关官员和部门依据法律规定。 2.2.3单一性如前所述，FACA规定咨询委员会只拥有单一的咨询职能，决定权完全属于行政机关。 这一规定一方面体现了对咨询委员会职能和使命的要求，另一方面也为咨询委员会可能发生的超越自身能力范围的情况提供了预防机制。 尽管咨询委员会由相关行业有经验、高水平、责任心和使命感强的专家组成，每名委员都是按特定程序和标准选拔聘任的，但其任务仅限于对所受领任务从技术性角度进行分析、研判，提供客观而中立的建议和措施，而不能“越位”，代替行政机构作出决策。 第二届中国卫星导航学术年会CSNCxx3国外卫星导航咨询决策制度美国是建立卫星导航咨询决策制度最早的国家。 在GPS建设之初，就设有GPS咨询委员会，xx年升级为国家天基PNT咨询委员会，并特许为联邦咨询委员会；1999年俄罗斯借鉴美国GPS管理经验，改革GLONASS管理体制时也设立GLONASS顾问委员会。 3.1美国天基PNT咨询委员会成立背景根据xx年12月8日发布的美国天基PNT政策（以下简称政策），美国将原先的GPS部际协调委员会升级为常设性国家天基PNT执行委员会（以下简称“执行委员会”）。 xx年美国航空航天局（NASA）将GPS咨询委员会调整为国家天基PNT咨询委员会（以下简称“咨询委员会”）。 咨询委员会每届任期两年。 3.2美国天基PNT咨询委员会目标与职责咨询委员会依据政策和FACA独立开展工作，履行咨询职能。 （1）在执行委员会和NASA指导下，咨询委员会针对与国家天基PNT政策、计划、规划管理和资金概算相关的国内外PNT服务态势问题提供建议。 为便于执行委员会完成政策所规定的目标和任务，相关建议分评估和措施两部分。 通过与执行委员会密切协调，NASA负责给咨询委员会安排任务，并对每项指定任务的责任和日程作出全方位的规定。 （2）针对执行委员会有关要求和规划需求，咨询委员会负责评估国内外天基PNT能力变化需求、可能的备选系统，并提供独立的建议和措施。 这些评估意见将被执行委员会建言国家PNT政策和更新国家天基PNT五年规划时参考。 根据FACA和美国相关法令法规，必要时，美国有单独召开咨询委员会的权利。 3.3美国天基PNT咨询委员会管理规则除FACA相关规定之外，主要有以下几点 （1）咨询委员会常务理事由NASA局长任命，由指定的联邦官员担任。 （2）咨询委员会每财年至少召开两次会议。 除阳光政府法规定的会议之外，所有会议均应向公众开放。 2 （3）除美国法典（USC）和FACA规定经费补偿外，咨询委员会委员不得为其服务另收取费用。 （4）年度经费预算约为170000美元，主要包括会议保障、差旅、报告生成、二级会议以及美国政府参谋保障等所需费用。 3.4美国天基PNT首届咨询委员会主要成果及本届工作重点至xx年底，第一届咨询委员会圆满完成任期各项任务。 根据xx年6月18日公布的“xxxx年国家天基PNT咨询委员会会议记录”，首届咨询委员会提出了多项建议。 其中，如下几项为执行委员会所采纳 （1）取消GPS选择可用性（S/A）政策； （2）尽早通过L2C发播导航电文； （3）为将eLORAN指定为GPS的备份系统而提供的论证支持； （4）为维持GPS服务水平而提出的各项措施建议； （5）参与国际GNSS委员会和GNSS供应商论坛，国际合作不断取得进步。 xx年11月，美国成立了第二届咨询委员会。 根据xx年10月咨询委员会会议布置，现阶段主要任务是 （1）评估与GPS接口控制文件（ICD）技术规范不相兼容的各类民用/商用接收机可能产生的影响； （2）独立评估国家PNT框架实施计划； （3）评估商用GPS停供可能产生的影响； （4）建立咨询委员会技术分委会。 4建立我国卫星导航咨询决策制度的必要性和可行性xx年11月，第6颗北斗导航卫星的成功发射，标志着我国北斗导航系统建设现已步入关键而艰巨的区域组网阶段。 分析我国北斗系统建设形势，我国既有建立卫星导航咨询决策制度的现实需要，又有建立此项制度的客观条件和基础。 4.1必要性根据我国卫星导航“三步走”发展战略，北斗卫星导航系统将于xx年前具备亚太地区区域服务能力，2020年左右具备全球覆盖服务能力。 建立我国卫星导航咨询决策制度既是适应卫星导航这一第二届中国卫星导航学术年会CSNCxx发展目标的现实需要，又是决策科学发展的内在要求。 （1）适应卫星导航科学发展的需要。 卫星导航系统建设是一项科学性、前瞻性、发展性很强的系统工程。 我国北斗卫星导航系统起步较晚，在卫星星座设计、导航信号体制、频率资源开发、星钟技术等关键技术方面需要攻克的难题还很多，建立卫星导航咨询决策制度可以统筹调动社会各界多方力量，科学组织现有人力、物力、财力，集中攻关各项技术难题，探索卫星导航科学发展规律。 （2）适应卫星导航决策科学的需要。 卫星导航工程风险高、投入大、科技含量多。 每项决策都关系着系统能否健康科学发展。 十七大提出决策要科学化、民主化。 建立卫星导航咨询决策制度，既是落实党中央一系列重要指示的重要形式，又是将“公众参与、专家论证和政府决策相结合”、“保证决策科学性和正确性”的重要举措，更是推进我国北斗卫星导航系统建设的重要方式。 4.2可行性我国有着举全国人民智慧集中办大事的优良传统。 尽管我国北斗卫星导航系统建设起步较晚，但有着坚实的基础，如我国的大地测量水平、卫星研发水平、卫星发射水平等在国际上现都处于领先地位。 这些领域的专家、学者都是推动我国卫星导航系统快速发展宝贵的智慧力量。 另外，无论从导航科研院所、导航保障，还是导航应用产业发展角度看，我国都是从事卫星导航事业建设发展人员最多的国家。 同时，在我国导航科研与管理相关部门目前也已建有带有类似咨询决策性质的专项组或专家组。 等等。 这些都为建立国家统一的卫星导航咨询决策制度奠定了良好的基础。 5建立我国卫星导航咨询决策制度的措施建议根据国内外咨询决策制度组建的基本经验，我国卫星导航咨询决策制度也应由一个专门的常设机构（卫星导航咨询决策委员会）和一部与之配套的委员会章程（卫星导航咨询决策委员会章程）组成，可分三个阶段组织实施。 5.1成立课题组，先行理论探讨第一步，可先行成立一个“我国卫星导航咨询决策制度”研讨课题组，在认真总结分析国内3外咨询决策制度组建经验的基础上，结合我国卫星导航建设、应用、管理和发展的实际情况，对卫星导航咨询决策制度（委员会）的职责、范围、组成和工作机制等展开先期理论研究。 5.2建立筹建组，准备相关事宜第二步，根据先期研究成果，参照美国卫星导航管理体制，由导航建设、管理、应用和发展军地相关部门联合成立导航咨询决策委员会筹建小组，在广泛征询相关单位、专家意见的基础上，拟定委员会成员选拔程序和标准，酝酿委员会委员候选人，起草卫星导航咨询决策委员会章程。 5.3组建决委会，开展咨询工作第三步，在前两步研究准备的基础上，择机召开我国卫星导航咨询决策委员会组建预备会议，选拔组建我国的卫星导航咨询决策委员会，审议通过我国卫星导航咨询决策委员会章程，并根据章程要求和导航建设发展现实需要，履行咨询决策职能，开展咨询决策工作，发挥咨询决策作用。 6结论与思考卫星导航系统现已成为国家建设发展的重要空间信息基础设施。 我国应顺应决策科学化民主化发展趋势，借鉴国内外咨询决策制度已取得的研究成果与经验，加快卫星导航咨询决策制度有关理论研究，尽快建立起卫星导航咨询决策制度，为我国卫星导航重大决策论证、重大风险评估提供关键性智第二届中国卫星导航学术年会CSNCxx力支持，从而更好地推动我国卫星导航“三步走”发展战略顺利实施。 参考文献1.pnt.National Aeronauticsand SpaceAdministration,Charter ofthe National Space-BasedPositioning,Navigation,and TimingAdvisory Board.2WangXixin,Paradoxin PublicDecision-making EpertAdvisorySystem ofChina andits Settlement_using Federal