劳动合同法-实施效果研究-以保护农民工的合法权益为视角

聚 焦 三 农劳动合同法实施效果研究 *以保护农民工的合法权益为视角 肖进成内容摘要：劳动合同法实施后，劳动合同签订率有了大幅度的提高、新签劳动合同的平均期限也确实有所延长，农民工的合法权益得到进一步的保护。 但如果不能从制度上解决用人单位不将劳动合同文本交农民工持有、能以较小的代价随意非法解除各类劳动合同等问题，并不能说明劳动合同法保护弱势劳动者合法权益的立法目的在整体上得到了实现。 应通过完善劳动合同法的相关规定、强化劳动监察等，引导用人单位积极、自觉地执行劳动合同法，切实保证劳动合同法的有效实施。关键词：劳动合同法；农民工；实施效果；实证研究一、问题的提出劳动合同法以保护劳动者的合法权益，构建和发展和谐稳定的劳动关系为立法宗旨，并通过一系列的制度创新以切实保护弱势劳动者的合法权益。作为最弱势的群体，农民工应该是劳动合同法 最主要的保护对象，也应该是最大的受益者。劳动合同法实施后，劳动合同签订率明显上升，新签劳动合同的平均期限有所延长，农民工权益得到了进一步保护。但是，在我们接触到的农民工中，不少人认为：他们的处境并没有得到实质性的改善，合法权益并没有得到真正的保障。有些情况下，因为用人单位违法行为，他们获得的赔偿还没有以前的多。用人单位种种规避劳动合同法的违法行为，更使他们防不胜防。近年来，有关用人单位规避劳动合同法、损害农民工权益的事件也时常见诸报端。农民工是个庞大的群体，也是最弱势的群体，劳动合同法实施后，他们在劳动关系中的地位是否得到了有效改善、在劳动法上的权利是否得到了真正的保障、劳动合同法对农民工权益的保护究竟提供了多大程度的保障，不仅直接决定着劳动合同法保护弱势劳动者合法权利的立法目的能够得到实现，而且也决定着和谐劳动关系的构建，进一步关涉到和谐社会的构建。正是基于对上述问题的思考，笔者组织了北方民族大学法学院部分来自于全国各地农村的同学，利用他们 2011 年春节放假回家的机会，对他们所在乡镇返乡回家的农民工进行问卷调查，并通过对曾和用人单位发生过劳动争议的农民工个案访谈，就劳动合同法的颁布实施对农民工权益保障的影响进行实证研究，在此基础上分析原因，提出对策，以期对完善我国的劳动合同制度有所裨益。本次调研主要采用问卷调查和个案访谈等社会学研究方法。调研时间主要集中在 2011 年 1 月24 日至 2 月 25 日 （该时间段是北方民族大学春季学期放假期间，也是农民工集中返乡过春节的时期）。共发放调查问卷 2000 份，有效回收 1876 份；制作访谈笔录 79 份。调研对象主要集中在宁夏的西吉县、四川的纳溪县、云南的华坪县、河北的武安县、重庆的荣昌县等 2011 年春节返乡回家的农民工。尽管调查对象集中在上述几个县的村、乡（镇），但受访农民工打工的地点分布在全国各地。因此，我们的调查结果能在一定程度上反映出全国的情况。* 基金项目：本文系宁夏法学会 2011 年法学研究课题（编号：19）劳动合同法实施中的劳动者权益保障机制研究之阶段性研究成果。30 调研世界 2011 年第 9 期聚 焦 三 农二、调研结果及其分析（一）劳动合同签订率有所提高，但农民工不能持有劳动合同文本的问题普遍存在本次受访的 1876 个农民工中，劳动合同法实施前只有 169 人签订过劳动合同，签订率不足10%。劳动合同法实施后，已有 1241 人签订了劳动合同，签订率在 66%以上。通过访谈，其中有 64人自己主动要求用人单位不签订书面劳动合同，并有 38 人向用人单位出具了不签订书面劳动合同证明书，但用人单位要求必须签订。也就是说，劳动合同法实施后，用人单位比较重视和农民工签订劳动合同，劳动合同的签订率也有了大幅度的提高。这与劳动合同法加重了用人单位不签订劳动合同的法律责任、劳动监察部门加大了监督检查力度有很大关系。同时，与近年来爆发的“民工荒”也有一定的关系。有的用人单位希望通过签订劳动合同留住农民工。劳动合同签订率的提高，对保护农民工的合法权益意义重大，但不容忽视的是，已签订劳动合同的 1241 名农民工中，有 596 人用人单位没有将合同文本交其持有，占已签订人数的48%。在办理的劳动争议案件、接待农民工的咨询中，签订了劳动合同但农民工没有劳动合同文本的问题普遍存在。劳动者不能持有劳动合同，表面上看是个小事，但是一旦劳动者出现工伤，遭遇无故辞退、欠薪等情况时，劳动合同文本的有无往往决定了劳动者能否维权成功。用人单位签订劳动合同但不将合同文本交劳动者持有，尽管原因是多方面的，但就劳动合同法而言，该法第八十一条关于用人单位不将劳动合同文本交劳动者持有的法律责任由劳动行政部门责令改正和损害赔偿过轻且难以落实也是主要原因。用人单位不将劳动合同文本交付劳动者持有是严重违反劳动合同法的行为，其目的是恶意规避法律、逃避责任。在没有建立责令改正回查程序的情况下，对此类严重损害劳动者权益的违法行为，没有相应的行政处罚措施而单独规定责令改正，很难起到警示、威慑作用，实践中也很难实现制止和纠正这类违法行为，更不能引导用人单位自觉将合同文本交农民工持有。（二）新签订劳动合同的期限有所延长，但用人单位非法解除劳动合同的问题并没有得到遏制劳动合同法实施前，和农民工签订劳动合同的用人单位本来就少得可怜。而且，即便是极少数签订了劳动合同的，合同期限也大部分在 1 年以下。有的农民工在同一用人单位工作，1 年要签 23次劳动合同。调查数据显示，劳动合同法实施后，已签订劳动合同的 1241 名农民工，劳动合同的期限都在 1 年以上。其中 2 年以上的 468 人，3 年以上的109 人，但没有一个签订的是无固定期限劳动合同。由此可见，劳动合同法实施后，新签订劳动合同的期限确实有所延长。这对保护农民工的就业稳定权确实起到了积极作用。但不容忽视的是，用人单位随意、非法解除劳动合同的问题并没有得到遏制。在受访的农民工中，11.5%的农民工被用人单位非法解雇过，70%以上的农民工遭遇过用人单位“想干就干,不想干就走人”的威胁。不少农民工认为，他们在用人单位工作时间的长短好像与签订的劳动合同期限的长短没有多大关系，老板什么时候想开除就什么时候开除。他们在工作中仍然是如履薄冰，对用人单位的违法行为更是敢怒而不敢言。劳动合同法希望通过提高用人单位的违法解除劳动合同的成本，以遏制用人单位违法解除或者终止劳动合同的行为，将用人单位违法解除劳动合同的赔偿数额固定为依法解除时经济补偿标准的两倍。但是，该条的规定看似加重了用人单位违法解除或者终止劳动合同的法律责任，但对用人单位基本上没有约束力。只要比合法解除多支付一倍的经济补偿金，用人单位就能随意解除劳动合同，劳动者的就业稳定权仍无法得到保证。（三）加班加点、拖欠加班费问题严重调查数据显示，82以上的农民工所在单位没有严格按照国家劳动法规定实行 8 小时工作制。51.31%的农民工每天加班时间集中在 23 小时，有17.52%的农民工每天工作时间超过 12 小时、每周工作 7 天，每周总工时达 84 小时或以上。调查的数据中，每月休息 8 天的只有 8.14%，所占比例甚微。每月休息在 24 天的比例达到 63.73%。有的农民工从上班起就没有休息过，春节回家也是请假，没有工资。在访谈中，除一些年龄在 30 岁以下的农民工表示不愿意加班加点外，大多数的农民工都表示“ 只 要 发 加 班 费 ， 加 多 长 时 间 都 可 以 ”。 但 是47.23%的农民工表示虽经常加班加点，但从来没有调研世界2011 年第 9 期 31聚 焦 三 农领到过用人单位发放的加班费。偶尔领过加班工资的占 47.13，每次都能领到的仅占 10.5。80%以上的受访对象表示从来没有领到过在国庆节等法定节假日加班用人单位的 300%的工资。调查结果显示，农民工加班加点问题严重。有的用人单位通过扣发奖金、重罚等手段，强迫劳动者加班；有的用人单位随意提高劳动定额标准，使得该单位大部分劳动者在 8 小时制的标准工作时间内不可能完成生产任务，或者 8 小时之内做完了只能获得最低的基本工资，而想要完成用人单位规定的工作任务，获得足以维持其基本生活的劳动报酬，劳动者不得不在标准工作时间之外延长工作时间“自愿加班”。有的用人单位给在招聘时承诺的工资虽比较高，但在劳动合同和工资表中记载的基本工资一般都是当地的最低工资，其余的都是作为加班费，以此来规避工资支付的相关规定和应付劳动行政部门的监督检查。用人单位之所以能够成功地规避劳动法律法规关于工时的规定，有的甚至是明目张胆地强迫农民工加班加点，且不发加班费，主要是劳动监督检查不力。在访谈中，也有农民工表示他们曾经向当地的劳动监察部门投诉过，但劳动监察部门对此类投诉往往是能推就推，很少严格按劳动合同法第八十五条的规定，责令用人单位支付加班费。有的尽管责令用人单位支付，但用人单位不执行，最后还是不了了之。正是由于劳动监察部门的不作为、执法不力，使得有的用人单位肆无忌惮地强迫或者变相强迫劳动者加班，且不发加班费，严重侵犯农民工的合法权益。（四）参保率有所提高，但部分农民工对养老保险的积极性不高劳动合同法实施前，由于大多数的农民工没有签订劳动合同，用人单位为农民工办理社会保险的比例非常低。劳动合同法实施后，尽管仍有一定数量的农民工没有签订劳动合同，而且即便是签订了劳动合同的，有的用人单位也采取种种手段不为农民工办理参加社会保险的手续。调查数据显示，有 36.61%的被调查农民工参加了社会保险，较之前有大幅度的上升。同时，通过访谈，91%以上的农民工对参加工伤保险积极性很高，63%的农民工对养老保险和失业保险却缺乏足够的热情。有的农32 调研世界 2011 年第 9 期民工主动向用人单位提出不参加养老保险，有的还自愿向用人单位提交不参加养老保险承诺书。通过分析，农民工对参加工伤保险的积极性较高，主要是因为农民工所从事的多为“脏、累、重、险”的工作，工作条件相对比较恶劣，事故率、职业病发生率都较高，因此农民工对医疗保险、工伤保险的需求比较迫切。更为重要的是，参加工伤保险，农民工自己不承担缴费责任。对于养老保险不积极，主要有以下几方面的原因：一是多数农民工认为“男年满 60 周岁、女年满 55 周岁，累计缴纳满 15年以上方可领取基本养老保险”太长远了，不适合他们。二是农民工普遍收入太低，难以承担缴费任务。根据 2009 年 2 月 5 日人力资源和社会保障部网站公布拟定的农民工参加基本养老保险办法，农民工每月至少需要缴纳 80120 元的保险费用，有 2/3 的农民工表示无法承受这种负担。不少农民工反映，养老保险是好，老了生活有保障。但我们现在挣的这点工资，连目前的生活都难以维持，那还能管得了以后的事。要拿出一部分缴纳养老保险，那现在的生活怎么过？这也是 76%以上的农民工知道养老保险对他们的意义，但参加养老保险的积极性依然不高的主要原因之一。（五）用人单位无故拖欠农民工劳动工资的问题依然存在受访的农民工中，有 36.28%的农民工表示遭遇过用人单位拖欠工资，主要集中在建筑行业。相比较而言，在一些小餐馆等拖欠工资的情况反而较少。76.42%的农民工表示被拖欠过加班费，47.23%的农民工表示虽经常加班加点，但从来没有收到过用人单位发放的加班费。劳动合同法 的颁布实施，加之恶意欠薪入罪，用人单位拖欠农民工劳动报酬的问题虽有所好转但依然大规模地存在。究其原因虽然是多方面的，但劳动合同法第八十五条本身的立法缺陷也是主要原因之一。根据劳动合同法第八十五条的规定，用人单位未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的，由劳动行政部门责令限期支付；逾期不支付的，责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金。加付百分之五十以上百分之一百以下的赔偿金，看起来对劳动者的保护力度很大，但由于聚 焦 三 农加罚 50%100%赔偿金权利行使主体是劳动行政部门，相对应的执法措施也是责令限期支付，而不是劳动争议处理的范围，也不能作为劳动争议纠纷裁决的依据。在目前劳动行政部门监管不力、不作为的现实情况下，该条款的规定基本上对用人单位没有惩戒力，对劳动者也是口惠而实不至。使得劳动报酬是拖了白拖，不拖白不拖，以至于用人单位拖欠劳动者劳动报酬成了常态，年年清欠年年欠。四、完善农民工权益保障机制的对策建议(一)完善劳动合同法的相关规定1. 加重用人单位不将劳动合同文本交劳动者持有的法律责任。考虑到用人单位不将劳动合同文本交劳动者持有的动机和造成的后果，应明确规定用人单位不将或不能证明将劳动合同文本叫劳动者持有的，视为没有签订书面劳动合同，按劳动合同法第八十二条的规定承担相应的法律责任。同时，应明确规定由用人单位承担将劳动合同文本交劳动者持有的举证责任。2. 加重用人单位非法解除劳动合同的法律责任。提高用人单位的违法解除劳动合同的成本，其目的无外乎两个：一个是遏制用人单位违法解除劳动合同的行为，另一个是让劳动者的损失获得相应的赔偿。有鉴于此，对用人单位违法解除或终止劳动合同的法律责任应设定为：已履行的部分依照劳动合同法第四十七条的规定支付经济补偿金；未履行的部分按约定工资的 50%支付赔偿金。3. 完善用人单位拖欠劳动者劳动报酬的法律责任。对用人单位拖欠劳动者劳动报酬的法律责任，可以借鉴 违反和解除劳动合同的经济补偿办法的模式，规定为：用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的，除由劳动行政部门责令限期全额支付劳动者工资报酬外，还需加发相当于工资报酬 50%以上100%以下的经济补偿金；用人单位支付劳动者的工资报酬低于当地最低工资标准的，要在补足低于标准部分的同时，另外支付相当于低于部分 50%以上100%以下的经济补偿金。（二）加大劳动监察力度劳动合同法的有效实施需要劳动行政部门劳动合同监督监察，弱势劳动者权益的维护也需要劳动行政部门的保驾护航。因此，劳动行政部门必须要切实履行职责。一旦发现用工单位违法或被投