崇阳县耕地保护专题

崇阳县耕地保护研究崇阳县国土资源局武汉海容20074260目录1.耕地保护概述11.1.耕地保护研究的依据和思路11.2.耕地保护的目的和意义31.3.耕地保护面临的主要问题51.4.耕地保护的理论基础72.耕地资源利用现状分析152.1.耕地内部结构分析162.2.耕地资源空间布局分析162.3.耕地资源数量变化趋势分析182.4.耕地质量现状分析253.上轮规划耕地保护目标的实施情况273.1.上轮规划确定的耕地保护目标273.2.规划实施期间实施的耕地保护措施283.3.耕地保护目标执行情况293.4.耕地保护工作取得的成效323.5.耕地保护存在的问题333.6.耕地非农化动因分析344.耕地保有量及其空间布局364.1.耕地保有量预测364.2.上轮规划耕地空间布局情况474.3.本轮规划耕地空间布局思路484.4.耕地空间布局调整的原则505.基本农田保护规划515.1.基本农田保护现状515.2.基本农田保护目标525.3.基本农田保护布局调整536.耕地和基本农田保护的措施556.1.法律措施556.2.行政措施566.3.经济措施576.4.技术措施586.5.其它措施591. 耕地保护概述1.1. 耕地保护研究的依据和思路1.1.1. 耕地保护研究的背景1.1.1.1. 自然条件崇阳县位于湖北省南陲，居湘、鄂、赣三省交界处。地跨北纬29122941，东经1134311421之间，属低山丘陵区，总面积1968平方公里，折合295.2万亩。其中耕地35.32万亩（内含水田25.28万亩），占总面积的11.97%；山地229.03万亩，占总面积的77.58%；水面10.49万亩，占总面积的3.55%；非农业用地（交通设施、工矿企业、住宅等）20.36万亩，占总面积的6.9%。县域面积占全省总面积的1.06%。2004年全县人均耕地面积0.075公顷，并且有不断减少的趋势。境内土壤差异明显，种类繁多。土壤分布既呈水平地带性，又有垂直分布规律。境内土壤划分为红壤、黄棕壤、石灰（岩）性土、紫色土、潮土、草甸土、水稻土等7个土类，14个亚类，39个土属，125个土种。崇阳县属亚热带季风气候，日照充足，温和多雨，无霜期长，四季分明。一般夏季酷暑持续时间不长，冬季严寒冰冻少见。由于境内地貌复杂和植被差异，低山区与河谷平畈区同季不同温，并形成阴坡、阳坡、山冲、山窝、低山丘陵、河谷平畈等特异小气候。全县主要农作物有水稻、红薯、小麦、油菜、棉花、其他作物等。在其他作物中本地种植黄豆、蚕豆、豌豆、绿豆、芝麻、花生、玉米、高粱及蔬菜等。 全县林地面积125931公顷，林地面积中森林89423公顷,占73.3%，疏林1826公顷；灌木林地24542公顷，无立木林地6078公顷，苗圃62公顷。森林覆盖率59.09%。1.1.1.2. 社会经济状况崇阳县交通方便，106国道斜贯全境，京广铁路、107国道和京珠高速公路在县西北侧擦肩而过，即将修建的贯穿全县的杭瑞高速公路和三条联接线建成后，将同京珠高速公路、106国道、107国道和京广铁路形成四通八达的立体交通格局。崇阳县处于国家“中部崛起”战略重点地区长江上中游开发带与京广铁路经济开发带的交汇处，是湖北省的重点开放区之一，同时它居湘、鄂、赣三省交界，区位条件优越，战略地位重要。崇阳县“十一五”规划项目142个，项目总投资750494万元。其中：农业项目44个，投资299984万元；工业项目37个，投资189475万元；能源项目7个，投资14784万元；交通项目8个，投资106922万元；社会发展项目24个，投资70489万元；基础设施建设项目15个，投资53340万元；财贸外经项目7个，投资15500万元。142个项目中申请纳入国家和省“十一五”支持项目80个，投资553002万元；市县重点建设项目62个，投资197492万元。崇阳县社会经济结构正处于调整时期，城乡居民生活水平不是很高,社会购买力较低,基础设施建设投入严重不足。全县新一轮的经济快速发展正在启动，建设用地需求规模较大，建设用地与保护耕地的矛盾比较突出。1.1.2. 耕地保护研究的基本思路保护耕地特别是基本农田，是修编规划的首要原则。按照保障国家粮食安全、控制建设占用耕地与控制非建设性占用耕地并举、建设占用耕地与占补平衡、耕地保护数量与质量并重等要求，测算耕地需求量和供给量，对耕地在规划区内的空间分布进行分析，在此基础之上形成不同的社会、经济和生态目标的耕地保护方案，并提出相应的保障措施。1.2. 耕地保护的目的和意义1.2.1. 党中央和国务院高度重视耕地保护改革开放以来，党中央、国务院对耕地保护一直高度重视，并把“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”作为基本国策加以宣传贯彻。党的十六届三中全会指出，要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。我国在法律法规上对耕地采取了世界上最严格的保护措施。土地管理法明确规定严格控制耕地转为非耕地，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。1.2.2. 耕地保护的重要性1) 保障粮食安全粮食安全是国家安全的重要组成部分。我国是一个人口大国，我们用占世界7%的耕地养活了世界22%的人口，这是世界所瞩目的。但我们也应该清醒地认识到我国目前面临粮食安全问题。从2000年起，我国粮食生产连续四年产量抵不上消费量。我国人口多，经济基础薄弱，与发达国家的国际关系错综复杂，从2006年开始，联合国以中国政府在解决贫困人口温饱方面取得巨大成果为由停止对华粮食援助。无论是内因还是外因，我国都不可能大量进口粮食来满足国内需求，必须立足自力更生来保证粮食安全，实现粮食基本自给。耕地是粮食生产的载体，一定数量和质量的耕地是粮食生产能力的基础，因此，保护耕地是保障粮食安全的基本和重要举措。2) 保障社会稳定我国是一个农业大国，耕地历来被广大人民群众视为命根子。在我国粮食主产区，农村二三产业尚不发达，种田收益仍然是很多农民收入的最主要来源。农业是国民经济的基础，耕地是农业的基础。只有切实保护耕地，才能保证农业生产的持续发展，满足十几亿人口的粮食需求，才能保证社会的稳定。3) 保证经济发展耕地是经济发展中不可替代的生产要素，是农业生产中最重要的生产资料，在整个国民经济体系中，农业作为第一产业，具有基础性地位，耕地是农业的基础，无农不稳，实际上只有保持稳定的耕地面积和质量，保持作为基础的农业持续发展，才能保证整个国民经济稳定持续发展。耕地保护和经济发展关系密切，耕地保护为经济发展提供强大的支持力。1.3. 耕地保护面临的主要问题1.3.1. 耕地保护与生态退耕的矛盾生态退耕的目的是改善农业和整个生态，提高林产品比重，其目的与耕地保护是一致的，即缓解和减少耕地的水土流失、沙化和污染。森林覆盖率的提高，意味着耕地数量特别是质量的保护。但实现这一目的的途径即退耕，又事实上与耕地的数量保护相矛盾。从目前的实际看，保证一定数量的耕地是决定农业生产力的最基本条件。因此，最严格保护耕地首先必须统筹其与生态退耕的关系。可以说，“十一五”期间，要保住18亿亩耕地，在严格管理、加大耕地保护和耕地补充力度的同时，科学、合理地控制每年生态退耕是一个具有关键意义的因素。根据崇阳县耕地坡度分级面积汇总统计数据(2000年11月)，崇阳县所有耕地中，坡度在15-25度的坡地有5318.03公顷，占耕地总面积的14.03%；坡度在25度以上的坡耕地面积为2405.83公顷，占耕地总面积的6.35%。按国家有关政策规定，坡度大于15度的耕地必须退耕。因此，生态退耕将是崇阳县耕地保护面临的最主要问题。1.3.2. 耕地保护与非农建设的矛盾客观上，社会经济发展需要占用耕地，与耕地保护之间存在一定的矛盾。目前，我国已进入快速城市化阶段，从崇阳的实际看，2005年崇阳城镇化水平为35%，也已进入快速发展阶段。除此以外，农村住宅和各项建设仍需占用相当土地。通过预测分析，到2020年需占用土地的规模为6656.74公顷。城市的发展和扩大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不发展。所以，问题的关键在于如何处理发展城市与保护耕地之间的关系。一方面，我们必须较快地发展城市，以适应国家经济社会发展的需要；另一方面，我们需要切实地保护耕地，使两方面得到协调和统一，在发展城市中尽可能地减少耕地的占用。因此，必须找出一条既能减少耕地占用，又能及时为城乡各项建设提供必需的建设用地，保持社会经济的可持续发展的新路子，以缓解城市化建设与保护耕地之间的矛盾。1.3.3. 耕地保护与农业结构调整的矛盾加快农业产业结构调整，是提高农业效益、建立平等和谐的新型城乡关系最有效、最直接的途径。但随着农业产业结构调整的深入和发展，势必使原来以种植粮、棉、油料作物的耕地变更为其他农业用地，使耕地的总量短期内出现一定的下降。积极、稳妥地处理好农民增收和保护耕地之间的矛盾，是当前耕地保护中的一个重大课题。保护耕地，必须认真分析农业产业结构调整与建设占用的不同性质。在调整农业结构的同时必须正确处理好稳定粮食总产、保护粮食生产能力的关系。1.4. 耕地保护的理论基础1.4.1. 耕地保护的生态学基础1.4.1.1. 土地生态学基础土地生态系统是地球陆地表面上由相互作用、相互依存的地貌、岩石、水文、植被、土壤、气候等自然要素之间以及与人类活动之间相互作用而形成的统一整体。由耕地、园地、林地、牧地、市地、矿地、交通地、水地和未利用地等生态子系统组成。它不仅是指生物和环境以及生物各种群之间长期相互作用而形成的统一整体，着眼于土地各构成要素如植物、岩石、大气、陆地水、动物和人之间的开放的物质迁移与能量转换，更主要的内涵是空间区域上各土地利用类型子系统之间的物质、能量与信息交流与转换。土地生态学是一门研究土地生态系统的特性、结构、功能和优化利用的学科。其基本任务有二：一是应用生态学原理指导土地开发、利用、整治、保护和管理；二是揭示土地开发利用与保护管理过程中的生态规律。基本内容体系包括：土地生态系统组成与结构，土地生态系统的功能，土地生态系统的分类和评价，土地生态系统的演替和控制，土地生态系统利用、改造、保护和管理。耕地系统是一个高度人工化的生态系统，在一定程度上相当脆弱，如果只用不养必然会导致生态失衡，因此耕地利用要遵循土地利用的生态规律，在分析耕地自身及与其它生态要素的组成、空间分布特征和演替规律的基础上，进行土地生态评价，做好生态规划和生态整治工作，树立在利用中保护和在保护中利用的观点。1.4.1.2. 土地生态经济学基础土地自然生态系统是人类生存和发展不可替代的资源，长久以来对土地自然生态系统施加人的干预，随着社会生产力的发展，人类社会出现农业和畜牧业，刀耕火种、不合理垦荒、破坏草原、砍伐森林等人类活动，导致严重的水土流失、河流泛滥、风沙危害和土地盐渍化、沼泽化及土地污染等生态环境问题。当今纯粹的土地自然生态系统在地球上已经难以找到，土地自然生态系统与土地经济系统(土地生产、消费、交换、分配)耦合成土地生态经济系统，通过人类劳动向土地自然生态系统输入能量和物质，经循环转化获得经济产品，满足人们生活和社会发展的需求。土地经济系统与土地生态系统间年复一年地进行物质循环、能量转化、价值交换和信息传递，土地生态系统是土地经济系统的基础，土地生态系统是第一性的且起决定作用。土地开发、利用、改良和保护活动是土地生态系统与土地经济系统间的联系枢纽，人类对土地永无止境的需求是土地生态系统与土地经济系统耦合的内在动力，因此必须寻求土地生态经济系统的合理结构、最佳功能及其正常运行，充分合理地利用有限的土地资源，提高其利用率和生产率，保证土地生态环境的高质量和生态经济的高效益，最终实现土地资源的可持续利用。与土地生态相关的理论主要有人地关系理论、可持续发展理论。人地关系理论保护耕地的目的是协调人地比例关系以不断满足人口增长对农产品的需要，同样控制人口增长，可以协调人地比例关系，减轻人口对耕地的压力，以利于合理利用和开发耕地资源，从而起到保护耕地资源的作用。当人口增长与经济发展相适应时，人口有利于经济发展，当人口增长超过自然的承载能力时，人口会阻碍经济发展。在我国，控制人口与节约耕地和改善生态环境具有殊途同归之效果。人口与土地特别是耕地的数量比例关系是否协调，关系到我国农业的发展，关系着我国经济社会能否可持续发展。随着我国经济的进一步发展和人口的不断增加，人多地少的矛盾将更加突出，为了维持耕地资源与人口之间的平衡，使有限的耕地资源兼顾各项用地需求，实现经济和社会长期、稳定、持续发展，我们必须通过“节流、开源”等各项措施，努力做到耕地总量不减少，并努力保护生态环境，提高耕地质量，全面实现耕地总量的动态平衡。从目前崇阳县的实际情况来看，2005年崇阳县总人口为45.31万人。根据预测， 2010年崇阳县总人口为50.00万人，2020年崇阳县总人口为53.00万人。而2005年崇阳县耕地面积34729.91公顷，根据预测，2010年崇阳县耕地保有量为32005.00公顷，到2020崇阳县耕地面积将减少到30608.17公顷。到规划期末人地矛盾将更加突出。因此，我们必须切实加强耕地保护，维持耕地资源与人口之间的平衡。可持续发展理论所谓可持续发展，就是既满足当代人需求，又不对后代人满足其需求的能力构成伤害的发展。实现可持续发展，其核心是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合协调，以实现经济和社会的长期、稳定、持续发展。可持续发展包括经济可持续、生态可持续和社会可持续。其中生态可持续是基础，经济可持续是核心，社会可持续是目的。这就要求我们在发展观上改变传统的以经济增长和可以无限增长的发展观。单纯的经济增长和无限的经济增长如果超越了生态环境和资源的支撑，必然不能持久，甚至会带来不可挽回和弥补的资源和环境的牺牲，从而危及到人类的生存。崇阳县耕地坡度分级面积汇总统计数据(2000年11月)表明，崇阳县所有耕地中，坡度在15-25度的坡地有5318.03公顷，占耕地总面积的14.03%；坡度在25度以上的坡耕地面积为2405.83公顷，占耕地总面积的6.35%。规划期间，崇阳县应按照国家有关政策，对坡度大于15度的耕地进行退耕，从而使崇阳县在生态可持续发展的基础之上实现经济可持续发展。1.4.2. 耕地保护的经济学基础1.4.2.1. 劳动价值论马克思主义的“劳动价值论”是在十八世纪六十年代提出的。马克思认为“价值是物化在商品中的抽象劳动，是由社会必要劳动时间决定的。”他在资本论中曾经说过“一个物可以是使用价值，而不是价值，在这个物品并不是由于劳动而对人有用的情况下是这样的。例如空气、处女地、天然草地、野生林等”。耕地是人工自然复合系统，其形成有自然因素的影响，也有人为因素的作用。在风力、水力、冰冻、日光照射等外力作用的破坏下，岩石发生风化、破碎，并经过漫长的岁月沉积而成，同时人类又在土地上辛勤劳作、休养生息、久而久之就形成耕地。因而，耕地的形成是人类智慧劳动的产物，凝结着人类社会必要劳动。传统上，在用劳动价值论衡量耕地资源的价值时，只是从人类实际投入耕地中的人力、物力、财力等具有明确使用价值来定向，忽略了耕地资源本身的价值，这是不全面的。我们知道，耕地资源除了确保人类的粮食安全，满足生存需要之外，亦提供了生态保育、净化空气、涵养水源、美化环境等非使用价值。耕地保护是人类为使耕地的数量及质量达到满足生存需求的标准和要求，付出一定量的劳动来从事耕地生态环境的保护和建设。因此来看，耕地的生态环境是能够满足人类需要的，具有使用价值。且由于要达到这种使用价值，是人类劳动耗费了才产生的，按照马克思关于价值是“无差别人类劳动的单纯凝结”的理论，耕地的生态环境也应该是有很大价值的。1.4.2.2. 效用价值论效用价值论是从物品满足人们的欲望能力或人对物品效用的主观心理评价的角度来解释价值及其形成过程的经济理论。所谓的效用是指物品满足人们需要的能力。英国经济学家N.巴本认为，一切物品的价值都来自其效用。耕地资源具有多宜性，具有承载、供给、生产能力等基本功能及稀缺性、固定性等基本属性，不但能够为人类提供食品、纤维等农产品，而且还是其它资源的赋存空间，也可作为城市、工业经济建设用地及居民住宅用地等，具有多用途、多功能、多属性的特点。因而从效用价值论“价值取决于效用”的观点出发，耕地保护是一项有价值的活动。1.4.2.3. 稀缺性原理西方经济学认为，效用和稀缺性是价值得以出现的充要条件。一般认为耕地资源在农业应用领域是可再生的，而在非农业领域则是非再生的，即使是在农业领域其承载力也是有限度的，超过一定阀值时，即被破坏。耕地作为一种资源，具有单向流动的特性，即资源只能是供体，社会系统的需求是受体，而作为供体的资源总是被占用或消耗的。只要是被占用或消耗，随着可用资源量的不断减少，其稀缺性日益明显。耕地保护是从耕地资源本身所具有的稀缺性特点出发，保护其存在基础，以满足人口增长和城市发展对耕地的需求。随着我国工业化、城市化进程的加快，耕地非农化发展极为迅速，耕地资源不断减少，耕地紧缺的严重性与日俱增。耕地的数量是有限的，既使不断提高投入产出水平，其产出亦有一定限度，粮食安全不可能建立在大量进口的基础上，耕地稀缺问题将成为制约我国社会经济可持续发展的一个重大的资源问题。1.4.2.4. 机会成本理论机会成本是经济学理论中的一个重要的概念，它有助于各种物质和社会资源的合理分配和利用。即相对于一定数量的某种资源，把它用于某种用途时，就不能用于其他用途。也就是说，由于资源限度使资源用于某一用途，就失去了在其他用途中获得效益的机会。这种不能在其他用途中获得效益的损失，称为“机会成本”。耕地具有多宜性，其用途、功能广泛，在社会需求和经济利益的驱动下，耕地资源会由农业利用系统流向非农业利用系统。且耕地转用具有不可逆性。因而在加强耕地保护工作时，不仅要考虑到耕地资源的有形的收益，还要考虑农地移用机会成本及农地移用所丧失的机会报酬等等。1.4.2.5. 外部效应理论外部效应也称溢出效应，是指生产者或者消费者的生产或消费活动对其他生产者或消费者所附带产生的损益情况。外部效应有正负之分，正的外部经济是指这种生产活动使其他社会成员无需付出代价即可得到好处，负的外部经济则指这种生产活动使其他社会成员蒙受损失而未给予补偿。耕地不仅具有经济产出价值，还有重要的社会承载和生态服务价值。耕地保护，作为一项具有“积极的”或“正的”外部性经济活动，单纯依靠市场机制，其产品的供给是严重不足，或供给本身可能是微不足道。虽然耕地保护的实施，农户可以获得一定的“经济效益”，但作用更多是其社会和生态等外部效益。后者被周围和其他地区的人们无偿享用了，由于农业比较利益低下以及“搭便车”的存在，更多的抑制了农民进行耕地保护的积极性。耕地保护作为一项有明显外部特征的经济活动，在耕地保护的个体需求和社会（和社会成员）需求之间就存在一个边际外部效益问题。由于存在外部性，市场机制并不能自动引导以效益最大化为目的的农户（“理性经济人”假设）有效的进行耕地保护。因此就需要一些有效的方法或途径激励外部性。市场条件下产权的初始界定在于要解决外部性问题方面具有重要作用。就我国目前农地产权而言，赋予农民清晰而完整的农地产权，从耕地保护来讲，具有积极作用。另一方面，由于我国目前市场体系还不健全，目前还不存在有关的生态产品交易市场，实际上，西方也没有完全意义的这种市场，这种情况下，政府建立耕地保护补偿金等制度可以提高耕地保护的积极性。1.4.3. 耕地保护的法学基础土地法是调整在土地的规划、管理、保护、利用、监督过程中发生的社会关系的法律规范的总和。它具有一般法律的权威性、规范性和强制性的特点，只是土地法是通过调整人与人的关系来规范人与地的关系，它的调整对象就是土地关系。我国土地立法的目的是为了维护土地的社会主义公有制，科学规划、有效保护、合理利用土地资源，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。其中很重要的一条就是要切实保护耕地。随着我国人口的增加，城市建设规模的膨胀，加之耕地经济效益相对较低，近年来耕地大量流失，涉及耕地保护的法律、条例、规章也相应增加。我国现行土地管理法是在总结1986年制定的土地管理法实施多年经验与教训的基础上重新修订的。立法思想有了重要改变：从保护建设用地供给管理为主转变为以保护耕地为主；建设用地的利用方式从粗放利用转为集约利用；土地管理方式由“限额审批”转变为“用途管制”；从自我监督、自我约束为主转为上级对下级监督和社会监督为主。该法共8章86条，第四章就是耕地保护，共12条。1997年八届人大五次会议通过的新刑法甚至增加了“破坏耕地罪”这一条款，极大地强化了耕地保护的法律地位，为合理开发利用土地，特别是保护耕地提供了强有力的法律基础。2. 耕地资源利用现状分析根据土地利用变更调查资料，2005年末崇阳县耕地面积为34729.91公顷，占土地总面积的17.72%；占农用地总面积的23.51%。全县人均耕地只有0.08公顷，比全省平均数0.11公顷还少0.03公顷，居全省第56位。2.1. 耕地内部结构分析耕地中以灌溉水田为主，共22802.59公顷，占耕地面积的52.02%；其次为旱地，面积为16097.24公顷，占耕地面积的36.72%；望天田面积为2513.51公顷，占耕地面积的5.73%；菜地面积为2422.15公顷，占耕地面积的5.53%。2.2. 耕地资源空间布局分析崇阳县共有耕地面积34729.91公顷，分布在所管辖的12个乡镇。由于自然地理条件和社会经济条件的差异，耕地在各乡镇的分布并不均衡。其中耕地数量最多的乡镇为白霓镇，耕地总面积为4513.34公顷，占全县耕地面积的13.00%。高枧乡耕地面积最少，仅为679.72公顷，占全县耕地面积的1.96%。各乡镇耕地面积的相对关系如下图所示。崇阳县耕地资源在各乡镇的分布以及各乡镇耕地面积占农业用地面积比重和耕地面积占土地总面积的比重如下表所示。其中耕地占农用地面积比重最大的乡镇为白霓镇，百分比为42.32%，耕地占土地总面积比重最大的乡镇为肖岭乡，百分比为32.92%。耕地占农用地面积比重最小的乡镇是金塘镇，百分比为9.91%；耕地占土地总面积比重最小的乡镇也是金塘镇，百分比为8.26%。表崇阳县耕地资源在各乡镇的分布表乡镇耕地面积（公顷）农用地面积（公顷）土地总面积（公顷）耕地占农用地面积的比重耕地占土地总面积的比重合计34729.91147751.41195983.123.51%17.72%石城镇4384.6814464.5018692.830.31%23.46%港口乡2755.5919041.5122336.614.47%12.34%青山镇3768.2515837.7321394.623.79%17.61%沙坪镇2680.0610876.7712376.724.64%21.65%路口镇4081.5714140.4223505.928.86%17.36%铜钟乡1441.345906.417927.424.40%18.18%金塘镇1947.2919652.0123583.29.91%8.26%桂花泉镇1734.0011373.3314444.115.25%12.00%天城镇4003.0112524.6520524.331.96%19.50%高枧乡679.725895.878143.311.53%8.35%肖岭乡2741.057374.638325.437.17%32.92%白霓镇4513.3410663.5814728.742.32%30.64%全县各乡镇耕地面积占农用地面积以及耕地面积占土地总面积的比重如下图所示。2.3. 耕地资源数量变化趋势分析2.3.1. 耕地资源数量变化情况从1997年到2005年，崇阳全县耕地面积从1997年的37830.78公顷减少到2005年的34729.91公顷，总共减少3100.87公顷，平均每年减少387.61公顷。除2001年耕地面积有所增加以外，其余各年耕地面积均减少，其中减少最多的年份是2003年，从2002年的37881.30公顷减少到2003年的35124.12公顷，共减少耕地面积2757.18公顷。1997年至2005年全县耕地数量如下图所示。1998年至2005年全县耕地面积减少量如下图所示。2.3.2. 耕地利用程度变化分析复种指数是反映耕地利用程度变化的重要指标，它是指耕地上全年内农作物的总播种面积与耕地面积之比。崇阳县历年复种指数如下表所示。从图中可以看出，从1997年到2005年，崇阳县复种指数总体呈下降趋势。其中1997年至2001年，崇阳县的复种指数从204.04%下降到了172.25%，此后，崇阳县的复种指数一直维持在172%左右，2004年上升到197.66%，到2005年又下降到了181.51%。表崇阳县历年复种指数表年份耕地面积农作物播种面积复种指数199723121.7347178.00204.04%199823242.2046975.00202.11%199923367.8744693.00191.26%200023392.8042713.33182.59%200123175.2739920.00172.25%200221439.8737609.07175.42%200320899.6735893.33171.74%200421811.9343113.33197.66%200522911.1341586.67181.51%2.3.3. 耕地资源增减变化流向分析根据崇阳县“四查清、四对照”数据，19972004年全县耕地减少5446.96公顷。其中：建设占用耕地545.24公顷，占耕地减少量的10.01%；生态退耕4468.50公顷，占耕地减少量的82.04%；农业结构调整236.62公顷，占耕地减少量的4.34%；灾毁210.55公顷，占耕地较少量的3.87%。由此可见，崇阳县耕地减少主要是因为生态退耕。表 19972004年崇阳县耕地减少去向表单位：公顷减少去向19992004年实际建设占用545.24农业结构调整236.62生态退耕4468.50灾 毁210.55合 计5446.96根据土地利用变更调查数据，19992004年崇阳县实际补充耕地680.472公顷，其中：土地开发补充耕地419.482公顷，其它途径补充耕地260.99公顷。表 19992004年崇阳县耕地补充来源表单位：公顷补充来源19992004年实际土地复垦/土地开发419.482其它260.99合 计680.4722.3.4. 耕地空间变化分析由于自然条件区域差异显著，经济发展与人口增长的速度不同，加上历史的原因，县内各地域耕地变化也表现出很大的差异。对耕地变化的区域差异，可用相对变化率的概念进行定量分析。相对变化率可以充分地表达土地利用变化的区域差异，如果区域某种土地利用类型的相对变化率R1，则表示该区域这种土地利用类型变化较全区域大。某地区某一特定土地利用类型相对变化率的计算如下式所示：R（Kb-Ka*Ca）/（Ka*|Cb-Ca|）式中，Ka 和Kb分别为各地区某一特定土地利用类型研究期初及研究期末的面积；Ca 和Cb分别为全研究区某一特定土地利用类型研究期初及研究期末的面积。此处以19962005年作为研究期，选用1996年和2005年的耕地面积作为研究对象，1996年与2005年崇阳县各行政区的耕地面积及耕地的相对变化率如下表所示：表崇阳县各行政区1997年与2005年耕地面积及相对变化率乡镇1996年耕地面积（公顷）2005年耕地面积（公顷）增减量耕地相对变化率石城镇4621.86 4384.68 -237.18 0.6400 港口乡3099.62 2755.59 -344.03 1.3841 青山镇4092.46 3768.25 -324.21 0.9879 沙坪镇2723.89 2680.06 -43.83 0.2007 路口镇4490.55 4081.57 -408.98 1.1358 铜钟乡1822.24 1441.34 -380.90 2.6068 金塘镇2207.24 1947.29 -259.95 1.4687 桂花泉镇1899.72 1734.00 -165.72 1.0879 天城镇4464.07 4003.01 -461.06 1.2880 高枧乡891.44 679.72 -211.72 2.9619 肖岭乡2836.21 2741.05 -95.16 0.4184 白霓镇4608.27 4513.34 -94.93 0.2569 全县37757.57 34729.91 -3027.66 1.0000 由上表可以看出，从1996年到2005年，耕地相对变化率最大的为高枧乡，耕地相对变化率达2.9619。其次为铜钟乡，耕地相对变化率为2.6068。此外，耕地相对变化率大于1的乡镇还有金塘镇（1.4687）、港口乡（1.3841）、天城镇（1.2880）和路口镇（1.1358）。其余各乡镇的耕地相对变化率均小于1，其中相对变化率最小的是沙坪镇（0.2007）,1996年到2005年耕地面积减少了43.83公顷。2.3.5. 耕地变化特点分析从以上的分析可以看出，崇阳县耕地变化呈现如下特点：（1）耕地数量总体呈减少趋势，并且减少的速度较快从1997年到2005年，崇阳全县耕地面积从1997年初的37830.78公顷减少到2005年的34729.91公顷，总共减少3100.87公顷，平均每年减少387.61公顷。（2）耕地利用程度呈下降趋势，下降速度较平缓复种指数是反映耕地利用程度变化的重要指标。从1997年到2005年，崇阳县复种指数总体呈下降趋势，从1997年的335.81%下降到了2005年的287.98%。但是从2000年开始，崇阳县的耕地复种指数一直维持在285%左右，变化比较缓慢。（3）生态退耕是目前耕地减少最主要的原因，此外，非农建设也是耕地减少的主要原因。今后，随着生态退耕工作的逐步完成，非农建设将成为耕地减少最主要的原因19972004年全县耕地减少5446.96公顷。其中：生态退耕4468.50公顷，占耕地减少量的82.04%，是崇阳县耕地面积减少的最主要原因。这是因为崇阳县地处丘陵山区，坡度大于15度的耕地较多造成的。随着生态退耕工作的逐步完成，非农建设占用耕地将取代生态退耕，成为崇阳县耕地减少的最主要原因。（4）土地开发是补充耕地的主要手段19992004年崇阳县实际补充耕地680.472公顷，其中：土地开发补充耕地419.482公顷，占全部补充耕地的62%。（5）耕地变化的区域差异明显从1996年到2005年，耕地相对变化率最大的为高枧乡，耕地相对变化率达2.9619；耕地相对变化率最小的是沙坪镇（0.2007）,1996年到2005年耕地面积减少了43.83公顷。各乡镇耕地变化的绝对值和耕地相对变化率差异较大。2.4. 耕地质量现状分析由于地貌、土壤和水利灌溉等各种条件不同，崇阳全县耕地可以分为五个区。 (1)、中部平畈区：该区处于崇阳盆地中部平畈，平均海拔高程l00米内，地势低平而开阔，呈扁长圆条形状。区内包括沙坪、石城、天城、白霓、青山等5镇71个村,共有耕地7150.62公顷，区内土壤主要为河流冲积物，冲积平畈面积达2000多公顷，占区内水田面积的57，其次为第四纪红粘土、红砂土和花岗岩风化土壤。耕地集中成片，水田面积大，集约化生产程度高，水利条件较优越，渠系配套齐全，是我县主要粮、油、猪、渔生产基地。但是，由于本区农业内部结构不够合理，特别是种植业内的农作物布局上，水田长期推行绿肥双季稻连作制，地无休闲，地下水位高,从而导致土壤板结，次生潜育化加剧。旱地中也多长期苕、麦连作，用地多养地少，地力逐年下降，旱地物产量一直偏低。 (2)、中环丘、岗区：该区地处崇阳盆地三环地貌的中心环绕中部盆底，海拔高程在100250米之间。区内包括肖岭、沙坪、石城、天城、桂花泉、白霓、铜钟、港口、路口、青山等3乡7镇的137个行政村。耕地总面积15254.99公顷，该地区交通比较便利，水资源充足，也是我县粮油主要产区。但水田不成片，大多是冲垅旁田，单产低，耕作粗放，广种薄收，加上陡坡旱地开垦过多，水土流失相当严重，另外，该区水资源虽然丰富，但开发不力，渠道配套不完善，供水矛盾突出。 (3)、中南部区，该区东与本省通山相邻，南与江西省修水县交界，西有部分与本省通城相邻。区内平均海拔在800米以上，共有耕地面积2119.4747公顷。该区包括铜钟、港口、路口、金塘、高枧、青山、古市林场等3乡3镇l场94个行政村。该区耕地大多数分布于小平地、谷地和山间冲垅，部分旱地分布在大于30度的山体陡坡上。区内有大型、中型水库各一处，小型水库7处，水能资源居本县第一。但该区水土流失较严重，区内0.35万公顷农田中有65的低产田没有改造，旱地中的挂壁地，陡坡地不但没有退耕，而且还不断扩展。 (4)、西部低山区：该区西部与本省通城、湖南省临湘县和本省蒲圻市接壤。区内平均海拔700米左右，共有耕地4205.93公顷，包括肖岭、沙坪、桂花泉、桂花林场三个乡镇、一个林场的盟8个村、三个分场。区内只有一个中型水库，一个小型水库和10多条山间小溪，交通也比较闭塞，地少而分散，大部分分布在250300米高程处，多为冲、垅、谷地和坡地、挂壁地、产量低、粮食不能自给。 (5)、北部低山区，该区北产与本省蒲圻市和咸安区交界，平均海拔500米，共有耕地4027.56公顷。包括桂花泉、白霓、天城3个乡镇，23个行政村，一个桂花林场分场。该区耕地面积较小，生产条件不如以前4区，加上耕作粗放，单产低(亩产不到300公斤)，土壤板结，地力下降，粮食不能自给。3. 上轮规划耕地保护目标的实施情况根据中共中央、国务院关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知（中发199711号文件）精神和湖北省、咸宁市的部署，崇阳县人民政府组织编制了崇阳县土地利用总体规划（1997-2010）（以下简称“上轮规划”），并经湖北省、咸宁市人民政府批准实施，至2005年末，已实施9年。对上轮规划的耕地保护目标的实施情况回顾与评价，是确定新一轮规划耕地保护目标的基础。3.1. 上轮规划确定的耕地保护目标上轮规划以上级下达给崇阳县的控制指标为依据，结合规划期间全县社会经济发展要求，围绕耕地总量动态平衡的战略目标，贯彻以有限供给制约和引导建设用地需求的方针，在协调城镇、水利、交通等各部门规划的基础上，明确了各乡镇的耕地保有量和基本农田保护控制指标，并落实到具体地块，划定了基本农田保护区。上轮规划确定的1997-2010年崇阳县耕地保护的主要目标如下：1、耕地保护。湖北省人民政府于2000年3月对崇阳县土地利用总体规划予以批复，要求到2010年，崇阳县耕地保有量不得低于37757.57公顷。2、基本农田保护。根据崇阳县土地利用总体规划(1997-2010)规定，1997-2010年期间，全县基本农田保护面积稳定在30206.06公顷，基本农田保护率为80.00%。3、耕地占用。依据对耕地需求量预测和优化配置，全县耕地面积在今后十四年内减少1803.40公顷，其中，陡坡地704.68公顷用于发展林业和牧业；10.32公顷平缓地改园地；灌溉水田中的低洼田、烂泥田挖渔池养鱼7l.90公顷；修水库水面占用耕地16.50公顷，城镇、居民点及独立工矿用地占用耕地423.60公顷，交通建设占用耕地220.90公顷，水利设施建设占用耕地5.50公顷，灾毁耕地350.00公顷。4、补充耕地。1997-2010年，全县通过土地复垦和土地开发等方式补充耕地1803.40公顷，其中整理复垦耕地434.00公顷，开发后备土地资源补充耕地1369.40公顷。3.2. 规划实施期间实施的耕地保护措施3.2.1. 法规措施制定崇阳县土地利用总体规划实施办法、崇阳县土地管理暂行规定、崇阳县基本农田保护办法、崇阳县土地开发复垦实施办法等相应的配套规章，建立和完善规划管理制度，坚决制止违反规划、滥占乱用土地的现象发生，使规划的实施纳入法制轨道。3.2.2. 行政措施以规划为依据，对农用地和非农地实行严格的用途管制，限制农用地转用，落实耕地保护、耕地占补平衡和土地整治、复垦开发等措施，认真编制和严格实施乡级土地利用总体规划，具体落实县级规划，加大力度作好宣传工作，增强人们执行和维护土地利用规划的自觉性。实行规划公示制度和规划执法监督查处制度，严格把关、确保规划目标的实现。土地利用变更调查数据表明，上轮规划期间，崇阳县各级人民政府严格实施土地利用总体规划，1997年-2004年，崇阳县补充耕地面积680.472公顷，其中土地开发补充耕地419.482公顷。1997年-2004年，全县立案查处的违法占用耕地面积70.87公顷，违法占用耕地的行为得到了一定程度的查处。3.2.3. 经济措施运用经济手段，实行奖惩办法促进对耕地的保护和土地利用集约化合理化，落实土地整理、复垦和开发资金，应按规定标准收取，纳入财政专户，专款专用。3.2.4. 技术措施加强土地利用动态监测工作，做到有问题能及时发现及时处理，开展农用土地分等定级估价工作，为集约用地保护耕地服务，改进规划管理技术手段，建立土地利用档案，使规划管理工作具体化、规范化和科学化。3.3. 耕地保护目标执行情况3.3.1. 耕地保有量目标执行情况根据土地利用变更调查和其它统计资料，规划实施期间，崇阳县1997年-2004年通过开发未利用土地补充耕地419.482公顷，通过其它途径补充耕地260.99公顷，期间共补充耕地680.472公顷。到2005年末，崇阳全县耕地面积为34729.91公顷，比1997年初的37757.59公顷减少了3027.68公顷。3.3.2. 耕地减少控制指标执行情况上轮规划确定，1997-2010年间，各项建设用地占用耕地738.40公顷，生态退耕715.00公顷，灾毁耕地350.00公顷。规划期间共减少耕地1803.40公顷。根据崇阳县“四查清、四对照”数据，19972004年全县耕地减少5446.96公顷，耕地8年减少量是规划14年减少目标的3.02倍，年均减少速度是规划目标的5倍多。其中：建设占用耕地545.24公顷，占耕地减少量的10.01%；生态退耕4468.50公顷，占耕地减少量的82.04%；农业结构调整236.62公顷，占耕地减少量的4.34%；灾毁210.55公顷，占耕地较少量的3.87%。由此可见，上轮规划实施期间崇阳县耕地减少主要是因为生态退耕。表31 19972004年崇阳县耕地减少去向表单位：公顷减少去向19992004年实际规划目标建设占用545.24738.40农业结构调整236.62/生态退耕4468.50715.00灾 毁210.55350.00合 计5446.961803.403.3.3. 补充耕地目标执行情况上轮规划确定，1997-2010年全县通过土地复垦和土地开发等方式补充耕地1803.40公顷，其中整理复垦耕地434.00公顷，开发后备土地资源补充耕地1369.40公顷。根据土地利用变更调查数据，19992004年崇阳县实际补充耕地680.472公顷，其中：土地开发补充耕地419.482公顷，其它途径补充耕地260.99公顷。表32 19992004年崇阳县耕地补充来源表单位：公顷补充来源19992004年实际规划目标土地复垦/434.00土地开发419.4821369.40其它260.99/合 计680.4721803.403.3.4. 基本农田保护情况上轮规划确定全县基本农田保护面积稳定在30206.06公顷，基本农田保护率为80.00%。根据基本农田保护核查资料，19972004年崇阳县由于生态退耕、建设占用和农业产业结构调整等原因，共占用基本农田1092.47公顷，其中建设占用135.61公顷，生态退耕占用645.91公顷，农业结构调整占用135.45公顷，灾毁175.50公顷。到2004年底，崇阳县基本农田面积减少到29114.56公顷，占规划确定的基本农田面积的96.39。3.4. 耕地保护工作取得的成效3.4.1. 后备耕地资源的开发取得了一定的成效根据土地利用变更调查数据，19992004年崇阳县实际补充耕地680.472公顷，其中，土地开发补充耕地419.482公顷，占补充耕地面积的61.65%。土地开发已成为崇阳县耕地补充的主要手段。3.4.2. 耕地生产条件得到了改善规划期间，通过土地整理，提高了耕地的生产能力，改善了耕地的生产条件。此外，通过生态退耕地，将一部分生产条件差的耕地进行退耕还林，一方面保护了生态环境，另一方面也从整体上提高了耕地的生产能力。3.4.3. 违法占用耕地行为得到了一定的查处根据“四查清、四对照”报告，1997年到2004年，全县建设非法占用土地面积115.28公顷，其中占用耕地98.87公顷。已立案查处结案的75.36公顷，其中耕地70.87公顷。违法占用耕地