对检察院刑检部门深化改革的思考

对检察院刑检部门深化改革的思考对检察院刑检部门深化改革的思考 大力转变执法理念 深入进行检察体制改革 是面向二十 一世纪 建立社会主义法治国家的现实需要 检察院的刑事检 察部门 作为检察院开展各项业务工作的基石 在检察院各职 能部门的改革中始终处于前列 主诉检察官制度的确立 多媒 体技术在庭审中的运用 庭前证据开示制度 普通程序简易审 的试行 侦查监督部门的成立 都打破了旧有的办案模式 体 现了新的办案理念 与此同时 一些反映现行刑事诉讼体制深 层次矛盾的问题仍然存在 影响着改革的深入进行 因此 转 变执法理念 对检察体制进行宏观规划 加快改革的进程在当 前就显得尤为重要 拟从刑检部门的一些现象入手 对刑检部 门的进一步改革作一些探讨 一 现行刑检工作机制的不足之 处 1 捕诉分设 办案效率低下 目前刑检部门普遍分设为批捕 和起诉二个业务职能机构 实践证明这种设置加大了司法成本 不符合效率原则 1 工作重复 人力资源浪费 司法成本 增大 刑检部门百分之八十以上的刑事案件提请逮捕时 认定 犯罪嫌疑人犯罪的基本证据都已到位 到提请起诉时只不过将 这些证据材料整理有序 装订成册 由起诉阶段的承办人重复 批捕时的阅卷审查 提审复核等工作 延长了办案时间 对司 法资源的浪费显而易见 2 捕后侦查阶段 对公安机关的 监督脱节 捕诉分设后 在对犯罪嫌疑人批准逮捕到审查起诉 之间形成一个空档 无人对这一阶段公安机关的侦查活动进行 监督 对证据的变化负责督察 3 捕诉分设后 在批捕部 门和起诉部门之间为 捕后不能诉 产生矛盾 因批捕 起诉对 证据的要求不同 有些符合批捕要求的案件 因客观条件的变 化而导致 捕后不能诉 时 起诉部门往往责怪批捕部门对案件 证据不够充分就批捕 而批捕部门则埋怨起诉部门过于谨小慎 微 不会运用证据大胆起诉 2 检警关系模糊 法律监督不能 落到实处 我国传统的诉讼结构将检警两家关系定位为 互相配 合 互相制约 这种没有具体制度保障的设计导致现实中检警 两家关系常处于尴尬境地 随着刑事政策的变化在配合与监督 之间摇摆不定 1 在 强调打击 轻视 司法理念指导下 惩治犯罪 保护社会是首要任务 公安机关往往把惩治犯罪作 为维护社会治安的主要手段 并把批捕人头数作为考核斗争成 效的首要标准 检察机关承受着惩治犯罪专政职能的巨大压力 在办案中片面追求高批捕率 放松了对批捕标准的把握 结果 许多轻微触犯法律的犯罪嫌疑人被送进看守所 社会治安则未 见好转 2 法律监督阻碍重重 随着批捕部门向侦查监督 部门职能的转变 法律监督工作成为考核刑检部门工作的重要 指标 而办案中法律监督则困难重重 主要表现在 渠道不畅 案件 受到局限 程序不明 实际操作举步维艰 追责乏力 案件监督难以落实 关系不顺 掣肘行为时有发生等 刑检部 门投入大量的精力四处挖掘线索 多方调查取证 上下协调关 系 公安机关则指责检察机关抓着小错上纲上线 两家陷入监 督越多 检警关系越紧张 监督越难开展的怪圈之中 3 各自为政 刑事案件诉讼质量下降 公安机关办案中注意力主 要放在查清案件事实 捕获犯罪嫌疑人 突破犯罪嫌疑人的口 供上 刑检部门则要求充分 全面和固定的证据 移送刑检部 门的案件出现证据收集不够全面 充分甚至存在矛盾时 因检 警两家互不隶属没有制度规范 刑检部门要求公安机关补充侦 查 公安机关不配合导致诉讼效益低下 案件勉强移送法院后 律师抓住这些证据上的问题展开辩护 案件质量无法提高 3 公正 高效的主诉检察官制度有待进一步完善 主诉检察官 制度的确立是刑检部门改革最重要的成果 也是刑检部门今后 深化改革的方向 刑检部门无疑在积极稳妥地推进这项改革 但现行制度与以公正 高效为标志的主诉制相比仍有相当大的 距离 需要进一步完善 1 主诉检察官的办案权与以往差 距不大 主诉检察官以独立的办案权为基本标志 而现阶段主 诉检察官的办案权仅限于事实清楚的一般案件的起诉权 对于 重大疑难案件 增减罪名罪行的案件 拟作不起诉处理的案件 仍需向行政领导层层请示汇报 占用了大量办案时间 行政干 预独立办案的现象时有发生 2 对主诉检察官的工作评估 不科学 近年来对主诉检察官都是采用岗位目标管理考核法进 行工作考评 它将主诉检察官的各项工作划分为办案数量 办 案质量 法律监督 调研信息 综合治理等子项确定分值综合 打分 作为年终评先的依据 这种参照公务员管理办法确定的 打分模式在很大程度上脱离了办案实际 办案质量 难易程度 等主要指标没有优劣区分标准 调研信息 综合治理反有明确 的加减分项目 这一模式诱使主诉检察官对所办案件得过且过 出庭公诉成为走过场 主要精力则放在了写调研 上法制课 编工作经验上 一年到头看似忙忙碌碌 实则本末倒置 3 主诉检察官管理机制严重滞后 主诉检察官属于高度专业化的 司法官员 现行的检察官管理仍沿用行政人事管理制度 其弊 端日益明显 刑检工作要求主诉检察官具有高度的理论性 实 践性和专业性 一个公诉人没有长达十年的出庭实践是无法成 为专家型称职的主诉检察官的 现行体制根本没有为检察官提 供一个终身从事刑检工作的激励机制 检察官的进步只有行政 职务晋升一条路 行政职务晋升成为衡量检察官进步与否的唯 一标准 大多数情况下一个优秀的检察官被提拔后都离开了主 诉检察官的行列 专业化的主诉检察官队伍无从建立 二 刑 检部门转变执法理念的理论思考 现阶段刑检部门工作机制上产 生的种种问题 归根到底是刑检改革中种种理论困惑的反映 要找出解决办法 必须首先从理论上明确检察改革的方向 1 刑检部门的准确定位 刑事诉讼法赋予刑检部门法律监督职 责 同时刑诉法确立了以法官为主导 控辩对抗的刑事诉讼模 式 这一模式要求刑检部门的全部工作应围绕出庭公诉展开 一些人据此质疑刑检部门的法律监督权 认为监督权妨害了公 诉权的独立行使 理论上的争论导致刑检部门的法律监督权缺 乏制度 保障 监督工作难以展开 因此刑检部门的深化改革 首 先需要解决刑检部门的定位问题 1 公诉职能是刑检部门 最基本的职能 公诉权作为一种追究犯罪人刑事责任的国家权 力 具有主动性 强制性和专门性 只能通过享有国家追诉权 的刑检部门行使 刑检部门代表国家对特定嫌疑人触犯刑律的 行为进行控告 要求法院通过审判对犯罪嫌疑人进行刑罚处罚 是刑事诉讼中上承侦查 下启审判的重要环节 2 公诉职 能与监督职能是一致的 公诉与监督是一个问题的两个方面 两者并不对立 刑检部门在尽最大力量实现公诉目标的同时负 有监督侦查活动和审判活动的责任 监督责任保证了刑事诉讼 活动在法律规定的范围内依法行使 对侦查权和审判权产生制 约 从而在权力制衡的基础上形成公正的司法体系 防止权力 滥用 3 监督职能只能在公诉活动中行使 刑检部门的监 督权并不能单独存在 它贯穿于公诉活动的始终 批捕权和起 诉权是为了监督侦查活动与审判活动的合法性 适当性而设立 的 具有程序性 参与性 及时性的特点 刑检部门的整个办 案程序就是履行监督权的过程 不需要再设立一个专门机构单 独行使监督权 综上所述 可将刑检部门定位为执行公诉职能 和监督职能的检察院内部职能机构 法律监督职能体现在公诉 职能的良性运行上 2 刑检部门的活动原则 在解决了刑检部 门的定位后 其次应明确其活动原则 保证公诉与监督职能的 依法履行 在法律规定的共性原则下 应特别强调下列原则 1 独立行使公诉权的原则 这是确保刑检部门不受干扰地 顺利完成公诉任务的重要保证 在法官主导的庭审模式下 要 求刑检部门承担指控犯罪责任的同时 也应给予其独立调查取 证 决定起诉与否的全部权力 不受案外因素的干扰 以保证 全面履行职责 2 引导侦查的原则 刑检部门在法庭审判 中处于控方地位 负有对犯罪的证明责任 要保证职能的发挥 前提条件就是公安机关取得符合公诉要求的全面的证据 因此 应当确立刑检部门在侦诉关系中的主导作用 刑检部门与公安 机关对案件中的犯罪事实 证据及适用法律等方面的认识不一 致时 刑检部门的决定应具有优于公安机关决定的法律效力 规定侦查工作必须对刑检部门开放 刑检部门可以视情况对侦 查工作提前介入以审查证据 提出对证据的意见和取证方向的 建议 公安机关必须予以配合 支持 并采纳刑检部门的意见 3 依法监督的原则 由于刑检部门和公安机关工作重心不 同 因此刑检部门对公安机关的引导并不是将刑事警察部门划 归刑检部门管理 警检一体化在理论和实践中都将带来一系列 问题 刑检部门在对公安机关引导侦查时 对其违法侦查行为 不仅有权事后监督 而且有权进行事前指导 在庭审活动中 刑检部门通过对违反诉讼程序的审理行为提出意见 对认为确 有错误的判决和裁定向上级法院提出抗诉 保障了庭审活动的 合法性 刑事审判监督不会动摇法官的中立地位 3 刑检部 门检察官的性质 解决刑检部门检察官的定位是深化刑检部门改 革的另一个重要问题 检察官的定位从属于刑检职能的定位 应当属于司法官员 1 检察官的公诉活动集中反映了检察 官的司法属性 其一 这种活动是为了维 制 具有维 制的 目的这一特征 其二 公诉活动以直接性和亲历性为基础 要 求检察官亲身经历程序 直接审查事实 从而建立内心确信 这一活动必然是个体化的 这种个体操作特征突出体现于法庭 诉讼活动 检察官在法庭上的举证 质证和辩论 包括在庭上 采取公诉权范围内的各种诉讼行为 都只能是一种个体性操作 其他人想帮忙也帮不上 其三 由于直接性和亲历性以及个体 操作特性 检察官行使其职权应当独立 有权抵制不法干涉 2 应围绕公诉活动设立职能机构 捕诉分立的机构设置根 源于上世纪八十年代初的 检察院组织法 在当时权力缺乏 外部制约的条件下有其积极意义 但权力是不可能通过内部监 督实现公正运行的 在控辩对等的诉讼模式下 继续保留这种 设置弊大于利 理应遵循公诉活动规律 在现阶段批捕权归于 检察院的前提下 用主诉检察官制度加以替代 3 主诉检 察官制度 是对检察权的重新配置 实施关键是 还权于检察官 由于捕诉分设 三级办案的司法体制具有 审而不定 定而不 审 的特点 因而与司法的一般规律不符 同时也难以充分调动 检察官的积极性与责任感 在目前迫切要求加强公诉职能的形 势下 这种办案制度已显得不适应 对此进行改革 就要求使 检察官从缺乏自主性和独立性的案件承办人员成为有职有权的 检察权行使主体 如果使检察官完全成为听命于上司指令而没 有独立权限因而在业务活动中谨小慎微的公务员 就违背了司 法活动的规律 三 刑检部门转变执法理念的具体措施 通过 对刑检部门转变执法理念的理论分析 可以得出的结论就是 刑检部门的改革必须遵循刑事诉讼的客观规律 走主诉检察官 制度的必由之路 所有的改革措施都应围绕深化主诉检察官制 度这一主题展开 1 确立主诉检察官的基本办案模式是转变 执法理念的出发点 按照刑检部门的职责要求 应建立主诉检察 官办案小组 分为主诉检察官 检察事务官和检察书记官 由 此建立刑事检控制度 设置一种以庭审公诉为中心 以起诉制 约侦查的合理系统 从而理顺侦诉关系 使之在庭审中与辩护 对等 主诉检察官与检察事务官具有不同的分工 主诉检察官 主要面对法庭 在庭审中形成与辩方的强有力对抗 检察事务 官主要面对侦查 对侦查起到强有力的制约 近期 主诉检察 官在程序方面享有下列权力 调查取证权 追回补充侦查权 要求公安机关提供证据材料权 建议延期审理权 建议适用简 易程序或普通程序权 起诉权 追加起诉权 追诉漏犯权等 远期应当拥有 采取 变更强制措施权 补充侦查中的搜查 财产查封 扣押权 终止审查案件权 不起诉权 撤回起诉权 变更起诉权等 在实体方面的权力近期主要为 增加认定罪名 犯罪事实权 对公安机关或审判机关的违法行为口头纠正权 对庭审中影响实体的违法现象口头纠正权 远期上应有 减少 认定罪名 犯罪事实权 撤回起诉权 向有关 单位依法发出书面纠正违法权等 检察事务官接受主诉检 察官的领导 在刑事诉讼中担负着以下职责 1 提前介入公安 机关侦查活动 审查批捕权 2 动态地监督批捕后的侦查取证 工作 掌握捕后侦查案件的诉讼证据材料 3 接受主诉检察官 的指派具体处理办案过程中的有关事项 负责提讯犯罪嫌疑人 阅读预审卷宗并制作阅卷笔录 案件审结报告以及处理其它与 审查起诉有关的辅助性工作 检察书记官在主诉检察官与检察 事务官的具体要求下 做好案件审理过程中的全部记录工作和 有关事务性工作 包括做好讯问犯罪嫌疑人 询问证人笔录和 出庭笔录及各种工作记录 制作阅卷笔录 案件卷宗及时整理 归档 做好介入侦查工作的各种文字记录等 2 理顺检警关 系是转变执法理念的重要环节 为保证主诉检察官获得确实 充 分的证据 在对抗制的庭审中取得成功 必须赋予主诉检察官 和检察事务官引导 监督公安机关侦查活动的权力 我国现行 检警关系应予改进 一是确立刑检部门对公安机关侦查的知悉 权 要规定公安机关一经受理案件就须向刑检部门报送材料备 案 无论是立案与否 提请逮捕与否 移送起诉与否 都应书 面通知 二是确立刑检部门对公安机关侦查的参与权 即规定 刑检部门认为有必要 随时可以参与公安机关侦查活动 三是 确立刑检部门对公安机关侦查证据的审查权 规定刑检部门可 以对公安机关收集证据的过程和方法进行审查 可以制止公安 机关采用非法手段收集证据 可以拒用非法方式收集的证据 四是确立刑检部门对公安机关的调卷 阅卷权 规定刑检部门 可以随时调阅公安机关的侦查案卷 以审查侦查过程中可能出 现的问题 五是明确刑检部门对公安机关的建议意见权 规定 刑检部门可以对公安机关的侦查方向 侦查手段 收集和固定 证据方式提出建议和意见 公安机关应当采纳 六是明确公安 机关在刑事侦查中处于刑检部门的辅助地位 规定公安机关收 集证据是为刑检部门公诉做准备 刑检部门可以随时要求公安 机关收集或固定新的证据 必要时 还可要求公安机关的侦查 人员出庭作证 接受询问和控辩双方的质证 七是确立刑检部 门对公安机关的侦查监督处分权 即对执法犯法 采用非法手 段 途径收集证据的刑事警察 可以提出批评 警告 停止侦 查 建议公安机关给予行政处分的权力 同时 要赋予人民检 察院 纠正违法通知书 检察建议 的法律强制力 规定 公安机关接到 纠正违法通知书 检察建议 后 必须限 期做出处理 并将处理结果告知人民检察院 形成一种公安机 关 刑检部门联合 协作 以刑检部门为主导地位的办案机制 和检警关系 3 规范