乡镇政府赤字的成因与对策

文成县乡镇政府赤字的成因与对策 巨屿镇人民政府会计 吴小玲乡镇政府作为我国最基层的一级政权，在维护社会安定、支持和促进农业和农村经济的全面发展发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步确立和政治经济体制改革的不断深化，政府财务赤字、职能弱化等隐患逐步暴露出来。“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，地县财政勉勉强强，乡镇财政哭爹喊娘。”这一民谣比较准确地反映了乡镇财政的困境。乡镇负债已经严重影响农村经济发展、政治稳定，成为“三农”问题的重要诱因。对此，结合工作实际，就当前如何解决文成县乡镇政府赤字这一课题，谈些肤浅的看法。一、乡镇政府赤字的成因乡镇政府赤字的形成与扩张，其原因较为复杂，有经济基础和制度安排的客观因素，也有监管失当的主观因素，但在深层次上则与我国经济转轨时期政府职能转换不到位、政府间财政分配关系不规范密切相关。就目前而言，文成县乡镇政府赤字的形成主要原因有：（一）体制不完善，导致乡镇权利不对称。1、经济发展水平低，财源贫乏，乡镇财政收入与一级财政的要求不相适应。经济决定财政，乡镇政府赤字增加的根本问题是有限的县乡财力。文成县绝大多数乡镇地处山区，自然条件差，农民居住分散，在市场经济条件下，区域劣势非常明显，乡镇工业、服务业等几乎空白。来自农业的收入很难有大的增长，从有企业的乡镇来看，由于其生产经营规模很小，均属家庭型企业，在市场竞争中极易被淘汰，造成企业逐渐向中心城镇集聚，另外由于国家先后出台了关闭技术落后、污染严重和资源利用率较低的“五小”企业，使山区贫困乡镇收入萎缩，从而影响整个财政收入的增长,财政增收乏力,使乡镇政府赤字累积速率加快。在预算外资金收入方面：农村税费改革后，收费行为得到规范，乡镇原严重依赖“三提五统”收入和以收费名义收取的各类集资、摊派等途径来维持基层政权正常运转被相应裁减，乡镇收入失去“半壁江山”。而且，由于对土地资源的严格控制和收费等管理的逐步规范以及土地资源开发的空间逐步缩小，使乡镇预算外资金收入的主要来源土地开发收入锐减。同时，各乡镇对计生管理工作力度的加大以及农村人口的婚育观念逐渐改变，农村违法生育的社会抚养费收入明显减少。以上种种原因，使乡镇政府从“建设财政”到“吃饭财政”，如今逐渐沦为“讨饭财政”。2、职能和责任不断下放，乡镇支出不断增加。一方面，现行体制对于支出范围划分不够科学。划归乡镇支出的行政、农业、林业、水利、文化、计生等部门的人员，县财政核拨的预算内资金只保证乡镇编制内正常人员经费和有限的办公经费，各种编外临时、差额集体人员的经费和大量的公用经费支出，以及县开口子的误差、煤气等补贴则由乡镇自行解决。据核查统计，2009年县财政核定的每个乡镇工作人员的公用经费为年人均4000元，而实际支出就办公、通讯、水电、报刊、打字印刷、差旅交通（剔除接待、会议、培训、购置费等其他费）几项计算，年人均也需10000元以上，其资金来源渠道均只能靠乡镇预算外资金收入和向上级和其它关系单位讨点要点来解决。另一方面，支出存在“二个转嫁”，加重了乡镇政府的负担。1、上级部门经费困难向乡镇政府转嫁。上级单位和部门的专项工作如安全生产、森林防火、禁毒、综合治理和各类宣传、学教和考察活动，以及召开会议、举办培训班等等，都需要一定的经费开支。在实际操作过程中，将有关会议费、宣传活动经费等向乡镇政府转嫁，使乡镇政府赤字进一步扩大。据调查，仅此每年乡镇须增加支出200万元以上。2、基础设施建设专项资金配套经费及其费用开支向乡镇政府转嫁。如上级下达给贫困山区乡镇的建设项目和扶贫挂钩单位赞助的项目资金，几乎都留有缺口资金转嫁到乡镇。乡镇到上级争取扶贫等专项资金时，由于目前缺乏规范、透明的专项补助机制，补助量的多少没有明确和严格的事权为依据，难以排除资金安排的随意性，最终导致一些乡镇政府将过多的精力放在跑关系要钱方面，相应的请客送礼支出就随之向乡镇政府转嫁。上级部门在下达扶贫等专项资金所开展的事前调查、事中监督管理、事后验收等工作，都需要增加诸如招待费、差旅交通费等支出，但上级在下达扶贫等专项资金时，却明文规定都不能列支移用，把这部分支出也向乡镇政府转嫁。另外，国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项目，一般都要求当地财政按一定比例配套资金，项目争取得越多，匹配的资金也越多。但乡镇政府几乎不考虑本地的配套能力，建设项目多多益善，财政无力承担时，就向农民集资或利用其他借款，财政负担转变成了农民负担或直接累积为负债。（二）监管制度不健全，支出管理弱化，财政资金使用效率低。1、领导干部考核和升迁与经济责任相脱节，产生政绩赤字。乡镇党委、政府原来三年一换届，负责人变动频繁，许多乡镇甚至不到任期届满就发生人事变动，对经济发展缺乏总体规划和长远目标，对乡镇债务没有明确的化解措施和步骤。现行的领导干部考核和升迁制度过分注重干部的政绩，却忽视了离任审计的制约。乡镇达标和“一票否决”活动层出不穷，因而在数字型政绩至上的行政理念驱使下，一些乡镇的领导干部普遍存在一种“出政绩、创业绩”的心理，考虑问题往往从政绩出发，为了得到升迁或保住乌纱帽，常常不顾财力、物力、超出乡镇经济发展水平和承受能力，寅吃卯粮，急功近利、竭泽而渔，搞一些所谓的“政绩工程”“形象工程”。这种不负责任的作法不但得不到批评，反而成为一些人官场升迁的“捷径”，以致债台高筑。有的乡镇领导人在思维方式和理财方法上既不能适应市场经济的要求，又不能发扬勤俭理财、艰苦奋斗的光荣传统，盲目冒进，什么样的钱都敢挪、敢收、敢摊、敢借、敢欠，特别是借贷较多而还贷责任不落实，投入大而产出少，造成乡镇债务象滚雪球一样越滚越大。同时，存在新官不理旧事观念，一些新任的乡镇领导抱着“旧账是前任留的，给弥补（旧账）不是傻瓜就是笨蛋”的想法，对已发生的巨额赤字视而不见，不顾乡镇财力承受能力，新立各种名目发放奖金、福利和补贴，人为加重了乡镇政府赤字。2、内部监督乏力，支出管理失控。由于乡镇缺少必要的财政监督机制，执行财务制度不严格，极易造成不顾财力搞攀比，搞超前消费，引起赤字增加。2007年县政府把乡镇政府的公用经费从3000元提高到4000元。但“水涨船高”，一些乡镇马上将此用于提高工作人员的县内出差及下村补贴包干标准。一些乡镇不顾已发生的巨额赤字，乘机千方百计占用扶贫等专项资金发放各种名目的奖金、福利和补贴，有的甚至重复发放补贴。一些乡镇挥霍起来有恃无恐，为拉关系，利用公款对有关上级领导“无名目”请吃，甚至对“亲朋好友”、“六亲九眷”的吃喝，在“廉政食堂”、“接待上级”、“购置办公用品”、“打字印刷费”上大做手脚，成为合法合理的公费报销。致使接待费高，小车费用高，使乡镇政府赤字增长加快。3、乡镇财政职能不健全，财务管理不到位。由于乡镇财政职能不到位，财政触角短，大部分的乡镇财政人员被分配去驻村，会计岗位职责不清，加上乡镇计生、征兵等突击性任务多，致使会计人员本职工作难到位，甚至连正常的记帐、编制报表也不能及时完成，更谈不上管理和提高。而乡镇政府会计人员又属于乡镇干部，其人事、工作安排均取决于乡镇政府，形成乡镇政府管人头、组织部门管调配、财政部门管业务。乡镇政府会计人员任意变换、调动，一方面造成其业务不熟悉、管理水平较低；另一方面也使部分会计人员不敢坚持原则，对明知违反财经纪律的行为，因上有乡镇长已签字，下有出纳员已报销，也就不得不顺其自然，致使一些乡镇政府用钱无计划，管理无制度。二、解决乡镇政府赤字的对策从上面的分析可以看出，乡镇政府赤字问题不仅仅是乡镇政府自己就能够解决的问题。要真正解决这一问题和困难，必须从行政管理体制、经济体制等开始对乡镇进行全面的综合性改革。解决乡镇政府赤字的总体思路应该是针对其发生的原因而采取标本兼治方式进行，属于运作问题的通过加强管理解决，属于政策问题的通过加强民主决策、提高决策效率来解决，属于制度问题的则通过改进和完善制度设计来解决，而且要基于现实，由近及远，注重可操作性。（一）树立正确的政绩观，建立领导责任制，遏制乡镇赤字。 领导的重视是解决问题的先决条件之一。各级政府应对乡镇政府赤字的危害引起高度重视，坚持“三个代表”要求， 公益事业建设以“保社会经济发展、保政府机关运行、保人民生活质量提高”为前提，树立“建设是政绩、消赤字还债也是政绩”的观念，切实防止“新官不理旧事”的历史痼疾。只有在观念上和思想上对此给予充分的重视，才能在政策上得到体现。因此，要建立一种有效的领导责任制来予以保证，改变现行领导干部考核和升迁过分注重干部政绩的制度，建立“消赤”工作目标责任制，制定赤字增减与乡镇领导干部福利奖金“挂钩”的奖罚措施，明确规定，所有乡镇一律不允许出现新的赤字。对新增赤字的，除按一定比例（可按新增赤字额的1%考虑）相应扣减乡镇班子成员及财务人员的当年福利奖金，不予调任或提拔重用，甚至给予就地免职处分；赤字严重的，还要追究主要责任人的行政责任。对消减赤字的，按消赤额的1：1系数（乡镇消赤1，县补1）给予奖励补助，并对乡镇班子成员及乡镇财务人员给予一定比例（可按消赤额的5%内确定）的奖励金。同时，要完善乡领导的离任审计制度，加大对违反财经纪律等的腐败现象的查处力度，积极推行领导干部职务消费公示制度，财务收支责任连签、互签制度等。（二）树立科学的发展观，大力培育乡镇财源，提高乡镇综合经济实力从乡镇发展的角度出发，只有切实提高乡镇的综合经济实力，不断培育新的财源，扩大财政增收潜力，才能从根本上解决山区乡镇存在的问题。因此，要把着眼点和着力点放在大力发展经济，培植财源，壮大整体实力，增加财政收入上。这是乡镇消赤保平的根本，是重中之重的工作。1、要注意挖掘现有财源的潜力，立足本地优势发展高效农业。着力培育科技型、效益型和含税率较高的优势产业，特别是选择高产出、高附加值、高利税的农副产品加工或矿产品加工项目，实施规模开发和集约经营，重点扶持龙头企业，积极推进农业产业化，形成支柱产业或拳头产品，成为乡镇财政的主体财源。2、要加快乡镇企业的改革改造步伐，提高其对乡镇财政的贡献率。要大力提倡发展乡镇工业，制定乡镇新办、县外引进工业企业地方税收返回补助政策。规定凡在乡镇范围内新办的工业企业、乡镇政府新引进的县外工业企业（包括落户异地），在缴纳税收之日起的三年财政体制结算期内，按企业实际上交县级财政地方税收收入部分全额返回给乡镇财政；第四至第五年按企业实际上交县级财政地方税收收入部分的60%比例分成奖励给乡镇财政；第六年起按40%比例分成奖励给乡镇财政。同时，规定乡镇可按当年实际所得新办和引进企业税收返回补助资金总额的50%以内安排超收奖，作为乡镇领导班子成员及财政人员的奖励等配套政策。3、努力开发新兴财源，加快发展个体私营经济和第三产业。 努力开发旅游业，挖掘民族风情，发扬民间文化魅力，发挥山水资源优势，以清山秀水奇石、民族风俗文化、民间艺术特色等来吸引游客，促进旅游业发展。立足劳动力资源充足的特点，发展劳动密集型服务业。充分发挥本地资源优势，把个体私营经济以及开发第三产业等作为新兴财源的主攻方向，4、充分利用现在资源，积极寻求有效的措施来盘活现有资产。加大清欠力度。对各种债权、债务进行一次彻底清查，要运用行政、法律等手段想方设法收回暂付款“老欠”；对跨乡镇的往来款项，由县纪检部门督促清理。核实乡镇债权债务，通过债权债务置换消除赤字。对上级部门补助的各项非扶贫专项资金，如项目已完工的，以及债权单位已撤销或债权单位主动放弃逼债要求的债务，可按规定程序予以核销。以拍卖、租赁等方式盘活资产、资源。总的来说，应该适当给予各乡镇不同的盘活资源的创新空间，以消除乡镇政府赤字，以提高基层政府增收消赤的积极性。（三）合理界定乡镇事权财权，建立规范的转移支付制度，从制度上化解乡镇政府赤字。要化解乡镇政府的赤字，既不能靠硬性行政命令来解决，也不能只靠乡镇政府“孤军奋战”。要合理界定乡镇事权财权，从制度上化解乡镇政府赤字。1、规范转移支付制度。根据乡镇基础设施建设落后、扶贫攻坚任务较重、历年积存债务较多而且抗拒自然灾害能力较弱的实际，中央和地方各级政府应考虑加大对乡镇（尤其是贫困乡镇）转移支付的力度。经验证明，集权型政府体制下实行的分税制，造成了收入向上逐级集中、财政压力逐级向下转嫁的现象。纠正这种状况的可行办法是以法律手段划分并规范政府间的权责利关系。可以设想把乡镇财政的内容分三级：凡是具有全国性意义的支出如义务教育，由全国人大规定，中央政府统一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大规定，地方政府统一支付，凡是上级行政部门规定或交办的事务，财力由该部门或上级政府跟随；凡是乡镇范围的事务，由乡镇人大规定，乡镇政府操作税费收支。在转移支付目标确定后，应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的财政转移支付制度。由于县、乡两级财政缺口巨大，公共品提供极不均等，转移支付一方面平衡财政收入，另一方面均等各县、乡的公共品提供，所以应该建立以一般性转移支付为重点的模式。有条件转移支付和特殊转移支付可作为中央与省调控县、乡社会发展，解决特殊情况的工具。2、杜绝非规范的负担转嫁现象。如取消扶贫等项目资金匹配的政策；政策性、突发性的增支部分应由上级政府合理负担；上级单位和部门向乡镇布置各项工作，开展各类宣传、学教等活动应给予相应的经费补助；上级单位和部门召开的专业性会议、举办培训班、学习考察活动等费用应由上级单位和部门全部承担；不强迫乡镇政府征订报刊杂志（可考虑由县统一征订办法）、摊销费用；不诱导乡镇政府大搞“升级达标”活动等等。总之，要按照“谁开口子谁出钱”的原则承担相应的经济责任。3、允许乡镇在上级部门下达的扶贫等专项资金中列支一定比例的工作和业务管理经费。目前，在上级没有明文规定列支的情况下，可考虑采取向上级争取资金给予奖励补助办法，凡当年向县外有关部门、挂钩单位等争取的各类资金（不包括财政部门下达的资金），按照乡镇当年实际争取资金总额的6%给予奖励补助，用于争取资金所需的工作和业务经费，以更好地开展扶贫等项目的事前调查、事中监督管理、事后验收等工作。（四）加强财政监督管理，提高资金使用效率，防止乡镇产生新的赤字和债务。1、建立科学决策机制，提高公共品供给效率。加强对大型公共项目建设的监督，确保大型公共项目民主科学决策，实行公开招标、投标，发挥人大、政协、群众代表的民主监督促进大型公共项目建设效率。2、推行综合预算，适当集中乡镇本级可用财力。把乡镇的各项预算内资金（包括五项事业费转移支付资金）、预算外资金（包括自筹和统筹资金）、上级各部门由乡镇代收取的各项行政事业性收费以及其他未纳入预算管理的财政性资金，统一纳入乡镇综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法，管好预算内外资金，解决“三权”归属问题。同时，把实施乡镇综合财政预算管理与实施县级财政综合改革结合起来，提高改革的综合效益。3、严格支出管理，规范审批手续，确保重点支出。要合理界定支出范围、项目和各项开支标准，规范审批手续，对各种奖金福利补贴、办公费、会议费、招待费、租车费、培训费等作出明确界定，大力压缩非必要性支出。要进一步健全支出管理制度，乡镇政府要严格控制会议费、接待费、报刊杂志费，严格控制各种外出参观学习，严格向非所属单位赞助，不得以任何借口高息借债，不得超越财力盲目借债搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”、修建办公楼、购买车辆，不得以任何形式提高标准发放各种奖金、福利和补贴，不得借工作辛苦为由报支本单位用餐费等。要根据公共财政的基本职能，大力调整乡镇财政的供给范围和支出结构，在保证工资发放和政府机器运转的前提下，逐步增加对公益性基础设施建设、社会化服务体系建设、社会保障和农业、教育、科技等方面的投入，优化经济发展环境。同时，要逐步创造条件，将应由社会和市场承担投入责任的非公益性事业单位，剥离出财政供给的范围。4、完善扶贫等专项资金管理制度，推行扶贫资金报账制度。各乡镇所有扶贫资金收入都必须全部上划县财政扶贫资金专户，扶贫资金支出按扶贫项目完成进度由乡镇以实际支出发票报送县财政统一做账，并分乡镇明细核算，使扶贫资金始终处于财政监督和管理之下，以提高资金使用效益。同时，对上级部门补助的各项扶贫等专项资金，如项目已完工的，可规定按一定的程序报批后予以冲转结余，用于弥补赤字。（五）精简机构和人员，转变政府职能，减少行政成本。按照小政府大社会和队伍精干、服务优质的原则，推进乡镇区划调整和机构改革，科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制，清退临时人员，保持在相当长的时期内乡镇党政机关及下属部门人员编制总数的稳定，从而节减人头经费和行政管理经费切实解决“僧多粥少”问题。利用区划调整的机遇对乡镇机构进行改革调整，消除机构臃肿，分流和精减乡镇人员，提高工作效率，减轻财政负担。行政区域应按经济区域划分，结合政府转变职能的要求来设立，而不是一味按直接管理服务的半径多少来设立。全县可考虑并乡扩镇按8个大镇设定，“拆庙放和尚”，既削减了大部份的乡镇不必要的行政机构设置，大幅度减少了人员，降低了行政运行经费，也和改革的大势相吻合，有助于减轻农民负担，从根本上解决乡镇赤字难题创造条件。与此同时，要尽快转变乡镇政府职能，按照公共财政的要求框定政府职责和财政支出范围，从根本上消除乡镇政府包揽过多、干预过分的格局，从而为乡镇创造较为宽松的环境，有助于矫正长期以来乡镇政府的“越位”与“缺位”，优化乡镇政府的支出结构和支出效率，也有利于促进农村市场经济的有效成长。可以考虑保留和加强全县33个乡镇政府中的大峃、珊溪、玉壶、南田、黄坦、西坑、巨屿、百丈漈等8个镇一级政权建设，加强财政所力量；将其余25个乡镇政府转变为县级政府的派出机构，取消乡镇5大班子，撤销乡镇财政，在财务上作为县级一个独立核算单位，实行“乡财县代理”财务管理办法。（六）加强乡镇财政机构和队伍建设，努力提高理财水平1、完善乡镇财政机构，确保干部队伍的稳定。乡镇财政机构的完善和干部队伍的稳定，是加强乡镇财政建设的重要保证。要充分认识到乡镇财政工作的重要性，提高其在政府工作中的地位和威信。清退不合格的人员，要撤换个别责任心不强，业务、文化等方面不适应工作需要的财政干部，要让政治素质好、业务工作能力强的同志担任乡镇财政总会计、政府会计，增添新的力量，以彻底改变乡镇财政、财务工作的混乱局面。县组织、人事部门在人员充实、调配、考核上应听取其业务主管县财政部门的意见，以加强乡镇财政总会计、政府会计、扶贫资金专