单位消防安全责任定的位与配置

单位消防安全责任定的位与配置单位消防安全责任定的位与配置 随着市场经济及法治化 全球化对传统国家与社会 政府 与市场 行政机关与社会各单位 含机关 团体 企业 事业 等各类社会组织与经济组织 下同 的关系认识产生的强烈观 念冲击 深入思考并探讨社会各单位在市场机制中与国家 社 会 政府及其行政机关的关系 进而把握其在法律上的责任角 色 责任配置以及在责任机制中的能动作用 有着迫切的现实 意义 尤其是在消防安全领域 因其内蕴的客观普遍性特征和 公共性色彩 使其凸显强烈的社会公益性 如何协调行政权力 的强行性与财产权的独立性 国家干预的必要性与单位管理的 自主性等诸矛盾成为消防行政执法乃至消防安全社会化管理面 临的首要问题 公安部 61 号令 即 机关 团体 企业 事业单位消防安 全管理规定 2001 年 11 月 14 日由第 61 号公安部部长令发 布 2002 年 5 月 1 日起正式施行 以下简称 61 号令或 规定 作为一部全面规范社会各单位消防安全管理的部门规章 虽 然具体条款本身主要从操作层面体现其规范 引导单位落实消 防安全管理权责 开展消防安全管理的实用功能 但深究其立 法意图与指导思想 不难看出该 规定 已开始涉足社会各单 位在消防安全领域的责任定位思考以及单位与国家 社会 政 府及其行政机关在责任机制中的互动关系 且不少条款已颇具 该方面制度设计的雏型 突破了当前单位自身管理与行政执法 关系调整之间感性道德主义盛行而理性规则主义匮乏的局面 笔者有幸参与该规章立法起草的全过程 其间 观念冲突 激烈 思考 感触良多 现有意从责任定位 责任配置与责任机 制角度进一步提炼分析蕴含在该 规定 立法起草中的有关责 任主体 社会责任与责任良性互动机制的理念 以抛砖引玉 期待更多理性之笔光顾 推动消防安全社会化管理领域理论的 提升及完善 一 消防安全领域中单位的责任主体理念 主体一词在不同的场合含义不尽相同 作为一个法律范畴 主体是指一定法律部门所调整的同类社会关系的当事人 即在 法律关系中享有权利和承担义务的个人 组织和国家机关 法 律对社会关系调整时 首先规定主体资格或主体地位 明确主 体赖以活动的静态出发点 消防安全由于内蕴强烈的社会公益 性 其法律关系包含国家干预 政府组织 决策 行业主管部门及 有关行政部门参与 管理 有关职能部门执法监督 单位或公民 公民作为消防安全社会化管理的另一主要相对人或责任主体 其法律地位同样重要 但因不是本文探讨之重点 故不作详述 下同 自负其责 社会组织协调 服务等各方面的关系 呈现出 主体多元色彩 上述各主体依照国家法律的有关规定分别对应 其权利义务所指向的某一法律关系 并承担履行其权利义务所 带来的法律后果 因此 理解消防安全责任主体时不能一概而论 公安消防 机构依照 中华人民共和国消防法 以下简称 消防法 的规定是消防行政执法监督的主体 但并不意味其是当然的一 切消防安全关系的责任主体 承受其责任之不能承受之重 就 某一具体单位而言 对其自身所有的财产 劳动力等资源 单 位本应有保持完好有效的权利和义务 同时消防安全管理作为 其自身管理的内在组成部分 理当自我管理 自我约束 自负 其责 因此 单位是自身消防安全管理的责任主体 此处之责 任 应作广义理解 既包含履行义务之积极责任 也包含不履 行义务所产生的否定性后果的消极责任 市场经济在资源配置中的基础性地位确立之后 企业等市 场主体在市场机制中充分自由地行使权利和承担义务 自负其 责是显而易见的结果 为什么还有必要在 61 号令中重点强调并 以树立单位是自身消防安全责任主体的法律意识为头等理念 并将该理念贯穿于整部规章的条文设计 究其认识根源 全能 国家的政治观与管理主义的法律观在很大程度阻碍了貌似容易 的责任主体意识的形成 所谓全能国家的理论 就是将国家的 行为描绘为天然合理 并认为国家权力可以随时无限制地侵入 和控制每一个领域 1 这是以行政管理手段为特征的计划经济体制赖以建立的 基本指导思想 在计划经济体制下 国家 政府 行政机关 单位 个人形成一种纵向序列 其中 单位作为横向闭合的细 胞 依附在以主管部门为顶点的伞状结构中 通过其等级定位 展现其性质和特征 我国长期以来没有真正意义上独立的单位 单位本身不负盈亏 只是国家管理的一个层次 对国家有着极 强的天然依附 单位在被国家直接或者通过行业主管部门或有 关职能部门管理与控制而让渡自主经营管理权的同时 其安全 责任的主体地位与主体意识也随之消失贻尽 全能国家的政治观反映于法律则表现为浓厚的管理主义色 彩 行政机关的权力被简单理解为管理权 单位等行政相对人 被视作绝对的管理对象 政府过多强调国家利益 将法律视为 工具手段 并通过法律将国家意志 行政意志 部门意志侵入 私权管理领域 或者在权利义务配置上产生角色错位 实行包 揽式行政 造成真正的责任主体缺位 如是理论残存 不仅指望 社会各单位自觉树立责任主体意识成为一种理想期待 单就纠 正各级政府及有关部门在历次火灾事故中对公安机关及其消防 机构片面进行所谓 责任倒查 的错误观念而言 也是一件长期 而困难的现实任务 实际上 全能国家与管理主义法律观无论 是在理论上还是实践中已远远滞后于形势的发展 已为当今的 诸多立法所修正 61 号令立法起草的重要任务就是在消防安全 领域对全能国家和管理主义的理论进行治理 矫正 在 消防 法 已有的原则性规定基础上 明确导入单位是自身消防安全 管理责任主体理念 以期在最大程度上厘清单位与国家 社会 政府及其部门在消防安全领域的责任界限 使其各司其职 各 负其责 此外 从财产权的角度来看 单位是自身消防安全责任主 体的观念是单位所有权内容的重要体现 财产权不可侵犯 所 有权人对所属财产有自主管理的权利并承担由于管理不善而导 致的灭失风险 这是市场机制中所有权内容的基本要求和常识 消防安全事关单位财产权的损耗风险 事关单位经济发展的前 提保障 理应备受重视 然而 在我国却会出现不少单位对此 不够重视乃至漠不关心之怪现状 除少数单位人为对立经济效 益与消防安全的关系 盲目从事短期行为外 更深层次的原因 在于我国国家权力与商品经济没有真正脱离而导致的两权分离 的不彻底性 尤其是国有企业和事业单位 通过二十多年市场 经济的探索 我国寻求了从最初尝试的国家所有权与企业经营权 的分离 到深层次的改革 即出资者所有权与企业法人财产 权的分离 政府作为国家权力和所有权的实体代表的双重资格 并未从根本上得到解决 两权分离必将走向其更高的分权阶段 国家行政权和国家所有权的分离 2 因此 在产权尚待进一步明晰之际 不少国有企业 事 业单位 也包括不少机关 团体 因为单位财产的国家所有而 造成实际所有权人虚置 使得人人皆有份 却人人不负责 消 防安全责任主体更是长期缺位 尤其是面临经济效益的压力时 消防安全首当其中被置于一旁不顾 此类矛盾的解决虽有待更 高层次的分权予以完成 但就现阶段而言 从立法角度要求单 位在行使财产权的实际占有 支配 处分以及受益的同时承担 相对的消防安全责任 不失为一条现实的对策 再者 就管理角度而言 树立单位消防安全责任主体意识 有助于丰富单位现代管理的内容 提高单位的整体管理水平 包括消防安全在内的安全管理是单位统筹安排的内容 考察诸 多管理质量与水平居于上乘的单位 共同的结论是其消防安全 管理同样备受称道 尤其是一些知名国际酒店连锁管理集团 其消防安全管理堪称经典 与其卓越的整体管理水平十分匹配 应当看到 消防安全管理作为单位管理的重要组成部分 其水 平高低与单位整体管理水平成正比关系 也与单位的管理效益 经济效益成正比关系 而非此消彼长 我国企业要建立现代企业制度 实现管理创新 必然应当 将消防安全管理纳入单位的整体决策和统一管理 61 号令在确 立责任主体的基础上 进一步明确单位内部消防安全责任体系 和管理机制 力争消防工作有人决策 有人管理 有人实施 责任到人 环环相扣 相互制约 为单位规范和加强自身的消 防安全管理提供了法律依据 弥补了现行 消防法 在此方面 规定过于原则 笼统的缺陷 有助于改变当前我国绝大多数单 位消防安全管理质量低下 分工不明 权责混乱 人员缺乏的 落后局面 明确和树立单位在自身消防安全管理中的主体意识抓住了 消防工作社会化管理最关健 最基础的环节 机关 团体 企 业 事业单位是组成社会的基本单元 一般情况下 一起火灾 事故的发生在现实上的承载体和归属上的责任体不是单位就是 个人 单位作为社会财富与劳动力资源的集合体 物资和人员 的密集度相对较高 安全管理的成本以及火灾发生的机率远远 超过个人 有资料显示 去年发生的 21 万多起火灾事故中 单 位发生的比例超过 60 近 10 年间 全国共发生一次死亡 10 人以上的火灾 118 起 死亡了 3178 人 这些特大火灾的发生几 乎都是源自单位 通过对近 10 年来发生火灾的直接原因的分 析 20 以上是由于违章用火 用电 用油 用气和违反安全 操作规程等人为因素引起的 深层次地剖析原因 主要是一些 单位的消防安全责任主体意识谈薄 消防安全责任制不明确 不具体 不落实 相当多的单位片面追求经济效益 忽视消防 安全管理 侥幸心理严重 违章冒险作业 最终酿成重特大火 灾事故 大量事实一再表明 尽管火灾事故频发的原因是多方 面的 但根本原因是许多单位消防安全责任主体意识没有树立 起来 消防安全责任制没有真正建立和落实 消防安全管理流 于形式 3 可见 社会消防安全 尤其是单位自身消防安全的关键 在于各个社会单位内在的消防安全需求与管理实效 取决于其 是否基于主体意识去依法履行消防安全义务与职责 任何一个 国家消防安全环境的良性发展都不可能脱离这个社会基础 只 有在社会各单位对消防安全自主考虑 自我管理 自我约束 自担风险 自负其责的基础上 国家 社会 政府及其部门才 能从不同的层面对整个社会的消防安全依法干预 指导 服务 协调 监督或者救济 并形式合力 共同营造安全 稳定的社 会 经济环境 其间 单位的消防安全是消防工作社会化管理 的出发点和落脚点 单位的根本性作用是消防安全的内生动力 无论是政府还是相关行政机关都不可替代 同时 确保各类单 位与公民个体的消防安全也是消防工作社会化管理的目标指向 各级政府与相关行政部门进行消防管理与监督无不围绕此目的 而进行 可以说 强化单位的消防安全管理工作是抓住了消防 安全的主要矛盾 明确和树立单位自身消防安全责任主体意识 是寻求解决该主要矛盾的合理途径 二 消防安全领域中单位的社会责任理念 单位是自身消防安全管理的责任主体 基于其社会优势 经济力量以及消防安全的公共性要求 单位有义务在其能力范 围内承担相应的消防安全社会责任 由此 对单位的消防安全 职责的规范有必要引入社会责任的理念 法学界对社会责任一说不同时期在不同层面 不同角度有 多种理解 但不管作何诠释 共同首肯的是 社会责任应当是 现行法律体系中始终贯穿的一项公共政策 机关 团体 事业 等单位是基于社会性目的而成立的非营利性组织 其产生初衷 与社会责任有着天然渊源 故对其社会责任不应有太多争议 而企业 作为以营利为其根本目的而产生的经济组织 是否除 自身经济责任外 还应承担社会责任 对此 学界 尤其是我 国学界 大多倾向于肯定态度 一般认为 企业的社会责任 是指企业在谋求股东利润最大化之外所负有的维护和增进社会 公益的义务 4 换言之 指企业不能仅仅以最大限度为股东营利或赚钱 作为自己唯一存在目的 而应当最大限度地增进股东利益之外 的其他所有社会利益 5 具体到消防安全领域 单位 主要是企业 的社会责任 应理解为单位在谋求股东利润最大化或其他自身目标实现之外 对社会消防安全所负有的维护与促进之义务 企业在消防安全领域应承担社会责任至少基于以下几方面 原因 其一 从经济学的角度来看 消防安全是公共产品 公 共产品是指为满足共同需要的产品 亦如萨缪尔森所说 公共产 品是指不能把任何人排斥在享受之外的产品 消防安全一旦被 提供 任何单位或个人都可享用 不存在排他性 任何单位或 个人对消防安全的消费不影响其他单位或个体对其的消费 这 说明消防安全作为一种公共产品具有非竞争性 单位与个体自 身的消防安全构成了社会整体的消防安全 并直接影响社会消 防安全 因此单位自身消防安全也是社会公共产品的提供来源 其二 外部效应 亦称溢出效应 外部效应是指一个人或 一个企业的活动对其他人或企业产生的非交换意义上的外部性 影响 这种效应有正负之分 产生有利他人影响的为正外部效 应 产生有损他人影响的则为负外部效应 目前 我国不少企 业在经营中存在消防安全负外部效应 如对存在的严重火灾隐 患久拖不改 不仅自身安全存在风险 而且使相邻居民或单位 的安全受到威胁 乃至影响他人的经济收益 其三 预防企业社会责任松懈产生的消极行为 随着我国 政治 经济改革的深化 小政府 大社会格局逐步形成 企业 在社会中的角色必将日趋活跃 对经济的巨大推动力已经并正 在释放出来 企业的存在与发展不仅将会极大地影响人们的经 济生活 尤其是大企业 对于其经营所在地的经济发展能够起 到呼风唤雨的作用 而且 一旦企业滥用其经济力量则会造 成相当的社会威胁 企业由于其天生的一味为股东和经营者追 逐营利的自私自利性 极易产生消极行为 坐视身边的诸多社 会问题不顾 并牺牲社会利益 把应由企业 股东承担的经济 成本转嫁社会 如破坏自身及周边消防安全环境 带火灾隐患 营运 违章冒险作业 不顾员工生命安全等 现代社会中 多数社会资源掌握在企业等组织手中 如其 枉顾社会对之期待 甚而其决策反而危害社会 将会引起人们 对其权力正当性的质疑 为避免企业滥用其经济力量 产生消 极行为影响消除安全 有必要强化企业社会责任 对传统股东 利润最大化原则进行修正和补充 使企业的经济利润目标和社 会目标处于深沉的张力之中 在相互约束的条件下实现其各自 的最大化 61 号令在立法起草过程中随着对单位消防安全责任认识的 不断深化 逐渐明确了单位 尤其是企业 在消防安全领域中 的社会责任理念 针对我国目前消防安全公共产品提供不足 消防安全负外部效应明显 不少单位凭借其社会地位与经济力 量 牺牲消防安全 肆意从事消防安全消极行为的现状 61 号 令在明确和细化相关单位之间的消防安全责任 特别是针对目前 普遍存在的承包 租赁 委托经营管理 多产权建筑 物业管 理以及建筑工程施工现场 局部维修等极易造成责任模糊 管 理混乱的状况 对涉及公共性的消防安全管理相对明确了责任 明确火灾隐患整改要求 对公众聚集场所及医院 学校 养老 院 托儿所 幼儿园的严格管理要求以及规定公众聚集场所向 公众的消防宣传义务等方面 体现了社会责任的要求 虽然该 理念在 规定 条款文字中明示份量不多 但是它从观念上引 导了对消防安全责任社会性的认识 更多地关注消防安全的社 会公益性 突破了仅从私权自治或者传统行政管理角度认识单 位消防安全责任的局限 强化企业的商业道德和社会责任意识 的培养 防止企业对身边的社会弱者和公共利益麻木不仁 幸 灾乐祸 尤其是防止企业在消防安全领域为所欲为 唯利是图 以邻为壑 以最大限度地克服法律本身所固有的止恶有余 扬 善不足的弱点 值得注意的是 倡导企业的社会责任不同于加重企业负担 加重企业负担的主体和受益者往往是掌握国家公权力的政府或 部门 而强化企业社会责任的主体既包括政府及其部门 也包 括社会公众和企业自身 其受益者也往往是那些不掌握公权力 的其他社会成员 尤其是社会弱势群体 如劳动者 邻近居民 社区或其他企业 可见强化企业社会责任与加重企业负担有着 本质的区别 当然 强化企业社会责任应当把握度的平衡 以 防止政府部门权力无限扩张 基于部门目的染指企业利益 加 重企业负担 三 消防安全社会化管理的责任良性互动机制 如前所述 单位是自身消防安全管理的责任主体 同时其 责任又不能绝对局限于自身私权作用的范围之内 基于消防安 全的公共性要求 单位有义务在其能力范围内承担相应的消防 安全社会责任 消防安全作为一种公共产品 事关社会每一 成员 无论是组织还是个体 具有极强的公共性与公益性 整 个社会消防安全的提供绝非某一政府或某一行政部门 某一单 位或个体单枪匹马能完成的 它需要以政府为主导 动员全社 会各方力量形成社会合力予以系统化协作方可能实现 消防安 全社会化的前提是明确各参与方 主要是单位与政府及其部门 的职责义务 并相互制约 相互协作 相互推动 形成责任良 性互动机制 在该互动机制中 政府 含行政机关 与单位这一对相对 方的责任互动是其重要组成内容 它意味着政府及其部门与单 位的消防安全责任与其说是一个相互分离或者孰轻孰重的问题 毋宁说是一种相互促动的关系 也就是说两者应同举并重 不 能顾此失彼 片面强调一方责任 同时 双方责任不是静止 对立的 而是相互制约 相互增进 能动发挥作用 共同促进 单位及社会消防安全的良性发展 单位作为市场经济的主体 既是市场动力又是市场缺陷的 制造者 通过制定法律规范来明确其消防安全管理责任及社会 责任 约束其在消防安全领域极端自利的动机和行为 使其趋 于遵守消防义务并与其他市场主体 政府合作 这应当是行政 公权发挥其价值与功能所在 对于单位在市场机制中自发 盲 目 感性的消防行为而言 政府自身拥有专业和信息优势 而 且社会主义国家的政府应当是各个市场主体的代表 应当以追 求公共 长远利益为已任 因此 政府包括有关部门通过立法对 单位消防管理的职责予以进一步明确 对其管理要求予以细化 进行合理干预 指导 具有远视的优势 可以弥补市场主体的短 期性目标定位缺陷 因此 政府 包括行政机关 制订法律规 范性文件进一步明确单位在自身消防安全管理的责任以及消防 安全社会责任 用法律手段界定其责任范围 是国家通过行政 权力克服因市场失灵而给消防安全带来的种种消极行为的必然 对策 基于政府理性的有限性和政府失灵的普遍性 应当改变全 能国家状态下将单位 公民变成一个毫无主动性的管理对象 消极被动地按部就班履行国家指定的消防行为的局面 通过法 律的制度安排厘清双方在诸如消