关于我县农村土地承包经营管理现状的情况汇报

关于我县农村土地承包经营管理现状的情况汇报县委、县政府：农村土地“二轮承包”工作，是自1998年以来一再推动却至今仍未得到有效落实的“历史难题”。要建设幸福博罗，就必须统筹城乡发展，把现代农业放到更加突出的位置。近几年来，农村土地承包经营问题日益突出，矛盾日渐加剧，信访调处案件不断上升。为认真贯彻县两会精神，我局就如何突破农村土地“二轮承包”工作这一“历史难题”，规范、改进农村土地承包经营管理进行了调查分析。我们认识到，无论从化解体制深层矛盾、调处基层现实纠纷的角度看，还是从加快现代农业发展、推进城乡统筹发展的任务要求看，都务必把突破完成农村土地“二轮承包”工作，进一步切实规范、改进农村土地承包管理工作，作为“十二五”前期的一大基础性社会管理工程来抓。 一、演变历程与现实概况只有了解清楚开展农村土地“二轮承包”工作的基本背景，认识把握好“家庭联产承包责任制”随改革发展变化滋生、形成的一些主要矛盾、问题，才能抓住关键、突破难点、规范和改进相关工作。（一）“家庭联产承包责任制”在我县落实及演变的历程同全国各地大致一样，我县的农村经济体制改革始于1978年(十一届三中全会后)，普遍经历了先从大集体(大生产队)分为小集体(小生产队)，有的从小集体一分再分为更小的集体，“分队”的次数各有不同。之后随着中央对落实“家庭联产承包责任制”的具体明确，全县广大农村普遍在分了队的基础上进行“分田到户”。到了1984年全县普遍落实了“家庭联产承包责任制”。随着改革的深化和农村社会的发展变化，“家庭联产承包责任制”在落实方面，不断出现新变化、新特点，大致可把它划分为三个时期来分析把握。第一时期：“第一轮承包”期。即从实行“家庭联产承包责任制”始到1997年（中央为了区别后来提出“完善农村土地二轮延包”而事后给予的定义）。这一时期（特别是头10多年），土地承包及其管理表现为如下几个特点：1、制度实施：按人（家庭人口或劳动力）摊田，按田摊税，3年（或5年）一小调，5年（或10年）一大调，是一种动态的、有“责任”（纳税）的土地经营权分配方式。这一时期，无明显“人地不均”问题，土地集体所有本质和村集体对土地的现实支配力得到充分体现。2、人地关系：这一阶段总体而言农业生产力仍较落后，农业生产经营效益普遍不高，土地的价值也没有了明显体现。对绝大多数农民而言，承包“责任田”，既是自身生存发展所需，更是一种完成各种税赋任务的“法定责任”。相当比例农户抱怨田多税重，不愿多要土地。3、管理状况：基本没有土地权属或承包经营权纠纷，政策也就没有明确而硬性地要求村集体和农户签订“承包合同”，县级地方政府要给广大农户核发“经营权证书”。农村土地承包管理的措施和手段，概括起来就是村集体一本公（余）粮册，农户一本公（余）粮交纳登记簿。4、主要矛盾：个别农民弃田、拖税、欠税与基层政府强制收税之间的矛盾。第二个时期：进入依法管理，相关管理工作亟需规范完善，但管理基础性工作严重缺位期。即从1997年中央办公厅印发关于稳定和完善农村土地承包关系三十年不变工作实施意见到2003年中央和国务院颁布全面免除农业税之前这一段时期。这段时期，尽管农业生产经营的效益已明显提高，土地的价值也得到明显提高，但由于要负担农业税赋，又有“公粮册”，“公粮簿”和每年的纳税情况登记等作为土地承包管理的“文书依据”，要签订土地“承包合同”、核发土地“承包经营权证书”都相对容易操作实施。我县于1998年下发了关于稳定和完善农村土地承包关系三十年不变的通知（博府199861号）并召开会议作了政策说明和工作布置，还着重对公庄、龙溪、蓝田三镇农村土地“二轮承包”工作的开展进行了指导和推进，但全县落实“农村土地二轮承包”工作的情况极不理想。除上述三镇分别完成了6700、7100、1500份土地“延包合同”签订及土地承包“经营权证书”的核发外，其他各镇根本没有切实开展该项工作。为应付上级的要求，县有关部门对上虚报全县已完成了38192户农户“二轮承包合同”签订及“承包经营权证书”核发。其后到2001年，省、市要求全面完成农村土地“二轮延包”工作，当时的县农委也就相关工作作了布置动员，但各镇均未切实抓落实，有关部门只好再度向上虚报全县已完成10万户农户的农村土地“二轮承包”工作任务。之所以把1997、2003年作为分析“家庭联产承包责任制”演变过程中的时间界碑，一是为了更好分析中央一些重大政策文件的出台，对“家庭联产承包责任制”形成的影响和引起的变化；二是为了便于分析和说明政府一但忽视对农村土地承包经营管理特别是像农村土地“二轮承包”这样一些基础性工作一拖再拖之后会留下多么严重的“历史后遗症”。迅猛的社会发展变化，对深化农村改革不断提出新的要求，不断给“家庭联产承包责任制”以深刻而巨大的影响。大体而言，我县广大农村自1990年以后才步入相对快速的发展变化期，农村土地承包管理也从此逐步变得复杂和欠严谨规范。过去较长一段时期，由于农业生产经营的效益不高，而快速的工业化、城市化又使不少农民进城或就地转从非农生产获得机会，大量的农村青壮年劳动力进城（镇）务工、经商、创业，举家进城的情况越来越多，当时价码极高的所谓“自带口粮”城镇居民户籍，也是政府“放出”多少农民就抢着“买”多少。于是，不少的“责任田”被“无情地遗弃”，解决耕地搁荒问题和催收农业税（公粮等）一度成为乡镇党委政府和农村村集体“头痛的难题”。这时的耕地在全县广大农村显得有点“贱”，大量“无主田”、“闲置田”的“命运”五花八门：有的被别的村民田、税一同“捡”去了，有的“田主”对自己弃下的“责任田”是否有人耕种，被谁“捡”去耕种根本不在乎，不要田，不纳税。同时在此期间，不少农户为了耕作管理方便等原因，以田换田或以别的补偿条件换对方的“责任田”等方式进行互相调换“责任田”，而且普遍都是既不到村集体备案，也不定下任何书面凭证，这又给日后留下了一系列的争端隐患。再者，当年为了解决耕地搁荒和“公粮”任务缺口等问题，不少村集体对其耕地进行了各种有欠严谨、规范的处置。例如，在不告知“弃田”外出农户的情况下，对本村土地进行全面或局部承包关系调整，把腾出来的所谓“多余”土地，通过出租等方式来填补“公粮”任务缺口和增加村集体收入。个别几个镇的一些村集体，干脆从一些生存发展条件相对较差的地方，把一些农民连人带户调到本村来耕种“多余”的土地。随着农业税的全面免除和土地价值的迅速上升，其严重的“历史后遗症”接连暴发。原村民集体性地要求当年的“调来者”交还土地，说当年是请他们来“代耕”的，而且事前未经集体民主讨论，是当时村干部的个人行为。这类所谓的“代耕农”，在一些相关的村集体，少则数户、十数户，多则数十户、上百户。这个目前人口已达3000多人的特定群体，不仅具有“移入村”的户口，也对“移入村”的集体资源（宅基地、耕地）形成十多年以上的事实占有，并且过去一直履行交纳“公粮”等责任义务，所以不管原村民对他们的“驱逐”在政策法律上是否站得住，作为政府是绝不可能、绝不允许他们被驱逐成“流民”的。对于这一类问题，省有关部门曾作过专门的调研，但至今仍未给出一个明确具体的处理方法或指导意见。“家庭联产承包责任制”之所以留下如此复杂多样的历史矛盾，根本原因就是：当它在广大农村的实践发生着巨大演变的特定历史时期，也正是“三农”工作最初被忽略的时候。上世纪90年代的中期以来，全县几乎没有一个乡镇党能像改革之初那样，以“3（或5）年一小调，5（或10）年一大调”的方式，切实地发动、组织、指导、主持农村集体进行周期性“责任田”承包调整并作好相关的管理登记了，随着时间的推移和社会的发展变化，“家庭联产承包责任制”的制度设计初衷，与其在广大农村的具体实践现实，出现越来越明显的偏差。村集体对土地的统筹支配力日渐弱化，农村土地越来越变得“不公不私”。第三个时期：“无责任”承包和纠纷易发矛盾复杂多样期。自2003年全面免除农业税和农业政策补贴力度一再加大，以及土地价值迅速提高等背景之下，过去的“责任田”，变成了没有分毫“责任”却能“坐而收利”，甚是“坐而暴利”（比如分享征地款）的合法用益物，使土地权属（所有权或承包经营权）成为当前农村矛盾纠纷的其中一大诱因，也使签订农村土地“二轮承包合同”、核发农村土地“承包经营核权证书”必然要面临更多的矛盾和困难。面对新的形势，县委、县政府愈加认识到切实做好农村土地“二轮承包”工作切实进行“补课”的重要性和紧迫性，于2006年10月再度部署相关工作，但各镇、党委政府仍是未下大决心花大力气切实予以落实。至目前，全县真正落实到户“农村土地二轮承包合同”和“农村土地承包经营权证书”分别为35000份和28345本，这与全县需要完成超过11万份（本）的任务相差太远了。（二）农村土地“二轮承包”工作长期得不到落实的根本原因由于“家庭联产承包责任制”延续的时间跨度长，“历史后遗症”复杂多样，而且全县有近4000多个农村集体经济组织和超过11万户土地承包家庭，所以要切实做好农村土地“二轮承包”工作，所要面对解决的矛盾、问题以及要完成的工作量不言而喻。但是，该工作之所以长期得不到很好落实，归根到底还在于如下几个方面的原因：1、过去历届的镇委镇政府对该项工作的迫切性和重要性缺乏足够的认识。切实做好农村土地“二轮承包”工作，规范、改进农村土地承包经营管理，是化解因过去政府对农村土地管理工作长期缺位而派生、累积的系列历史矛盾的迫切举措，是完善土地承包经营权能、活化土地经济功能和不断深化农村改革的重要前提，是实现城乡统筹发展的必然要求，各有关职能部门特别是各镇党委政府，对此务必有深刻认识，否则历史矛盾必然越发复杂尖锐，势必严重干扰和阻滞农村改革发展的进程。2、过于夸大有关的矛盾和问题，担心相关工作的开展会激化一些争端、纠纷而影响稳定和谐。在调查过程中，我们和好些镇领导和村干部进行了交流分析，总的情况是村干部普遍比镇领导乐观。我局近几年受理和调处相关争端、纠纷的事实所反映出的结论，与大多数村干部看法基本吻合。从面上看，农村土地承包经营权争端、纠纷是形式复杂多样，但每一个争端、纠纷个案，处理起来都非无从下手，只要通过认真深入的取证，绝大多数的纠纷是可以得到化解调处的。也就是说，我县的农村土地，“两权”（所有权、承包经营权）的事实普遍是清楚明确的，只是该签的合同没签，该发的权证没有发，绝不像某些镇干部包括一些领导干部所消极想象那样“剪不断、理还乱，一理就添乱”。当然，在开展相关工作的过程，不可避免会将一些暂时“冷却”的矛盾、纠纷搞动起来，但是长期“掩耳盗铃”，不但不可能让本已存在的矛盾自行化解，反而会使其变得更加复杂和难以解决。所以，与其回避，不如及早正视、及早调处。3、过度估计工作实施操作的困难程度。一些人认为，要核发超过11万个土地“承包经营权证”，意味着要绘出超过30万幅以上的田块红线图，而且田块的四际界线，大多都不规则，能划好、划准吗？这项工作的确有较大操作难度，但现在工作手段进步了，一则可考虑应用国土GPS定位系统是否可行；二是可变通操作方法，只标田块的错落地点和四际，不划红线图，这样已基本能很好达到明确确权的工作目的了。还是一句老话：“办法总比困难多”关键在于解决问题的态度和决心。4、没动真格下狠劲强调督查、督办和问责。建议县委县政府对有关工作的开展动真格，切实进行督查、督办，追究问责。要明确各有关职能部门尤其是各镇党委政府的职责任务，谁工作不落实给谁“打板子”，确保上下同心协力，力争在全市率先突破和完成这项多年拖而不果的“历史难题”。（三）目前开展工作需要面对的一些较为尖锐的矛盾和问题。1、人地失衡问题如前所述，由于已长时间未进行“调田”所以不同家庭的人、地比例不均衡的情况在所有的村集中普遍存在。一旦落实“二轮承包”，根据“十七大”的决定就是要“稳定现有承包关系长久不变”，这意味“人地失衡”情况被从此定格固化。对此，家庭人均耕地比全村人均耕地少的一些农户，肯定有抵触情绪，甚至会出现一些过激的言行。2、过去的“弃田者”、“非转农”人员等会籍工作开展之机要求给予“责任田”。对于这一问题，只要尊重历史、尊重民意，依照相关政策和法律法规，绝大多数是可以进行调解处理的。3、上述的存在于个别一些村集体中的所谓“代耕农”问题。这一问题较为特定尖锐，需由县政府牵头，组织农业、国土、法院等进行调查分析“会诊”，再提出调处意见提交给县委、县政府决定。4、可能会使个别村集体之间的土地权属争端被挑动而引发集体性冲突。5、一些征地遗留问题会被牵涉进这一工作中。6、一些“外嫁女”权益问题也会牵涉其中。在“土地承包经营权”方面，涉及“外嫁女”权益问题的并不普遍，只有极少数，尖锐而普遍的矛盾在如下两方面：一是集体经济收入分红和征地款分配；二是宅基地分配。所以，虽然与“土地承包经营权”直接相关的“外嫁女”权益问题并不十分普遍和尖锐，但由于广大农村集体经济组织，几乎是百分之百都在上述几项利益分配上，将“外嫁女”完全排除在外。所以这特殊利益群体，人数规模相当之大（据不完全统计，全县接近1万人），矛盾日渐尖锐，亟需切实加以研究，制订一个完备的方案，成立专项调处工作小组，多部门联手进行调处解决。（四）相关配套的几项具体任务。落实农村土地“二轮承包”，规范、改进农村土地承包经营管理，有几项基础性工作是紧密关联、相互配套的。概括起来就是：规范两类合同（土地承包合同、土地流转合同），核发三个证书（农村集体经济组织证明书、农村土地所有权证书、农村土地承包经营权证书）。其中农村集体经济组织证明书、农村集体土地所有权证书的核发比较而言是几项工作中的“难点”。前者牵涉到“出嫁女”的集体经济组织成员身份界定问题，比较棘手；后者在堪界划红线图的过程中很可能引发村集体之间土地权属争端。据了解，国土部门曾于1990年前后，对农村集体所有土地进行了确权发证。但是，那一次发证工作做得欠妥当，错把所有本该属于各经济合作社（村小组）所有的土地，大一统地全部划定为经济联合社（村委会）所有。这与政策和现实都不相符，是一次错误（或者说不规范）的确权。幸好在国土部门多年以来的征地工作的实践中，又按土地的真实所有权“归位”到经济合作社（村小组）进行操作，说明其早已意识到过去工作的失当之处。农村土地承包合同、农村土地承包经营权证，是以经济合作社为土地所有权法人进行签订和核发的。把这一问题在此加以指出，既是为了工作纠偏，也是为了说明要切实做好有关工作，务必强化部门之关的紧密配合。二、工作设想与建议落实农村土地“二轮承包”工作，规范改进农村土地承包经营管理，要求迫切、意义重大、工作任务繁重，只有提高认识，部门密切配合，上下通力推动，才能做好工作、化解矛盾、完成任务、达到目的。现就如何推进和做好这一工作提出如下的设想和建议。（一）强化组织领导。建议成立由分管农口工作的县领导为组长，政府办、农业局、国土局、法制局、法院、土地争议纠纷调处办、妇联等职能部门一把手为成员的专项工作领导小组，切实强化对相关工作开展的领导。（二）部门密切配合。建议成立以县政府办分管副主任为组长，县农业局局长为副组长，国土局、法制局、法院、统计局、妇联等其它相关职能部门抽调相关业务骨干为成员的专项工作小组。其任务主要包括为领导小组提供决策依据、起草实施方案（草案）、执行领导小组指示，对一系列涉及面广且较为尖锐复杂的矛盾问题进行分类分析并提出相应的化解调处方案和指导各镇（村集体）开展工作，协助各镇（村）化解、调处矛盾纠纷。（三）系统充分准备。一是做好决策前的全面系统调查。建议由统计局牵头，围绕我县“十二五”规划，组织开展一次系统全面的农村社会情况大调查，把开展农村土地“二轮承包”工作需要切实了解的情况，有机融入这一大调查中，既提升了调查工作的作用意义，又避免因调查内容、目的大过明显直接，而过早诱发基层矛盾。二是疏理好有关的政策和法律法规，切实做好相关业务的培训。关于农村土地承包经营管理的政策法律法规相对繁杂，而且较长一段时期以来，农村土地承包经营需依法依规进行规范管理的观念、意识相对淡薄，所以极有必要在工作开展之前，加强对相关工作人员（包括镇、村干部）切实进行相关培训，好好了解“家庭联产承包责任制”的落实演变历程及不同时期国家及其有关部门以及各级地方性政策法规的内容。当前，我局已成立了有关文件整理汇编工作小组，对有关文件进行系统细致的整理汇编。三是要认真研拟并反复推敲工作实施方案。先由专项工作小组拟出方案（草案）交领导小组研究讨论，修改后再召集各职能部门及镇的主要领导