第五章 公共管理职能

第五章公共管理职能 管理科学学院王芳2007年11月 公共管理职能 教材体系 第一节 公共管理职能概述第二节 公共管理职能的历史演变第三节 市场经济中的公共管理职能 第一节 公共管理职能概述 一 公共管理职能的内涵公共管理职能是指特定环境下 公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体 主要是涉及一国公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题 政府是什么 英美 政府是必要邪恶德国 政府是地上的神法国 政府是半神半兽中国 政府是千手观音 公共管理职能的内涵 1 公共管理职能的实施者是整个公共管理系统政府职能是公共管理职能的核心构成部分2 公共管理职能得以实施的依据政府部门 正式权力 公共行政权力 志愿组织 非正式权力 社会认同与信任3 公共管理职能的内容任务性职能 社会 经济 政治 文化 程序性职能 决策 组织 领导 控制4 公共管理职能是公共组织特定功能作用的一种反映职能是一种权力或职权 职能是一种能力或潜能5 公共管理职能是一个独立 完整 动态的体系 第一节 公共管理职能概述 二 公共管理职能存在的原因1 社会分工发展到一定程度的必然要求2 各国社会与市场经济发展的基本要求案例 软着陆 中国创造了一个经济奇迹3 与特定社会的自治能力密切相关案例 美国的社区管理 丹麦的公共自行车 第二节 公共管理职能的历史演变 一 传统社会的公共管理职能二 西方国家公共管理职能及其变迁三 新中国成立后我国公共管理职能嬗变 传统社会的公共管理职能 特征 1 以政治统治职能为中心 2 社会事务管理职能薄弱 3 以国家暴力镇压为主要特征 案例 路易十四的财政大臣柯尔培尔最著名的重商主义者和最有成效的经济政策专家国家是一个大企业 应该尽量增加它的收入降低运输费用 建立大型企业 鼓励人口增长 鼓励出口 限制进口 西方国家公共管理职能及其变迁 自由放任主义国家干预主义新古典主义 自由放任主义 背景 资本主义成长阶段特点 1 政治职能仍然占据中心地位 2 在经济与社会职能方面 奉行自由放任主义政策 公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的 守夜人 角色 3 相对于传统国家 自由主义政府已经意识到 出于对整体利益的考虑 公共部门应该向社会提供某些类型的 公共商品 自由放任主义 伦理哲学家和经济学家亚当 斯密 道德情操论 国富论 1 国民经济是全国企业全年收益的总和 个人无意识地追求自利 促使社会的发展 比国家有意识地制定经济计划效果更好2 单个人需要别人的支持 但不能单纯期待别人发善心 只能通过交换互相满足 自爱之心导致了仁爱之心的结果3 人虽然自利 但并不无情 人也在追求 同情 灵魂中坐着一位 公正的观察者 从别人的角度判断自己的行为4 主张贸易自由 消费是最关键的环节 是一切生产的目的和宗旨 要促使消费者满意 国家干预主义 背景 垄断资本主义时期特点 1 政府权能体系迅猛扩张 行政国家 取代 守夜警察 成为各国政府职能体系发展的主流趋势 2 公共部门政治职能总体上进一步得到加强 3 在经济与社会职能方面 各国普遍采取了积极干预的职能模式 案例 政府好心为何得不到好报 新古典主义 背景 三高一低 滞胀 特点 1 政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化 而民主建设职能则得到进一步加强 2 经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要 甚至成为核心政府职能 3 公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存 新中国成立后我国公共管理职能的嬗变 一 传统计划经济体制时期的公共管理职能体系1 以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心 2 经济管理职能方面 由于实行高度中央集权的计划经济体制 我国政府包揽一切经济管理职能 3 社会 文化等管理职能也基本是由政府统包统揽 服务职能相当薄弱 4 在公共管理职能的运行方面 传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用 尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能 新中国成立后我国公共管理职能的嬗变 二 我国公共管理职能体系的转变及其基本方向1 职能重心的转移2 公共管理职能体系的转变3 职能方式的转变4 职能关系的转变 新中国成立后我国公共管理职能的嬗变 3 职能方式的转变 1 在社会资源配置方式上 由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合 以市场为主 以计划为辅的社会资源配置机制 2 在社会经济职能的运行方式上 由传统的微观 直接管理方式向宏观 间接管理方式转移 3 在管理手段方面 由以运用行政手段为主转向以运用经济 法律手段为主 新中国成立后我国公共管理职能的嬗变 4 职能关系的转变 1 中央与地方 上级与下级政府间及各职能部门间职能关系 2 政企关系 3 党政关系及各国家权力机关间关系 4 政府与其他公共管理主体间关系 案例 犯其至难 中央关系与地方关系的协调 第三节 市场经济中的公共管理职能 完全竞争市场的前提是六项假设 第一 经济信息完全和对称 第二 充分竞争市场 第三 规模报酬不变或递减 第四 企业和个人经济活动没有任何外部效应 第五 交易成本可以忽略不计 第六 经济当事人完全理性 市场失灵使政府的积极干预成为必要 萨缪尔森 当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济 问题是 市场既无心脏 也无头脑 它没有良心 也不会思考 没有什么顾忌 所以 要通过政府制定政策 纠正某些由市场带来的经济缺陷 市场失灵使政府的积极干预成为必要 市场不能保持国民经济综合平衡和稳定协调的发展自由放任的市场竞争最终会走向自己反面 垄断市场机制无法补偿和纠正经济外在效应市场机制无力于组织与实现公共产品的供给市场分配机制会造成收入分配不公和贫富两极分化市场不能自发界定市场主体的产权边界和利益分界 实现经济秩序 政府失败决定了政府干预必须适度 政府干预的公正性并非必然 政府某些干预行为的效率较低 政府干预易引发政府规模的膨胀 政府干预为寻租行为的产生提供了可能性 政府失灵还常源于政府决策的失误 凸性组合 现实而合理的政府与市场间的关系应是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下 以政府的干预之长弥补市场调节之短 同时又以市场调节之长来克服政府干预之短 从而实现市场调节和政府干预二无机制最优组合 即经济学家所推崇的 凸性组合 政府再造 与80年代前的改革不同 这轮改革的主导理论是企业型政府理论 主张师法企业 强调创新 积极 弹性来改造传统的官僚体系 将企业经营上重视成本 品质 顾客满意等策略注入政府运作之中 使政府运作更有效率 更具品质 从而成为一个 具有企业精神的政府 政府再造 1 再造的涵义其一 革命性的进步 其二 根本上重新思考 其三 彻底的变革 其四 重新设计业务流程 政府再造 纠正错误的 再造 观念 其一 再造并不是缩小规模 再造是从头开始重新设计工作 再造要裁减的是工作 而不是岗位和人员 其二 再造不是组织重组 再造的中心工作是工作如何做 而不是机构如何设置 其三 再造不是取时髦和预期的灵丹妙药 再造是一项彻底的新原则 推翻以层级节制和专业分工来设计工作的理念 其四 再造是革命 全过程和为顾客创造价值上 政府再造 2 政府再造政府再造不只是注意政府在量方面的成长 而更重要是质的方面的改变 政府再造将涉及改变国家与社会 政府与市场 政府与市民 政府与企业诸多关系的调整 涉及政府治理的观念 结构 方式和方法的变革 即涉及政府内部组织 运作程序的调整 更涉及外部关系的调整 政府再造 3 政府再造的背景第一 政府角色膨胀第二 财政状况恶化 第三 新 右派 意识形态的影响 第四 国际化与国际竞争的压力 第五 官僚主义和民众对政府的不满 政府未来的治理模式 市场模式 下放 分解 私营 控制垄断参与模式 放权 低