林地保护利用战略管理政策.doc

贵州省务川仡佬族苗族自治县林业专题论文 务川县林地保护利用战略管理政策龚华(贵州省务川仡佬族苗族自治县林业局)摘要:本文主要阐明了在规划区内我县林地保护利用战略，明确林地保护利用的指导思想和政策措施，并且结合务川县林地保护利用的现状和林地保护利用战略管理政策对今后务川县林地保护利用采取的对策与措施进行探讨和研究，从而引导人们严格保护利用林地、节约集约利用林地、优化林地资源配置，提高林地保护利用效率，切实保护我县林业可持续发展。关键字:林地保护;林地利用；管理政策；务川县1 林地保护利用基础与重要性一木不能成林，一片林地不能成为森林。林地作为森林资源的基本组成部分，是森林赖以生存与发展的根基，对森林的可持续性具有决定性的作用。首先，林地是林木生长的载体，是森林资源中不可缺少而又不可再生的生产要素，没有林地的存在，森林和林木也就失去了赖以生存的载体，更谈不上可持续发展了。依法保护和利用林地，已成为我国可持续发展战略中重要而又迫切需要解决的一个重大问题。威廉配第说：“劳动是财富之父，土地是财富之母”。可见，保护林地不仅是保护森林资源，也是保护森林和林木的生殖条件和生存基础，更是保护森林资源这一重要物质财富的源泉，可以说保护林地就是保护森林可持续性的基础。2 林地保护利用现状2.1林业产业稳步推进，经济实力得到增强西部大开发以来，各级政府和林业主管部门在加强生态建设的同时，积极加强林业产业发展，林业产业已经具备了一定的规模和产业聚集度，由以森林资源利用为主传统单一的林产工业，逐步转变为森林种植、木材加工和利用、经济林产品生产加工、林木种苗花卉、森林旅游等一、二、三产业齐头并进、协调发展的格局，林业产业经济显著增强。主要表现在：一是林业产值显著增加，产业结构有效调整。二是基地建设成效明显，产业基础得到加强。三是木材加工快速发展，工业化水平持续提升。四是非木质产业发展迅速，新兴产业经济渐渐成规模，以森林公园和自然保护区自然景观资源为依托的森林生态旅游和乡村旅游发展迅速。五是退耕还林和石漠化治理为林业产业做出了重大贡献。2.2林地保护利用管理措施进一步完善。县委、县政府十分重视林地资源的保护，不断强化林地保护利用管理工作，每年都向各乡镇下发保护和发展森林资源责任书，把林地的保护管理指标任务分解落实到乡镇，并实行县领导挂钩制度，把保护和管理林地资源作为各级政府领导干部考核的重要内容之一。林业局切实把林地保护管理作为保护森林资源的重要措施和林政管理的基础工作来抓，专门设立了征占林地管理办公室，负责全县林地保护管理的有关法律法规宣传，征占用林地核实、转报及指导，组织开展林地保护利用检查，对非法利用林地的案件进行严肃查处。2.3林地基本现状务川现有林地分为有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、迹地、宜林地、林业辅助用地、其他林地等等。现将其基本现状分析如下表所示：图标2.3.12.2近年林地保护逆转程度由于务川县委、县政府的重视，以及县林业局的大力宣传和治理整顿，使林地资源得到有效的保护，在水源涵养、水土保持、优化环境等方面发挥着重要的作用，生态环境整体质量较好。近几年务川大力开展植树造林，扩大绿色植被面积，通过实施天然林地保护工程、退耕还林还草工程、石漠化治理工程、建立自然保护区等，提高森林覆盖率搞好环境保护与建设。其中根据务川自治县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）资料显示，2008年至今三年的石漠化治理面积累计值为4084公顷，取得了明显成果。另外预计到2015年森林覆盖率达到50%以上，水土流失治理率大于70%；到2030年森林覆盖率达到65%以上，水土流失治理率达到90%。加强河流水系的流域保护，保护县域内芙蓉江干流、洪渡河、洋岗河、岩门河流域等水系的水体生态环境。预计到2015年市域饮用水水源地水质达标率、地表水环境达标率、主要河流控制断面水质达标率达到100%。3 存在问题3.林业建设投入不足。林业是一项重要的工艺事业和基础产业，承担着生态建设、林产品供应和生态文明建设的重要任务，主要依靠国家投入。但长期以来，林业建设投资一直是采取补助的形式，单位面积投资偏低的现状没有得到根本改变，不能满足市场经济条件下造林成本的需求，造成建设质量难以保证，局部造林质量不高。3.2林地利用方式粗放 天然林多为天然此生林，经营水平低，林分质量不高，单位产量低。人工林大多是“三五七”绿化工程造林，造林质量不高，造林树种结构配置不合理，经营粗放，林分生长差，林地综合利用效率不高。一些为利用地和宜林荒山荒地没有得到合理开发，林地利用不充分。3.3林地保护意识不强 一是山区传统的随意占用林地的观念根深蒂固，依法规范使用林地意识不强，林地保护工作难度大；二是林地管理措施不够到位；三是林地保护管理缺乏科学有限的监测监控措施和手段；四是林地保护执法力度不够，非法使用林地仍时有发生，如零星的采石、采土及村民建房等，导致部分林地非法流失。3.4违法使用林地屡禁不止，管理形式严峻。主要表现在以下几个方面：一是行政干预和少数违法用地现象仍然存在。个别地方的招商引资项目、小型建设项目从地方经济发展角度出发，急于开工建设，导致未批先占林地行为突出；二是全面、有效的征占用林地前期介入机制有待进一步加强和完善。“十一五”期间，我省对大中型水电站、高速路、铁路等重点工程采取了林业部门提前介入的方式，为工程的选线、定制、概预算和工程建设提供了有效的服务，但个别项目业主对林地管理法律法规不甚了解，往往是在办理用地手续的后期才告知林业主管部门，增加了林业部门对林地管理难度；三是随着经济发展加快，基础设施等项目投入力度加大，一些线性工程项目为了尽快开工建设，项目设计只针对正线，其附属工程设计滞后，初期设计占用林地范围、面积与后期实际需要用地出入较大，导致同一项不能一次性办理使用林地手续。经过多年来坚持不懈的努力，林地行政案件发生势头有所减缓，但仍然是有发生，林地管理形式依然十分严峻。4 对策与措施4.1 合理区划林地区域 根据森林分类经营的原则，实质上是按照森林主导功能的差异将森林分为生态公益林和商品用材林。按其各自特点和规律运营的一种经营管理体制和发展模式可以分别采取不同经营措施进行分类经营。实施林业分类经营，可以从根本上转变林业经济体制和经济增长方式，实现市场经济条件下的森林资源合理配置，较好地解决林业作为物质生产部门和公益事业部门双重功能的矛盾，满足社会对森林不同功能的多样性需求。目前务川公益林地分为重点公益林和一般公益林，商品林地分重点商业林和一般商业林以及其他林地。务川的林地结构现状如下表所示：表4.1：公益林地结构现状统计表单位公顷起源公益林地重点公益林一般公益林其他林地其他林地防护林特用林防护林特用林合计合计40225.59422.95146.2223685.6389.578.52天然33215.38959.3146.2219442.74285.2978.52人工7010.2463.6504242.86104.210表4.2：商品林地结构现状统计表单位公顷起源商品林地重点商品林一般商品林其他林地其他林地用材林经济林薪炭林用材林经济林薪炭林合计合计331.5915.435.77073764.86190.910351.14445.25天然5.3300051693.9010234.74445.25人工326.2615.435.77022070.96190.9116.420411生态公益林地 生态公益林是保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目的的森林、林木、林地。在我国，生态公益林按事权等级划分为国家公益林和地方公益林。我国森林法律法规只是明确了生态公益林为防护林和特种用途林,公益林与商品林的划分,实际定格为林种划分,此种方法不够科学。生态公益林的界定除了应遵循主导功能原则外,还应注重可持续经营、适度规模和利益兼顾原则。当前,我国公益林的生态效益补偿标准过低,农民利益的保护严重不足。在进一步完善生态效益补偿制度的前提下,我国可针对不同类型的生态公益林,分别采取社区共管、政府采购和设定林地地役权方式进行建设与管理。这样,既能加强对林农经济利益的保护,又能促进生态公益林建设的可持续发展。4.1.2 商品用材林地 商品用材林地顾名思义是指用于商业用途的林用地。管理和利用好商品用材林地，有助于控制和保护利用林地。商品用林地的划分主要意义有以下几点：一是它有利于社会对林地资源生态环境价值、经济价值的科学认识，促进林地资源的保护和可持续利用，并为国家林业主管部门制定林地利用政策，使用价格手段对林地资源进行有效管理，遏制林地资源流失提供理论和方法指导。二是它有利于建立和发育林地市场，促进林地使用权的合理流转，达到高效率、节约、合理地使用林地资源，使用有限的林地资源发挥最大的经济效益。三是它有利于林地和集体林地经营使用权依法转让，防止国有林地资源和集体林地资源的流失，保护林农的利益，减少社会纠纷，促进和谐社会建设。4.2 合理区划林地保护等级 按林地是否可被征占用于非林业生产建设划分，区分为禁止征占用、保护限制征占用和可征占用3类林地。此3类林地的划分是依据林地的用途性质划定的。 421 禁止征占用的林地 依据(森林法)第三十一条第(三)款关于 “特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林严禁采伐”2的规定，除个别重点项目建设需要征占用外，禁止征占用严禁采伐林木、森林的林地。务川县列为禁止征占用的林地主要有麻阳河国家级自然保护区、栗园草场、马福林等重点公益林保护区等及其它有关禁止采伐的林地。422限制征占用的林地 全县划定为生态公益林的林地除上述禁止征占用外，其余的生态公益林地均应列为保护限制征占用的林地，一般情况下不予以征占用。确因重点工程建设需要占用、征用生态公益林林地的，应根据贵州省林地管理办法的规定，由县级林业主管部门提出“占一补一”的调整计划，经县人民政府批准，并签订新的生态公益林区划界定书 ，报经省林业主管部门直至国家林业局批准后方可征占用。423 可征占用的林地 划定为商品用材林的林地属于可征占用的林地。但需按(务川县林地保护利用规划)要求，实行征占用林地用途管制，挖掘建设项目内部潜力，不占或少占林地，提高林地利用率，并依法定的权限和程序进行审核审批后方可使用。目前务川县县城建设用地范围分县城中心区和工业团组。县城中心区：北至珍珠屿；南至藕塘；东至大坪镇；西至学堂坝。工业组团：用地内涉及镇南镇同心村的方家庄、湾里、老屋基以及桃符村的艾子窝、官井等,大坪新城组团则增加一类工业用地。4.3林地保护利用战略措施431 健全管理制度 4311 加强组织领导，建立责任机制。各级政府在确保经济快速发展的同时应正确处理好森林资源保护与经济发展、近期利益与长远利益的关系，重视林地资源的保护，加强对林地保护管理工作的领导，建立各级政府领导责任机制，切实把林地保护管理作为保护森林资源的重要措施和林政管理的基础工作抓紧抓好。 4312 做好法制宣传，增强法制意识。由于林地管理工作起步较慢，有关的法律法规宣传还不够，社会备方面对林地管理的有关规定还不很了解。为此，要切实把林地管理法制宣传作为搞好林地管理的主要工作来抓，开展形式多样的宣传活动，加大对中华人民共和国森林法、中华人民共和国森林法实旖条例、贵州省森林条例及林地管理方面的有关政策、法律、法规的宣传力度，增强全民的法制意识和抵制违章使用林地的自觉性，使广大群众理解、支持、参与这项工作。 4313 明确工作职责，加强林地监管。林地保护与管理工作具有点多、面广、线长的特点。要做好林地保护与管理工作，要充分发挥基层林业站的作用，必须把林地保护与管理监督的职能落实到基层林业站，明确林业站林地管理的工作职责。基层林业站要建立征占用林地台帐，强化林地监管，把林地保护与管理工作的触角延伸到每个生产单位，加强对征占用林地使用情况的检查和监督，依法查处非法占用林地案件；县林业主管部门要加强对基层林业站的指导和监督，减少管理上的漏洞，最大限度地提高林地使用的控制能力。4314 加强队伍建设，完善规章制度。林业主管部门要加强对林地管理队伍的领导，重视林地管理队伍的自身建设，树立爱岗敬业思想，强化政治理论、法制知识和业务知识学习，提高他们的服务意识和业务工作能力。同时，要严格贯彻执行中华人民共和国森林法、中华人民共和国森林法实施条例、贵州省森林条例、贵州省林地管理条例及贵州省林业厅的有关规定进一步完善林地保护与管理的各项规章制度。使林地保护与管理工作走上规范化、制度化、法制化的轨道。4315 强化服务意识，提高审核效率。林地管理人员要树立服务也是管理的思想，改进工作作风，增强服务意识，提高办事效率；同时，要加强学习，熟练掌握林地保护与管理的有关政策、法规，提高业务水平，使林地保护与管理工作再上新的台阶。4316 加大执法力度，强化林地保护。在加强林地管理、提高服务水平的基础上，要加大林地执法工作力度，采取有力措施，依法查处非法征占用林地案件，为林地保护与管理创造一个良好的工作环境。4.3.2 林地用途管制措施4321 实行林地用途管制制度。各类工程建设使用林地实行审核同意书制度，进行林地用途管制。用地单位申请征占用林地的，应当提供有效的项目批准文件，以“不占或少占林地”为原则，依法办理征占用林地审核审批手续，不得擅自改变林地用途。根据社会经济和自然条件，结合开发与保护协调的原则，将县域分为三类空间管制区来进行林地用途管制，如下所述。（1）禁止建设区：包括地质灾害极易发区和高易发区、自然生态保护区、基本农田保护区、河流水域、地表水源一级保护区、地下水源核心保护区、文保单位的绝对保护区、国家或省级自然保护区、风景名胜区的核心区、大型生态公园和坡度大于35%的山体等。（2）限制建设区：包括地质灾害中易发区和低易发区、园林牧业生产区、一般农田生产区、地表水源二级保护区、地下水源防护区、文保单位的建设控制地带、历史文化街区的重点保护区和建设控制区、国家或省级自然保护区、风景名胜区的非核心区、森林公园及经济林、城市开敞空间、规划生态绿地及坡度在25-35%之间的山体等。（3）适宜建设区：包括坡度在25%以下的地区、各城镇建设区、村镇居民点、独立工矿用地区及文物古迹的环境协调区等。4322 建立林地总量控制制度。必须按照县级人民政府批准的林地保护利用规划依法管理林地，林业主管部门在审核审批使用林地时，要按照年度使用林地控制指标严格控制，不得超过计划指标审核审批。用地单位必须按批准的范围、数量使用林地，不得超范围、超数量使用林地。按县域空间管制要求可分为几个区。（1）禁止建设区：依据相关法规实施管制，除必要的附属设施和必须的保护设施外，严格禁止一切开发建设的行为。作为生态培育、生态建设的首选地，禁止任何与生态环境无关的开发建设行为；禁建区通过划定绿线、紫线、蓝线、黄线，依据相关法规实施管制；严格禁止与水源保护无关的任何建设活动；禁止各类污染源进入水源地；禁止破坏水源林、护岸林以及与水源保护相关的植被和其他破坏生态环境的活动；严格保护各类水库，严禁在水库周边进行建设开发；建立和完善自然保护区、风景名胜区的核心区的保护制度，除必须的保护设施外，不得增建其他任何工程设施。水系、自然与历史文化遗产、基本农田和国家森林等保护区应纳入禁建区。（2）限制建设区：严格控制农村居民点和农村非农建设用地总量，引导非农产业相对集中布局，保证实现耕地占补平衡；加强限制发展地区的生态建设和环境保护，合理开发和利用资源，有效保护生态平衡。加强对水土流失和荒漠化的防治，保护林地生态多元化，审慎选择外来物种。（3）适宜建设区：适宜建设区是城镇、农村居民点、独立工矿等发展优先选择的地区，但是建设行为要根据资源环境条件，科学合理地确定开发模式、规模和强度，满足城镇规划的要求。433 改善生态环境措施 4331加强生态公益林保护和管理。生态公益林建设是国家生态环境保护和整治的基本内容，是改善生态环境、减轻自然灾害、促进经济和社会可持续发展的主要保障和有效途径。生态公益林保护和管理，要按照 “一主体、两监督”的工作分工，实行生态公益林保护管理责任制，严厉打击乱砍滥伐、乱征滥占、乱采滥挖、乱捕滥猎、毁林开垦等破坏生态公益林的违法犯罪行为。 4332 做好异地恢复森林植被工作。加强对办理征占用林地植被恢复费的征收和管理，做到专款专用，做好异地恢复森林植被工作。同时，要及时做好采伐迹地、