关于北京市生产安全事故报告和调查处理.doc

关于北京市生产安全事故报告和调查处理办法（草案）的起草说明生产安全事故报告和调查工作是安全生产工作的重要组成部分，事故报告是事故救援的重要前提，只有通过迅速、及时、准确的生产安全事故报告，才能在第一时间掌握事故情况、实施事故救援、控制事态发展，将事故损失和影响降到最低限度；事故调查和处理既是分析事故根源、解决安全隐患的重要基础，也是吸取教训、追究责任、惩前毖后的有效手段和领导工作决策的重要依据。2007年4月9日，国务院以第493号令颁布了生产安全事故报告和调查处理条例（以下简称条例），替代了特别重大事故调查程序暂行规定和企业职工伤亡事故报告和处理规定，对生产安全事故的等级划分、报告时限以及调查处理的范围、权限和程序等事项作出具体规定，为生产安全事故的报告和调查处理提供了法律依据；国家安全生产监督管理总局于2007年7月3日制定了生产安全事故报告和调查处理条例罚款处罚暂行规定（总局第13号令），进一步细化了有关事故处罚的规定。为认真贯彻落实条例，有必要结合本市生产安全事故调查处理工作实际需要，制定本市的事故调查处理规章。办法（草案）共三十八条。分为总则、事故报告、事故调查、事故处理、法律责任和附则六章。重点解决了以下六个方面的问题：（一）关于事故调查主体法律地位及职责问题条例第十九条、二十二条规定，生产安全事故由各级政府或其授权或委托的有关部门组织事故调查组进行调查。一方面，授权和委托的法律后果不同，在实际工作中采用授权还是委托往往难以准确界定。另一方面，从本市和各区（县）生产安全事故调查处理的实践看，生产安全事故一般都是由市、区两级安全生产监督管理部门牵头组织调查处理，并以安全生产监督管理部门名义报告同级政府批复。但现行做法没有正式的授权或委托，法律依据不足。同时，条例没有明确事故调查组中安全生产监督管理部门牵头的法律地位及成员的具体职责。不利于安全生产监督管理部门组织开展事故调查工作，也不利于各部门明确职责分工和部门之间的协调配合。有鉴于此，办法（草案）第四条规定“市和区（县）安全生产监督管理部门在本级人民政府的领导下，负责组织事故调查组，及时、准确地完成事故调查处理工作。”并在第十五条中规定“事故调查组组长由安全生产监督管理部门主要负责人担任。”从而明确了各级安全生产监督管理部门作为生产安全事故调查主体以及安全生产监督管理部门负责人作为事故调查组组长的法律地位。同时，还在第十七条中详细规定了安全生产监督管理部门、监察部门、公安机关、工会、人力资源和社会保障部门、公安消防机构以及负有安全生产监督管理职责的有关部门在事故调查处理工作中的具体职责，便于各部门依据职责、相互配合，依法进行事故调查处理工作。（二）关于生产安全事故的概念及范围问题条例没有明确生产安全事故的概念，仅规定“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例”。实践中屡屡发生依据条例难以对事故是否属于生产安全事故的性质认定争议。此外，对特种设备事故、煤矿事故的调查处理也未明确。为进一步明确生产安全事故的概念，准确界定事故范围，办法（草案）第三十四条第一款第（一）项将生产安全事故定义为“生产经营单位在生产经营活动或者与生产经营活动直接相关的工作过程中，由于人的不安全行为、物的不安全状态和环境的不良影响以及安全生产管理上的缺陷等因素，导致人员伤亡或者直接经济损失的事故，以及事故发生后因抢险施救不当造成的次生事故。”从事故主体性质、事故发生条件和事故发生原因等方面进一步明确界定了生产安全事故的概念，便于执法人员认定事故性质和调查处理。同时，根据新修订的特种设备安全监察条例第六十七条的规定“特种设备事故由各级特种设备安全监管部门会同有关部门组成事故调查组进行调查” 的规定，办法（草案）第二条第二款明确规定“特种设备事故的报告和调查处理不适用本办法”。（三）生产经营单位生产经营活动中发生的火灾事故的调查处理职责问题条例第2条在规定生产安全事故适用范围时没有排除火灾事故。而中华人民共和国消防法第51条明确由公安消防机构负责火灾现场的调查并及时制作火灾事故认定书作为处理火灾事故的证据，但该法没有明确火灾事故的处理部门，只在火灾事故调查规定及其修正案（公安部第37号令和100号令，2008年2月14日颁布）第24条和第28条中明确了火灾事故的调查处理主体是公安消防部门。2009年5月1日起施行的火灾事故调查规定（公安部第108号令），依据中华人民共和国消防法对公安机关消防机构调查火灾事故进行了规范，其中第41条规定“涉嫌其它违法行为的，及时移送有关主管部门处理”，因此，为解决安全生产监督管理部门和公安消防机构调查处理的职能交叉，避免因法律依据不同导致对以火灾为形式的生产安全事故责任单位和责任人员责任追究不同的问题，办法（草案）第十七条第一款第（七）项规定“公安机关消防机构负责本办法规定的火灾事故损失统计和起火原因认定”。第三十六条规定“生产经营单位在生产经营活动中发生的火灾事故，按照本办法处理”。从而明确了生产经营单位在生产经营活动中发生的火灾事故，应当由安全生产监督管理部门牵头组成事故调查组，公安消防部门作为事故调查组成员单位参与事故调查处理，负责火灾事故的损失统计和起火原因的认定。由事故调查组负责按照条例和办法（草案）的规定对事故进行处理。（四）关于事故等级划分及相应的调查处理问题事故等级划分是一项重要的基础性工作，直接关系到事故报告的级别、事故调查组的组成以及事故责任的追究。明确生产安全事故的分级，区分不同的事故级别规定相应的报告和调查处理要求，是顺利开展事故报告和调查处理工作的前提，也是规范事故报告和调查处理的必然要求。条例第三条虽然定义了特别重大、重大、较大、一般四类事故，但未将轻伤事故纳入四类事故计算标准，一般事故中的直接经济损失也没有规定下限，给办案人员办理轻伤事故案件造成困惑，使很多轻伤事故无法及时调查处理，不利于事故预防。根据本市多年事故调查处理的经验，办法（草案）第十二条按照“造成人员重伤、死亡或者直接经济损失100万元以上”、“仅造成人员轻伤或者直接经济损失10万元以上100万元以下”、“仅造成人员轻伤或者直接经济损失10万元以上100万元以下”和“仅造成直接经济损失10万元以下”四个等级对一般事故进行了细分，分别规定区县安全生产监督管理部门、事故发生单位所属总公司（集团公司、总厂）、事故发生单位作为不同等级一般事故的调查处理主体，不仅减轻了安全生产监督管理部门的压力，降低了行政成本，而且能够有效促进“企业和政府两个主体、两个责任制”的落实。（五）关于事故责任主体的认定问题条例第37条规定了事故发生单位对事故发生负有责任的处罚条款，但对事故发生单位的概念未予以明确，导致认定事故责任主体和事故处罚上的困难。为了增强条例的可操作性，便于办案人员认定事故发生单位，办法（草案）根据本市事故调查处理的实际情况，采用列举的方式对承包、发包、出租和多单位同区域作业等条件下，以及建设施工工程中发生生产安全事故，如何认定事故发生单位进行了详细的规定。办法（草案）第三十四条第一款第（三）项规定“事故发生单位，是指下列生产经营单位：1.对造成本单位从业人员或者其他人员伤亡，以及本单位直接经济损失的事故负有直接责任的；2.两个以上生产经营单位在同一区域内作业，对事故发生应当承担直接责任的；3.生产经营项目、场所有多个承包单位、承租单位，对事故发生应当承担直接责任的；4.将生产经营项目、场所、设备等发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的；5.将建设施工工程非法发包、分包的；6.建设施工单位中对事故发生负有直接责任的；7.劳务派遣人员或者其他单位人员参与由本单位管理的生产经营活动的；8.其他依法对事故发生负有直接责任的。其他对事故发生负有责任的生产经营单位，在实施行政处罚时视同事故发生单位。”（六）关于个体工商户事故中违法行为的处罚问题随着市场经济的逐步发展，本市个体工商户数量不断扩大。据统计，本市目前共有登记注册的个体工商户约22万家。一部分个体工商户安全生产环境和条件较差，经营者和操作人员安全生产意识和法制观念淡薄，导致事故时有发生，造成经济损失和人员伤亡。按照条例规定，个体工商户属于特殊的生产经营单位，一般规模较小，作为事故责任主体单位处以最低10万元以上罚款后，如果仍对有责任经营者个人进行处罚，可能造成个体工商户在进行人身伤亡赔偿后往往无力支付的情况，部分经营者发生事故后还会采取变更营业执照的方法逃避处罚。针对上述情况，办法（草案）第二十九条规定“个体工商户违反安全生产法律、法规的规定，导致发生事故的，依法追究经营者的责任”，不再对个体工商户作为事故责任单位进行处罚，更符合法律的公平性原则。特此说明。北京市生产安全事故报告和调查处理办法（草案）第一章 总 则第一条 为了规范本市生产安全事故的报告和调查处理，根据中华人民共和国安全生产法（以下简称安全生产法）和国务院生产安全事故报告和调查处理条例（以下简称条例），结合本市实际情况，制定本办法。第二条 本市行政区域内生产安全事故（以下简称事故）的报告和调查处理适用本办法。环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故、特种设备事故的报告和调查处理不适用本办法。第三条 事故发生单位及其相关人员应当及时、准确、完整地报告事故，不得迟报、漏报、谎报或者瞒报事故；有效组织事故抢险，妥善保护事故现场以及相关证据，全力配合事故调查组的工作。事故报告后出现新情况的，应当及时补报。第四条 市和区（县）安全生产监督管理部门在本级人民政府的领导下，负责组织事故调查组，及时、准确地完成事故调查处理工作。事故发生地区（县）、镇（乡）人民政府和街道办事处应当支持、配合事故调查组的工作，提供必要的便利条件。政府有关部门应当协助事故调查组做好事故调查处理工作。第五条 市和区（县）人民政府应当设立事故调查处理专项经费，保障事故调查处理工作的顺利进行。市和区（县）安全生产监督管理部门应当根据实际情况设置生产安全事故调查处理机构或者配备专职工作人员，保障必要的勘查工具、交通工具、通信和技术设备以及个人防护装备。第六条有关单位和个人应当支持、配合事故抢险、救援和调查处理工作。 任何单位和个人有权向安全生产监督管理部门、监察机关或者其他有关部门举报与事故有关的违法行为。第二章 事故报告第七条 事故发生后，事故现场有关人员以及接到事故报告的单位负责人应当按照条例规定，向事故发生地区（县）安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。第八条区（县）安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故报告后，应当在2小时内上报市安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门；市安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到发生特别重大事故、重大事故的报告后，应当在2小时内上报至国务院安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门。安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门在上报事故情况的同时，应当报告本级人民政府；必要时，可以越级上报。第九条安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故报告后，应当及时通知条例第十条第一款规定的单位、同级应急管理机构和监察机关。有关部门接到事故报告后，应当及时通知同级安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门。第十条 事故发生后，事故发生单位应当立即启动事故应急预案，采取有效措施组织抢救，防止事故扩大或者引发次生事故，减少人员伤亡和财产损失；及时将受伤人员送往医疗机构救治，并先行垫付医疗费用。第十一条 有关单位和人员应当按照条例规定保护事故现场。清理事故现场，必须征得事故调查组的同意。第三章 事故调查第十二条 事故调查实行分级负责：（一）特别重大事故由市人民政府组织有关部门配合国务院调查组进行调查。（二）重大事故、较大事故由市安全生产监督管理部门负责事故调查的组织实施。（三）造成人员重伤、死亡或者直接经济损失100万元以上的一般事故由区（县）安全生产监督管理部门负责事故调查的组织实施。（四）仅造成人员轻伤或者直接经济损失10万元以上100万元以下的一般事故，由事故发生单位的总公司（集团公司、总厂）组织安全生产、人力资源、技术等有关部门以及工会进行调查处理，调查处理工作应当在条例规定的时限内完成；无所属总公司（集团公司、总厂）的，由事故发生单位组织调查处理。（五）仅造成直接经济损失10万元以下的事故，由事故发生单位自行组织调查处理。实行建设工程总承包的建设施工事故属于前款第（四）项规定情形的，由建设工程总包单位所属总公司（集团公司、总厂）组织调查处理。第十三条事故伤亡人数自事故发生之日起30日内（火灾事故自事故发生之日起7日内）发生变化或者事故直接经济损失增加导致事故等级变化的，按照本办法第十二条规定执行。原负责调查处理的部门或者单位应当做好事故调查的配合工作。第十四条市人民政府认为必要时，可以指定市安全生产监督管理部门组织调查本办法第十二条第一款第（三）项规定的事故。区（县）安全生产监督管理部门认为必要时，可以派员参与调查或者直接组织调查本办法第十二条第一款第（四）项规定的事故。第十五条 安全生产监督管理部门应当组织有关人民政府、同级监察机关、公安机关以及负有安全生产监督管理职责的有关部门和总工会组成事故调查组，并应当邀请同级人民检察院派人参加。事故调查组组长由安全生产监督管理部门主要负责人担任。根据事故具体情况，事故调查组可以邀请同级人力资源和社会保障部门、公安机关消防机构等参加事故调查，相关部门应当派员参加。第十六条事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识与专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。调查组成员应当相对固定。第十七条 事故调查组成员应当相互配合、紧密协作，按照下列分工，代表所属单位做好事故调查工作：（一）安全生产监督管理部门负责组织事故的调查处理，依法对事故责任单位和责任人员提出处理建议，在条例规定的时限内，向同级人民政府提交事故调查报告，申请批复结案。（二）监察机关负责调查和依法对事故负有责任的国家行政机关及其工作人员、国家行政机关任命的其他人员的行政责任提出处理建议。（三）公安机关根据事故情况，对涉嫌犯罪的，应当依法立案侦查，采取强制措施和侦查措施。犯罪嫌疑人逃匿的，公安机关应当迅速追捕归案。 （四）工会组织依法参与事故的调查处理工作，有权对侵害职工合法权益的事故责任单位和责任人员提出处理意见。（五）负有安全生产监督管理职责的有关部门依各自职责参与事故调查，负责提供本行业（领域）相关法律、法规、标准和规范，依法对事故责任单位和责任人员提出处理建议。（六）人力资源和社会保障部门负责处理事故中涉及劳动用工问题和提供事故善后赔偿相关政策。（七）公安机关消防机构负责本办法规定的火灾事故损失统计和起火原因认定。第十八条事故调查中涉及行政审批相关情况的，相应的行政审批部门应当为事故调查组查询事故单位或者相关单位行政审批资料提供方便；需要出具证明或者认定意见的，相关行政部门应当依法出具。第十九条 事故调查组需要查询确定有关责任人员上一年年收入的，税务、国有资产管理等相关部门应当给予配合。第二十条 事故发生单位及相关单位应在事故调查组规定时限内，提供下列材料： （一）营业执照及复印件；（二）生产经营活动相关许可及资质证明；（三）组织机构及相关人员职责证明文件；（四）安全生产责任制度和相关管理制度； （五）与事故相关的合同文件；（六）与事故相关的设备、工艺资料及安全操作规程（安全技术交底）；（七）从业人员的安全培训教育记录，伤亡人员的安全教育培训记录和安全培训教育考核情况证明；（八）与事故相关的特种作业操作人员从业资格证明；（九）事故造成的人员伤亡和直接经济损失等基本情况的材料；（十）伤亡人员身份证明及劳务用工关系证明； （十一）事故现场示意图；（十二）与事故有关的其他材料。第二十一条 事故调查中需要进行技术鉴定或者对直接经济损失进行评估的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定或者评估。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定或者评估。技术鉴定和评估所需时间不计入事故调查期限。急性工业中毒事故发生后，事故调查组应当立即通知具有资质的单位对事故现场进行技术检测鉴定。参与技术鉴定和直接经济损失评估的单位和人员，应当与事故没有直接利害关系。第二十二条 事故调查组负责起草事故调查报告，报告经事故调查组成员签字确认后，由安全生产监督管理部门在条例规定的时限内，向同级人民政府提交，报请批复。调查组成员意见不一致时，应当根据多数成员的意见形成事故调查报告；同时将少数成员的不同意见向同级人民政府予以说明。第二十三条 事故调查报告在人民政府批复前，未经事故调查组组长同意，事故调查组成员不得以任何方式将事故调查处理情况向外界公布或透露。第四章 事故处理第二十四条 按照人民政府批复，有关部门和事故发生单位应当在事故处理工作结束后10个工作日内，将下列情况报负责组织事故调查处理的安全生产监督管理部门：（一）对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分的情况；（二）事故发生单位对本单位负有事故责任的人员进行处理的情况；（三）负有事故责任的人员涉嫌犯罪，依法追究刑事责任的情况。第二十五条 按照本办法第十二条第一款第（四）项、第二款规定组织事故调查处理的单位，在调查处理工作结束后10个工作日内，将调查处理情况报告事故发生地安全生产监督管理部门。第二十六条 监察机关应当对有关部门落实人民政府批复情况进行监督检查。安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当对事故发生单位落实整改情况进行监督检查；事故处理情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外。第五章 法律责任第二十七条 事故发生单位对事故情况隐瞒不报、谎报、拖延不报、破坏事故现场以及不依法配合事故调查，导致事故原因和责任无法查明的，认定为该生产经营单位的责任事故。第二十八条 事故自发生之日起超过两年的，政府有关部门接到举报后，不予调查处理。对瞒报事故的违法行为应当由安全生产监督管理部门另案处理。法律法规另有规定的除外。第二十九条个体工商户违反安全生产法律、法规的规定，导致发生事故的，依法追究经营者的责任。第三十条 按照条例第三十八条规定处罚的，罚款数额应当在安全生产法第八十一条第二款规定的幅度内执行。第三十一条 事故发生单位未按照条例第三十二条第三款的规定对本单位负有事故责任的人员进行处理的，对事故发生单位处5000元以上1万元以下罚款。事故发生单位未按照人民政府批复的要求落实整改措施的，对事故发生单位处5万元以上10万元以下罚款，对事故发生单位主要负责人处5000元以上5万元以下罚款。第三十二条 违反本办法第十二条第一款第（四）项和第二款规定，事故发生单位或者其所属总公司（集团公司、总厂）对应当调查处理的事故没有调查处理的，对单位处1万元以上5万元以下罚款，对主要负责人处1000元以上1万元以下罚款。事