第二届社会政策国际论坛-刘求实-2006-8-25

第二届社会政策国际论坛北京 2006 8 25艾滋病防治领域中的NGO 现状 问题与对策清华大学公共管理学院NGO研究所王名刘求实陈旭清韩俊魁 本研究得到国艾办中英艾滋病策略支持项目资助 一 中国艾滋病的流行情况二 NGO参与艾滋病防治的优势三 中国NGO发展的法律和政策背景四 中国艾滋病防治领域NGO存在的主要问题五 NGO参与艾滋病防治的相关政策探讨 主要内容 一 中国艾滋病的流行情况 截至2005年年底 中国有艾滋病病毒感染者约65万人 其中艾滋病病人约7 5万人 人群感染率平均为0 05 根据卫生部 UNAIDS和WHO 2005年中国艾滋病疫情与防治工作进展 截至2005年底全国累计报告HIV感染者传播途径构成 流行特点 中国艾滋病疫情总体上呈低流行态势 但在局部地区及特定人群出现高流行传播途径复杂化 将以经吸毒和经性传播为主 通过多种途径由高危人群向一般人群扩散地域不断扩大 由集中在贩毒通道和非法采供血活动所及的农村地区 通过众多的流动人口向广大城乡散播 二 NGO参与艾滋病防治的特点和优势 1 民间组织更容易为民众接受 能比较深入地接触一些政府和一般公众难以触及的特殊社会群体 感受到疾病流行带来的痛苦 参与和行动的意愿很高 2 由于法律 政策以及社会的或道德方面的原因 民间组织易取得感染者和易感人群的信任 3 民间组织工作方式灵活 直接面对基层 其运作成本低 效率高 实际工作效果显著 4 民间组织的有效活动 可进一步激活和重组中国社会的传统组织资源投入艾滋病防治 三 中国NGO发展的法律和政策背景1 NGO的概念和类型 世界各国由于历史文化传统和语言习惯的不同 对NGO有各种不同的称谓 比较常用的和被广泛接受的概念有三个 1 非政府组织 强调与政府的区别 Non governmentalOrganization NGO 2 非营利组织 强调与企业的区别 Non profitOrganization NPO 3 公民社会组织 强调其公民社会基础 CivilSocietyOrganization CSO 中国民间组织的法律类型 中国民间组织 法定民间组织 社会团体 基金会 民办非企业单位 草根民间组织 在工商机关注册的民间组织 无法人地位的民间组织 单位内组织 社区民间组织 农村民间组织 准民间组织 转型中的事业单位 业主委员会 网上社团等新型组织 中国民间组织的社会结构定位 2 我国NGO的法律环境及管理制度 1 双重管理体制 2 分级管理和非竞争性原则 3 境外民间组织在中国内地的登记 中国NGO的相关法律法规1988年8月 基金会管理办法 1989年10月 社会团体登记管理条例 1989年6月 外国商会管理暂行规定 1998年10月 民办非企业单位登记管理暂行条例 同时修订了 社会团体登记管理条例 1999年8月 公益事业捐赠法 2004年6月 基金会管理条例 1 双重管理体制即对民间组织的登记注册和日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制 国务院民政部门和县级以上地方各级政府民政部门是本级政府范围内民间组织的登记管理机关 它负责民间组织的成立 变更 注销的登记或备案 对民间组织实施年检 对违法行为给以处罚 国务院有关部门和县级以上地方各级政府有关部门 国务院或县级以上地方各级政府授权的机构 是有关行业或业务范围内民间组织的业务主管单位 它负责民间组织筹备申请 成立登记 变更登记 注销登记前的审查 监督 指导其依法活动 负责其年检的初审 协助登记管理机关和其他部门查处其违法行为等 2 分级管理和非竞争性原则即对民间组织按照其活动范围和级别 实行分级登记和管理 同时为了避免竞争 对在同一行政区域内设立业务范围相同或相似的民间组织 没有必要成立的 登记管理机关不予批准 3 境外民间组织在中国内地的登记除2004年颁布的 基金会管理条例 规定境外基金会在中国内地可设立代表机构外 目前中国的法律法规未对基金会以外的其他类型境外民间组织在中国内地的登记做出规定 即从法律上讲 登记管理部门无法受理这些民间组织在中国内地成立民间组织或设立代表机构的登记申请 一些在中国内地开展活动的境外民间组织往往采取工商登记或不登记的方式 四 中国艾滋病防治领域NGO存在的主要问题 1 经费不足 目前多数草根NGO没有稳定的经费来源 在如何争取社会资助方面不仅缺乏经验和必要的指导 而且信息不畅 难于得到可持续的资源保障 具体说来 募款方式较为单一 主要以项目资助为主 不能形成长期有效的募捐来源 随项目的完成而终结 在资金上对境外NGO的过分依赖导致草根组织自主性的损害和依从性 经费使用的透明性不高 许多组织都不愿意公布详细的支出情况 2 沟通不够 缺乏合作 由于体制和自然条件的限制 总体而言大多数草根NGO仍较封闭 他们不仅与国外各种官方 非官方机构联系不够 且国内NGO之间以及他们和政府机构之间在防艾活动中也缺乏基本的沟通 联系与协调 不仅得不到必要的信息 而且难于形成必要的合作互动框架 同时 支持性组织之间缺乏信息共享和沟通 造成对草根NGO的支持出现重复或盲区 3 能力不足 公信有限 在总体上看 防艾领域的NGO开展活动所必要的专业知识和能力仍比较缺乏 许多NGO缺乏明确的宗旨和战略 决策和项目管理水平不高 对外界信息及信息渠道的知晓程度不够 加上媒体的宣传报道不够 它们在社会中的公信力还很有限 4 法治缺失 监管缺位 由于现行法规的缺陷 防艾领域的多数NGO没有进行合法的非营利登记 境外在华NGO更因为缺乏相应的法律规定而无法获得合法身份 法治的缺失造成了政府主管部门无法进行必要的监管 也影响了社会对NGO进行有效的外部监督 在被调查的157家NGO中 在民政部门正式登记的仅有26家 占16 6 在工商部门登记的有6家 占3 8 挂靠在其他单位或组织之下而无须登记的共28家 占17 9 其余97家均没有登记 占61 8 五 NGO参与艾滋病防治的相关政策探讨 一 影响中国NGO发展的因素 传统政治体系结构和国家 社会关系 市场体系的发育和社会的多元化发展 国际环境因素 二 中国NGO发展的宏观环境分析短期内很难出现宽松的法律政策环境 需要有一定的过渡性时期 但长期而言 法律政策环境总体上会逐渐宽松 在艾滋病防治 扶贫开发 社会福利 环境保护等公益性很强的领域里 NGO的登记管理政策有可能会率先得到突破 三 对促进防艾领域NGO发展的政策探讨1 改进民间组织参与艾滋病防治的政策法律环境 建立草根民间组织登记注册的绿色通道2 完善政府与民间组织合作的制度安排 推动民间组织对艾滋病防治的广泛参与 构建政府与NGO的良性互动与合作关系 3 建立民间组织联合参与艾滋病防治的组织支持平台 在政府部门的支持和民间组织的积极推动下 努力创造条件 在适当时候成立由各类民间组织参加的 中国性病艾滋病防治联盟 以其作为一个组织化的平台 使该领域的民间组织及其所服务的目标人群能更加便利地分享和交流信息 相互支持 平等合作 并在适当的时候以该联盟的名义申请联合国经社理事会的国际民间组织咨商地位 中国艾滋病防治领域多部门合作的组织框架 政府Government NGO网络 联盟NGONetwork Alliance 草根NGOGrass rootNGO 社会Society GONGO INGO国际组织Internationalorganization 独立评估机构IndependentEvaluationInstitutions 成立联盟的基础 1 一些NGO之间已建立了一定的联系与协作 2 中国性病艾滋病防治协会牵头组织的 中国NGO预防控制性病艾滋病工作联席会议 制度 1995 2001 2003 2005 3 中国NGO预防控制艾滋病工作共同行动准则 4 中国预防性病艾滋病基金会的公募筹款及项目支持活动 NGO网络可能面临的挑战和困境 1 参加与责任的关系NGO一般愿意积极参加网络的活动以从其他组织获取信息和经验 但却不愿承担责任 2 协调与控制的关系网络的核心成员由于在组织功能 影响力 资金渠道等方面的优势 在发挥协调作用的同时也容易造成对网络成员的控制 3 信息分享与实施行动的关系信息分享的目的在于推进进一步的行动 但实际中后者往往比较弱 网络的领导者从成员组织收到大量信息 但如果他不能根据这些信息发展出行动计划 成员组织提供信息的动力就会弱化 4 网络领导者的静态不变与轮换制在不少的NGO网络中 主要领导者常常是固定不变的 由于他们的个人能力或人格魅力 或掌握的资源渠道等原因 而其他网络组织成员则无机会参与领导和重要决策 久而久之他们就会失去对网络的兴趣 而轮换制的领导体制则可以不断带来新鲜感和创新的动力 一个健康的网络应使成员感到有朝一日他们也可能实施对网络的领导 问题 一种什么样形式的联盟是比较现实可行的 是否有必要建立区域性的以及领域性的网络 联盟 4 积极改善政策和法律环境 鼓励和扶持社会企业在艾滋病领域的参与 社会企业 SocialEnterprise 及其作用社会企业是指按照企业方式组织和运作 但其主要目的不是利润最大化 而是实现某些特定社会目标的社会经济组织 案例1 云南戴托普 YunnanDaytop 案例2 玛丽斯特普 MarieStopesInternational 在山西 湖北 四川 山东 安徽 河南 云南等省出现的由当地政府