第十八本公共行政学管理政治和法律的途径

公共行政学公共行政学 管理 政治和法律的途径管理 政治和法律的途径 读书报告读书报告 一 作者简介一 作者简介 戴维 H 罗森布鲁姆 是美国著名行政学家 现为美国华盛顿 特区的美洲大学 American University 公共事务学院公共行政学 教授 美国国家行政科学研究院院士 曾获美国政治学会约翰 高 斯奖和公共行政学会德怀特 瓦尔多奖 他曾是美国行政学会主席 和美国 行政学评论 主编 并曾担任克林顿总统的人事顾问 罗 森布鲁姆认为 公共行政的确包含着有计划的活动 它关注政治和 政策制定 主要集中于政府的行政部门 它不同于私营部门的行政 它 主要关心法律的执行 因此 他把 公共行政 界定为 公共行政 乃是运用管理 政治以及法律的理论和过程来实现立法 行政以及 司法部门的指令 为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务 功能 基于对公共行政的这一定义 在本书中 罗森布鲁姆指出看 待公共行政应该有管理 政治和法律三种视角 并且从组织结构 对 个人的观点 认知途径 预算 决策 行政责任与行政伦理等诸方 面分别对公共行政研究的管理途径 政治途径和法律途径进行了阐 述 进而相应地提出了公共行政研究应该对政治 管理和法律这三种 不同的途径进行整合 二 主要观点二 主要观点 主要观点一 公共行政组织的管理途径主要观点一 公共行政组织的管理途径 本书认为 从管理和类似企业管理的视角探讨公共行政组织的 人们往往会尽可能地缩小公共行政与私营部门管理之间的差异 按 照他们的观点 公共行政组织就如同一个大企业一样 应该按照同 样的管理原则与价值进来管理 在本书看来 时至今日 是公共 行政的一部分的 行政组织研究的管理途径也已经发展成为两种派 别 即传统管理途径和新公共管理途径 传统管理途径主张公共组织的结构应采取 官僚模式 的组织 结构 官僚组织重视劳动分工的重要性 劳动分工能使员工在完成 任务是达到专业化 专业化促使每一员工均成为各自工作领域的专 家 尽管一个人的工作可能是组织的全部活动的一小部分 专业化 产生协调的要求 官僚组织便依赖 科层制 达到协调的目的 官 僚组织的另一个特色是以找各种正式层级建构组织 协调专业分工 的组织应该是层级控制 无论在理论上还是实践上 科层制权威应 该有控制力 如此每一员工的功能与责任便可以清晰界定 另一个 行政组织的主要特是 认为任何既定的政府功能在本质上都存在一 种最有效率的组织方式 因此 它可以以目的 例如教育 健康和 福利 过程 工程 会计 顾客或物质 农民 老兵 穷人或自 然资源 或地域 州 区域 城市 乡村地区 为基础建立组织 在新公共管理途径 著者认为 新公共管理途径主张组织结构 应整合组织内部的各项行动 使各分工单位均能够像企业那样服务 市场中的各类顾客 同时 组织也应尽量将权力授予各分工单位 使之成为服务供应中心 这样 整个组织结构将趋向扁平化 或者 说是层级减少 且各分工单位也具有更多的自主性 至于组织内部 的协调问题主要是经由单位间或个人间的竞争所产生 而非层级间 的命令指挥 随着行政人员对顾客的需要有更大的回应性 随着民 营化要求公共行政人员更加注意与私人服的提供者的协商和对私人 服务的监督 组织与外在环境的界限变得模糊 新公共管理途径强 调 成功的行政需要清楚的目标以及实现目标所需的弹性过程 组 织结构设计的目的在于促进绩效 组织应该由下而上设计 而非 由 上而下 因此新公共管理主张分权化 主张减少管理层级 可以说 以绩效为基础的组织是由新公共管理推动结果导向组织的结果 以 及组织文化的变迁是目标管理 全面质量管理和以绩效为基础的组 织能够运作的前提 主要观点二 公共行政组织的政治途径主要观点二 公共行政组织的政治途径 在本书看来 一旦把公共行政视为一种政治过程 公共行政研 究之政治途径所强调的价值体系便必然不同于公共行政研究的传统 管理途径 政治途径所推崇的价值观是 代表性 政治回应 责任 等 同时政治途径认为 这些价值不仅是建立宪政的重要 元素 也应将其贯穿于政府各个层面的运作之中 公共行政自然也 不能例外 因此 公共组织也是一种政治问题 本书也从组织结构 方面对公共行政的政治途径作了具体的阐释 这种公共行政的多元主义观点背后 隐含着这样一种基本的看 法 由于行政部门成了国家政策制定的中心 行政组织的结构应该 这样建构 即能够使代表社会不同政治 经济和社会团体利益的代 表相互对抗 依照政治途径的观点去做 公共行政的结构是政治化 的 不同的团体在此追求不同的利益 因为行政的结构变成了和政 党一样的平台 不同团体之间冲突的解决也没有确立明确的先后次 序 这样 重叠的使命和计划成为平常的事情 机关便成为相互对 立的地方 冲突的解决交由立法机关 行政首长 机关间委员会和 法院负责 由于要回应不同利益代表的政治要求 机关的数量会膨 胀 同时 代表性则更进一步要求在政府行政机构内的许多组织单 元应具有高度的自主性 自主能够使不同的单位将工作焦点集中于 向其选民或顾客提供代表意见 有时自主性行政组织机构是在政治 压力和行政领导下展 开工作 在其他时候它被直接写入法律规范之 中 主要观点三 公共行政组织的法律途径主要观点三 公共行政组织的法律途径 罗森布鲁姆与克拉夫丘克在本书中认为 公共行政研究的法律 途径主要是将公共行政视为特定情境中应用法律和施行法律的活动 最近已经发展成为公共行政的一种重要研究途径 其兴起的源头主 要有三个 其一是行政法 它由法律 行政命令 中央行政机关如人 事 预 算 服务等机关的具有约束性的指令和宪法决定构成 它主 要是指管制一般行政过程的一套法律和法规 其二是公共行政 司 法化 之发展 它主要是将行政运作程序视为与司法程序一样 目 的在于确保个人合法权益不受侵犯 行政决策以裁决的形式由听证 检查官或行政法官作出 行政机关的行为方式日益趋近于法院的工 作方式 结果 法律价值开始在行政活动中发挥越来越重要的作用 其三是宪法 宪法不但 对公民相对于行政机关的程序性权利 隐 私权 平等保护权利 基本人权以及公民自由等进行了界定 而且 当公共行政官员处理涉及公民个人福利 公共雇佣关系及公共教 育机会之终止时 应当遵循宪法的程序性正当程序 在公共组织结构方面 本书认为 法律途径的公共行政所偏好 的结构是抗辩程序 所谓抗辩系指对立双方经由提出事实程序来证 明本身立场的正确性 而此过程必须是在无偏私的仲裁者 如法官 或陪审团 前举行 由其对抗辩双方的陈述进行衡量并最终决定哪 一方的证据有充分的说服力 不过 著者也认为 在公共行政中 抗辩程序一般被修正 以赋予正反两方陈述意见和提出证据时更多 的弹性空间 因此 传统法官听讼的方式便转变为听证检查官 换 言之 公共行政组织就好比一个独立的仲裁机关 接受来自不同立 场的意见 并主动厘清事实真相 最后作出公正的裁决 另外 当 行政活动涉及政府福利的分配与处理时 也常常运用这种运作模式 但由于这种结构强调听证检查官的相对独立地位和无偏私性 同时 在一定程度上 它削弱了传统管理途径对层级制的倚重 尤其是对 命令之统一性 的强调 所以虽然听证检查官的上级可以就接受 哪些案件对其作出指示 但已不可能命令他怎样运作或作出什么决定 了 听证检察员所作出的裁决往往成为行政机构行为的限制 因此 这种模式在很大程度上不同于其他途径的价值 它把服务于顾客变 成了一种法律程序 它妨碍效率 经济 效能的实现 同样也妨碍 代表性 回应性 政治责任的实现 其目的在于最大限度地保护个 人的权利 防止行政行为对个人权利的非法的 违宪的侵害 三 总结三 总结 通过上述分析 可以说 公共行政组织是一个极为复杂的领域 公 共行