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城乡规划法律制度程国顺 城乡规划法律制度 一、城乡规划法的出台背景1城乡规划成就?城市规划法于1990年4月1日实施，村庄和集镇规划建设管理条例于1993年11月1日实施。 城市规划法于1990年4月1日实施，村庄和集镇规划建设管理条例于1993年11月1日实施。 ?城市规划法和村庄和集镇规划建设管理条例的施行，对加强城市、村庄和集镇的规划、建设和管理，调整城乡布局、完善城市功能、节约和合理利用土地、改善城乡居住环境和投资环境、促进城乡经济社会协调发展等方面，发挥了重要作用。 对加强城市、村庄和集镇的规划、建设和管理，调整城乡布局、完善城市功能、节约和合理利用土地、改善城乡居住环境和投资环境、促进城乡经济社会协调发展等方面，发挥了重要作用。 ?改革开放以来，我国城市迅速发展，小城镇蓬勃兴起，城镇化水平稳步提高。 xx年底我国城镇化水平达到39.1，比1998年提高了7.2个百分点，城镇人口总数增加到5.02亿，xx年底，我国城镇人口达到5.77亿人，城镇化水平43.9。 改革开放以来，我国城市迅速发展，小城镇蓬勃兴起，城镇化水平稳步提高。 xx年底我国城镇化水平达到39.1，比1998年提高了7.2个百分点，城镇人口总数增加到5.02亿，xx年底，我国城镇人口达到5.77亿人，城镇化水平43.9。 ?有效地指导了我国城市基础设施建设，使城市的功能日趋完善有效地指导了我国城市基础设施建设，使城市的功能日趋完善?保持了我国城市紧凑型的发展形态?起到了各级政府宏观、中观调控和保持经济社会协调发展的作用?发挥了维护社会公平、促进经济发展的作用?保护了一大批的城市历史文化街区和历史文化名城?规范了全国各地的规划体系变革?突出了对城市全面发展和可持续发展的指导作用2规划立法概况?1952年9月，国务院召开了全国城市建设座谈会，提出开展城市规划工作并设置相应的城市规划管理机构。 1952年9月，国务院召开了全国城市建设座谈会，提出开展城市规划工作并设置相应的城市规划管理机构。 ?1956年，国家建委颁发了城市规划编制办法?1984年1月5日，国务院颁发城市规划条例?1989年12月26日，七届全国人大常委会通过，中华人民共和国城市规划法1989年12月26日，七届全国人大常委会通过，中华人民共和国城市规划法?1993年，国务院发布村庄和集镇规划建设管理条例?xx年5月15日，国务院下发了国务院关于加强城市规划监督管理的通知(国发xx13号)xx年5月15日，国务院下发了国务院关于加强城市规划监督管理的通知(国发xx13号)建设部规章?1992年12月4日，城市国有土地使用权出让转让规划管理办法(建设部令第22号)1992年12月4日，城市国有土地使用权出让转让规划管理办法(建设部令第22号)?1994年8月15日，城镇体系规划编制审批办法(建设部令第号)36号)?1995年6月1日，开发区规划管理办法(建设部令第43号)?1995年6月29日，建制镇规划建设管理办法(建设部第44号令)1995年6月29日，建制镇规划建设管理办法(建设部第44号令)?1997年10月27日，城市地下空间开发利用管理规定(建设部令第58号)1997年10月27日，城市地下空间开发利用管理规定(建设部令第58号)?xx年1月23日，城市规划编制单位资质管理规定(建设部令第84号)xx年1月23日，城市规划编制单位资质管理规定(建设部令第84号)?xx年2月13日，外商投资城市规划服务企业管理规定（建设部、对外贸易经济合作部第116号令）xx年2月13日，外商投资城市规划服务企业管理规定（建设部、对外贸易经济合作部第116号令）年99城(1号)?xx年99月99日，城市绿线管理办法(建设部令第112号)?xx年11月15日，城市紫线管理办法(建设部令第119号)?xx年11月8日，城市黄线管理办法(建设部令第144号)?xx年11月28日，城市蓝线管理办法(建设部令第145号)?xx年12月31日，城市规划编制办法(建设部令第146号)国家标准?城市规划基本术语标准?城市规划工程地质勘察规范?城市用地竖向规划规范?城市道路交通规划设计规范?城市工程管线综合规划规范?城市给水工程规划规范?城市排水工程规划规范?城市电力规划规范3近期所作的工作?法制建设?城镇体系规划?城市总体规划编制?城乡规划效能监察和派驻城乡规划督察员制度建设?历史文化名城、名镇（村）保护和管理?新农村建设4城乡规划存在的问题?城乡二元分治，不利于统筹发展?偏重技术管理，不利于政府职能转变需要?不适应经济体制转轨后的开发管理?现行规划体系难以适应城镇化发展需求?监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化?法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性5起草过程?建设部于2000年8月成立了城乡规划法起草领导小组和起草工作小组建设部于2000年8月成立了城乡规划法起草领导小组和起草工作小组?xx年10月，根据国务院关于加强城乡规划监督管理的通知（国发xx13号）精神，起草工作小组对城乡规划法（征求意见稿）作了完善（国发xx13号）精神，起草工作小组对城乡规划法（征求意见稿）作了完善?xx年5月19日，城乡规划法（修订送审稿）报送国务院。 ?xx年3月提请人大审议?xx年4月初审8月二审10月3审 二、城乡规划法的主要内容?突出城乡规划的公共政策属性?强调城乡规划综合调控的地位和作用?新的城乡规划体系的建立?严格城乡规划修改程序?城乡规划行政许可制度的完善?对行政权力的监督制约?对城乡规划编制单位提出了新的要求?加强人民代表大会的监督作用?强化法律责任法律授权，建立完善的城乡规划法律体系 三、城乡规划的立法目的和适用范围1目的1条?加强城乡规划管理?协调城乡空间布局，改善人居环境?促进城乡经济社会全面协调可持续发展2地域范围2条1款?制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设，必活动，必须遵守本法?城乡一体?规划区的概念2条3款?城市规划的概念3规划体系2条2款?城镇体系规划（全国、省域）（总）?城市规划（总体、详细）?镇规划（总体、详细）?乡规划（详细）?村庄规划（详细）?详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划?乡村规划不是强制性3条2款?县域城镇体系规划?存在两种意见，一种是县域城镇体系规划作为一类规划，单独编制，并与省域城镇体系规划衔接；另一种是将县域城镇体系规划纳入县城关镇的总体规划一并编制，不作为单独一类?风景名胜区规划?历史文化名城保护规划4行为适用3条1款?城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。 城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求?制定（修改）?建设（实施）?监督管理5时间适用70条?施行日期?与城市规划法的关系?与村庄和集镇建设条例的关系?与中华人民共和国土地管理法的关系 四、基本原则?1因地制宜、切实可行的原则。 3条2款、4条3款? 2、统筹协调原则。 4条1款5条?国民经济和社会发展规划?土地利用总体规划?人口发展规划?国防建设发展规划?3先规划后建设的原则4条1款?无规划是否能建设?详细规划的问题?4规划编制、审批、管理分离的原则? 5、依法公开原则8条?政务公开? 6、科学效能原则10条? 7、经费保障原则6条? 8、行政责任原则9条 五、城乡规划的制定?规划制定的核心保证科学性?编制?审批?监督?程序的严肃性1城乡规划的编制?编制的主体?全国城镇体系规划的编制12条?省域城镇体系规划的编制13条1款?城市总体规划的编制14条1款?镇的总体规划的编制15条?城市的控制性详细规划的编制19条?镇的控制性详细规划有编制20条?重要地块的修建性详细规划的编制21条?乡规划、村庄规划的编制22条编制的基本原则?1促进经济与社会协调发展，维护公众利益，创造良好的人居环境；1促进经济与社会协调发展，维护公众利益，创造良好的人居环境；?2保护和改善城乡生态环境，防止污染和其他公害；?3符合防止各类自然灾害的要求和交通、消防和人防的要求；?4坚持合理与节约利用土地资源、水资源和其他自然资源；?5保护自然与历史文化遗产，保持民族与地方特色；?6与经济社会发展规划、江河流域规划和土地利用总体规划等相协调。 6与经济社会发展规划、江河流域规划和土地利用总体规划等相协调。 编制的基本要求?机构要求24条?人员要求24条?遵守国家标准24条第4款?应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料25条应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料25条?首都规划的特殊要求21条?公众的参与和专家意见26条27条规划的内容?强制性内容?指导性内容省域城镇体系规划的内容13条2款?应当包括城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。 重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。 城市总体规划、镇总体规划的内容17条?应当包括城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。 应当包括城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。 ?规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。 规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。 ?总体规划的文件包括规划文本、附件和图纸。 规划文本是对规划的各项目标和内容提出规定性要求的文件，附件包括对规划文本具体解释的规划说明和基础资料。 总体规划的文件包括规划文本、附件和图纸。 规划文本是对规划的各项目标和内容提出规定性要求的文件，附件包括对规划文本具体解释的规划说明和基础资料。 详细规划(法未规定)?城市详细规划编制是指在城市总体规划的基础上，依据总体规划所确定的原则，对需要进行开发建设地区城市详细规划编制是指在城市总体规划的基础上，依据总体规划所确定的原则，对需要进行开发建设地区的土地使用性质、开发强度、绿化建设、基础设施建设、历史文化保护等作出具体规定。 的土地使用性质、开发强度、绿化建设、基础设施建设、历史文化保护等作出具体规定。 ?控制性详细规划文件包括规划文本、附件和图纸。 规划文本中应包括规划范围内土地使用及建筑管理规定，附件包括对规划文本具体解释的规划说明和基础资料。 控制性详细规划文件包括规划文本、附件和图纸。 规划文本中应包括规划范围内土地使用及建筑管理规定，附件包括对规划文本具体解释的规划说明和基础资料。 ?修建性详细规划成果应当包括规划说明书、图纸。 乡规划、村庄规划18条第2款?内容应当包括规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生内容应当包括规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。 活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。 ?乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。 规划的期限17条3款?城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。 ?城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。 2城乡规划的审批?全国城镇体系规划的审批12条?省域城镇体系规划的审批13条1款?城市总体规划的审批14条2款?镇的总体规划的审批15条?城市的控制性详细规划的审批19条?镇的控制性详细规划有审批20条?重要地块的修建性详细规划的审批21条?乡规划、村庄规划的审批22条3权力机构的监督和作用?省域城镇体系规划的审议16条1款?城市总体规划的审议16条1款?镇的总体规划的审议16条2款?城市的控制性详细规划的备案19条?镇的控制性详细规划的备案20条?乡规划、村庄规划村民会议或村民代表会议同意22条 六、城乡规划的实施1实施的基本原则?量力而行28条?统筹兼顾29条 1、2款?因地制宜、节约用地29条3款 2、新区开发30条?城市新区的开发和建设，应当合理确定建设规模和时序，充分利用现有市政基础设施和公共服务设施，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色。 ?在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。 3、旧区改建31条?旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。 ?历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。 ?拆迁条例?历史文化名城名镇名村保护条例（草案） 4、风景名胜区建设32条?城乡建设和发展，应当依法保护和合理利用风景名胜资源，统筹安排风景名胜区及周边乡、镇、村庄的建设。 ?风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。 ?风景名胜区条例 5、地下空间建设33条?城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续。 ?相关法规的制定?城市地下空间开发利用管理规定 6、近期建设规划34条?城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。 ?近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。 ?近期建设规划的规划期限为五年。 7、特殊用地保护35条?城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。 8、选址意见书许可36条?按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目?以划拨方式提供国有土地使用权的?建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书?一书两证制度的争议和选址意见书制度的简化 9、建设用地规划许可?1）划拨地37条?程序?有关部门批准、核准、备案?建设用地规划许可?申请用地?审批部门?城市、县人民政府城乡规划主管部门?审批依据?控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围2）出让地38条39条?程序?提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件?签订国有土地使用权出让合同?领取建设用地规划许可证?审批部门?城市、县人民政府城乡规划主管部门?审批依据?建设项目的批准、核准、备案文件?国有土地使用权出让合同?规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效 10、建设工程规划许可40条?审批部门?城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府?提交的材料?使用土地的有关证明文件?建设工程设计方案等材料?需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划?审批依据?符合控制性详细规划和规划条件?修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图构成许可内容，需要公示修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图构成许可内容，需要公示 11、乡村建设规划许可41条?一书一证制度改为一证制度。 ?领证条件?在乡、村庄规划区内?进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设?批准机关?乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发?在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设管理由地方决定在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设管理由地方决定?占用农地的?办理农用地转用审批手续后，核发乡村建设规划许可证 12、规划许可的变更?不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许42可条?规划条件的变更43条?符合控制性详细规划?通报同级土地主管部门并公示?报有关人民政府土地主管部门备案?规划许可的变更与行政许可程序 13、临时建设许可44条?在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。 临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。 临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。 临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。 14、竣工验收与规划的关系45条?县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。 未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。 ?建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。 ?质量条例?开发条例 七、城乡规划的修改1城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划后评估制度1城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划后评估制度46条?组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估?采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见?提出评估报告并附具征求意见的情况2城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的修改472城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的修改47条?修改条件?（一）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；（一）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；二）行?（二）行政区划调整确需修改规划的；?（三）因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；?（四）经评估确需修改规划的；?（五）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。 ?修改程序?对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告?修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案?批准程序?原审批程序3控制性详细规划的修改?前提?对修改的必要性进行论证?征求规划地段内利害关系人的意见?向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案?控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划?审批程序?原审批程序 4、乡村规划的修改48条2款?修改乡规划、村庄规划的，应当依照本法第二十二条规定的审批程序报批。 5、近期建设规划的修改49条?城市、县、镇人民政府修改近期建设规划的，应当将修改后的近期建设规划报总体规划审批机关备案。 ?34条的程序 6、补偿和赔偿?补偿和赔偿的区别?规划补偿的情况50条?在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的?修建性详细规划和建设工程设计方案总平面图的修改给利害关系人合法权益造成损失的修建性详细规划和建设工程设计方案总平面图的修改给利害关系人合法权益造成损失的?赔偿的情况57条39条?因撤销行政许可?规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效 八、监督检查1行政管理体制?主管部门11条?相关部门?各级政府的职责51条?人大52条?委托执法的问题?规划督察员?相对集中行政处罚权2行政监督管理内容?行政许可?许可听证?许可的变更?行政监督检查?行政处罚?上级机关对下级机关的监督3行政行为的救济?行政复议?行政诉讼4城乡规划主管部门的监督检查措施?（一）要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制；?（二）要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测；?（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。 ?被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。 5监督检查的义务?出示执法证件53条2款?监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督54条 九、法律责任1规划编制、审批、修改的法律责任58条59条?对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的?城乡规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的城乡规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的2镇人民政府和规划行政主管部门的法律责任60条?（一）未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；（一）未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；二）超、建?（二）超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；?（三）对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村