地方金融办现扩权潮-建议实行分层管理体制

地方金融办现扩权潮 建议实行分层管理体制2011-06-13 15:15 21世纪经济报道 网友评论 0 条，点击查看我有话说“上海金融办与金融党工委100多人编制，但是还是感到人员不足。”上海市金融办主任方星海近期在谈及地方如何完善地方政府金融管理体制时感叹。他认为，省市一级政府在利用金融促进经济（发展）方面的作用还远未发挥，各地金融办、金融局力量还有待加强。正像上海市政府希望借助国际金融中心解决目前经济发展困境一样，这位斯坦福大学经济系博士也希望借助金融办权力的扩张，从而大展拳脚。2009年开始，上海在全国率先尝试改革地方金融国资管理体制，上海金融办艰难地从上海国资委手中拿到了对地方金融国资的委托监管权，其主要职责由原来的9项增加到13项，人员编制也大幅扩张。上海并非个案，在各地方政府越来越重视金融产业的背景下，各地金融办的数量大幅增加，目前全国省（市自治区）级金融办已至少达到26个，他们逐步承担小额贷款公司、融资性担保公司、PE、VC等类金融机构的管理。“这将逐步冲击中国的金融管理体制，中国金融的管理正在走向两个层级，由中央和地方共同管理。”一位地方金融办人士表示。随着地方要实权的呼声渐大，使得地方创新冲动与监管政策限制之间的矛盾逐步突出。省市政府在促进本地经济发展的同时，如何处理与中央监管部门之间的关系，如何提升效率和推动创新，而非加大行政成本，以及如何平衡经济发展与风险控制，都是亟待解决的问题。1. 222个地级以上金融办地方政府迫切需要一个部门作为抓手，推动金融产业发展。地方金融办扩权之潮，并非偶然。各地出现金融办最早是2003年左右，当时上海、大连、深圳等地成立了金融办。不过，成立之初，他们仅被定位为议事协调机构，例如上海当时金融办并不在政府序列，也不具有行政审批权，服务国际金融中心建设，联系、协调“一行三会”和全国性金融机构在当地的分支机构开展工作。在很长一段时间，地方金融办比较弱势，有的一度被并入了办公厅、财政厅或发改委等部门。以北京为例，北京市政府金融工作办公室于2002年12月成立，为全国第二家省市级金融办。但2005年初，北京市撤销了金融工委和金融办，其相关职能并入北京市国资委增设的金融处。但在2008、2009年地方机构改革时，各个地市金融办却纷纷从中独立出来，机构和人员编制都得到了扩张。据不完全统计，到2009年底，全国各省市自治区中有26个成立了金融办，全国 283个地级以上的城市中有222个成立了金融办，还有许多县市级别城市也成立了金融办。典型代表是，在2009年3月，北京成立了北京市金融工作局，它是北京市政府机构改革中唯一新成立的市府直属机构。金融办缘何东山再起，其背后与地方愈加重视金融产业相关。以北京为例，北京金融机构数量达到5000多家，法人机构700多家。“十一五期间北京的金融业产值占14%左右（是战略性支柱产业），因此地区需要一个专业部门，做好金融服务，另外可以把金融与实体经济进行很好的结合。”北京市金融工作局局长王红在2011年陆家嘴论坛上表示。而以广东为例，广东省从2007年开始提出发展金融产业，四年多时间，金融业增加值年均增长30.4%，超过其他各个产业的增速。在这大背景下，地方政府迫切需要一个部门作为抓手，推动金融产业发展。2. 2+2+1职能“现有的监管体系和监管模式没有考虑到地方差异化发展的金融需求，容易导致一刀切。”浙江省金融办主任丁敏哲表示。不过，在金融办的职能上，各地仍在探索。然而，地方金融办扩权，势必触及与中央监管部门各地派驻机构之间的敏感关系。一位银行监管人士表示，此前地方金融办成立之初的职能都是服务协调，甚至可以说是服务于监管部门。例如，出了风险事件，地方监管局的手段毕竟有限，而金融办可以协调当地公安等。不过，从近一两年开始，金融办的管理“欲望”逐渐抬头。在地方金融办看来，一些处于监管灰色或者真空的新兴的类金融机构，就是管理的目标。“目前授予北京金融局管理的职能，可以归结为2+2+1。”王红表示，“2”是指融资性担保机构的审批和小额贷款机构的审批，从出生到死，全过程监管。另一个“2”则是两个备案，一个是风险投资的备案，一个是PE的初审备案，这是发改委授权地方政府的一些职能。而“1”就是风险的防控和地方金融安全稳定，这个主要是涉及到地方的金融案件需要政府配合的事项。根据上海金融办的三定方案，其新增加的职能之一是负责由地方政府管理的各类新兴金融行业的日常监督和管理等，比如小额贷款公司、PE、VC等。据银监会融资性担保业务工作部主任牛成立介绍，现在融资性担保公司的管理职能，全国31个省中，19个省是在金融办，或者是金融局。一直以来，小贷公司、担保公司不属于“一行三会”直接监管，但是却在中小企业融资上扮演了重要角色。各地政府对这些机构的管理热情出发点不尽相同，一些是为了充实地方发展的资金来源，解决中小企业融资的难题，而另一些是担心小贷公司、担保公司出了事，最后仍然是地方政府买单，因此不得不介入管理。“现有的监管体系和监管模式没有考虑到地方差异化发展的金融需求，容易导致一刀切。”浙江省金融办主任丁敏哲就表示。实际上浙江省是以中小企业为主的经济结构，而每次宏观调控信贷紧缩往往是一刀切，他们的日子就非常难过，今年以来中小企业经历严峻的考验，民间融资猖獗，地方政府的压力很大，去年浙江的非法融资占全国的十分之一以上。因此，他认为，应该建立统分结合的分层次管理体制，在中央的统一监管规则下，探索地方为辅的角色，准金融机构（小贷公司、担保公司等）的管理职责适当下放给地方，使得地方政府在地方金融发展上更有所作为。3. 大统一、小分权“建议实行中央统一领导下的分层管理体制，中央设立一个金融管理委员会，下设三个职能部门，定规则、出政策，而地方则主要是做市场、做产业。” 广东省金融办主任周高雄说。随着对类金融机构的管理深入，地方政府对如何处理好中央与地方的关系上有了更多呼声，换句话说，地方政府希望“大统一、小分权”。“中国这么大，各地的情况差异很大，应该给予地方更多的创新权，让地方结合实际情况来进行创新活动、金融管理。”一位南方地区金融办人士表示。例如，人行和银监会规定小贷公司股东中股份最大不能超10%，但是深圳结合当地的情况，认为为了控制风险必须有一个相对大的股东，所以当地政府出台的文件规定发起的股东的股份不得少于30%，就是希望突破了相关的监管规定。江苏金融办副主任聂振平表示，“既然讲地方金融管理，就应该信任地方有这个能力。”不是一方面要加强地方金融管理，另外一方面对融资性担保、小额贷款把整个框架都定好，很多的限制条件都定好。应当根据各个地方，在总体框架一样的情况下，给予地方更多的差异性。而为了打造资产管理中心，地方政府愈加重视PE/VC的作用，在全国并未明确监管部门时，地方则更希望获得宽松发展环境。上海金融办主任方星海曾多次对外呼吁，对PE、VC目前正在行业发展初级阶段，PE、VC不需全国统一的严格监管，相反，他建议把这些机构的更多监管责任是下发地方，会更有利于这些机构结合当地实际情况得到更好的发展。事实上，地方要发展的冲动与监管政策限制的矛盾已越来越突出。例如，上海一直希望推动外商投资股权投资企业（PE）试点工作，然而我国的监管政策对外资PE在国内发展仍有诸多束缚。如当外资PE成立后，会发起设立人民币基金。按照风险共担的原则，外资也要在基金中有部分出资，但是国家外汇管理局规定，外汇资本金结汇后不能投入另一家公司做资本金投入。因此，包括天津、上海等地在推进外资PE试点工作时，都在竭尽所能游说监管部门给予“特殊政策”，在今年年初上海出台的关于本市开展外商投资股权投资企业试点工作的实施办法，对资本金结汇问题已被突破。“建议实行中央统一领导下的分层管理体制，中央设立一个金融管理委员会，下设三个职能部门，定规则、出政策，而地方则主要是做市场、做产业。有利于发展金融产业、有利于做大做强中小金融企业的权利，要放给地方，或分给中央派出的地方监管部门。”广东省金融办主任周高雄说。4. 股权管理：从幕后走向前台由此，金融办从过去的幕后操盘手走向了前台，成为地方政府实施金融产业建设的核心权力部门。除了担负起对类金融机构的监管，地方政府对地方金融国资管理的欲望也开始变得强烈。一般而言，银行、证券、基金的监管属于一行三会垂直监管，但对于监管者而言，主要是防范风险，并没有义务去发展地方金融产业。而地方的角色则有所不同，在一些市属金融国资较多的省份，他们有着强烈的壮大地方金融产业的冲动。因此，地方政府的有形之手就开始显现。在这一方面，上海是典型。浦发不及招行、太保不及平安，上海本地企业的弱势刺激上海市政府的神经。2009年开始，上海改变地方金融国资一般由各地国资委来管的模式，开始探索地方金融国资管理体制的改革。首先在政府层面，由上海市政府副市长屠光绍牵头，组建由上海市委组织部、市金融工作党委、市金融办、市国资委、市发改委、市财政局等有关部门参加的市金融国资国企改革发展领导小组，负责重大事项决策。其次，由市国资委委托市金融办对国家出资的市属金融企业履行出资人职责。金融办同时从战略管理、风险控制、法人治理结构、收入分配政策等方面加强对市属金融企业的协调管理。由此，金融办从过去的幕后操盘手走向了前台，成为地方政府实施金融产业建设的核心权力部门。这也是国内少数的具有地方金融股权管理职能的金融办。一位地方监管人士分析，金融党工委对上海金融高管的任命有一定的建议权，同时金融办又获得国资委的委托权，它参与甚至主导上海市属金融机构的重大投资/改革重组等事项。因此，它将集中人事、业务、资产管理于一身，俨然地方的金融国资委。从表面上看，政府的积极介入给企业发展带来了压力与动力。上海给市属金融企业都定了一个目标，例如，浦发银行提出将瞄准国际一流银行，建设具有核心竞争力优势的现代金融服务企业。今年2月，上海市金融工作党委、市金融办与浦发银行、太保集团、 海通证券、华安基金等10家市属金融企业主要负责人签订了2011-2013年经营目标责任书。“这与国资委的业绩考核方式差不多，业绩目标和经营层的薪酬激励有关。”一家上海的金融企业高管表示。但从长远看，强势政府干扰市场机制的弊端也不得不防，政府的管理是否能够提高企业竞争力，而非加大行政成本，受到外界质疑。深圳金融办一位人士告诉记者，他们并没有实施股股权管理，而更注重市场配置，事实上，深圳当地市属金融资源也并不多。5. 持续监管能力疑问一位上海的金融企业高管表示，上海的金融企业长期以来竞争力不强，与政府过于强势，企业市场化改革进展缓慢有关。在各地金融办迅速扩张，实际上，中国的金融管理体制也正在发生微妙的变化，大统一、小分权的分层管理体制正在逐步形成。以小额贷款公司的管理为例，银监会和人民银行颁布管理框架办法，小额贷款公司的组建报批/日常管理，则由各个省、市、自治区政府操作，各地根据各自情况进行发挥并自担风险。截至今年一季度末，全国共有3027家小额贷款公司（以下简称“小贷公司”），贷款余额2408亿元。这与地方政府的推动作用分不开。然而，对这些类金融机构的管理，地方政府在人员、管理手段、机制上的压力也开始显现。各地金融办开始扩编，例如目前上海金融办内设机构不断增多，包括金融党工委人员已达到100多人，上海金融办开始实施聘任制公务员制度，招聘具有行业经验的管理人员。“审批当然容易，但是它（金融办）有没有能力持续监管呢？例如，它是否可以进行现场检查、非现场检查，日常报表的监控等，有没有这么多人、系统和管理手段？” 一位金融监管人士质疑。同时，地方发展的需求，突破了统一的监管政策，例如在小额贷款公司最大股东的股份比例限制以及不得开设分支机构方面，不少地方就已突破。上述监管人士认为，一方面来看，这是因地制宜，但另一方面却可能隐藏风险。历史上，政府批准设立的农村合作基金会、城市基金会，就曾出现过以高息股金的