赫德与中国近代海关.doc

赫德与中国近代海关摘要：英国人赫德从1861年到1908年担任中国海关总税务司近半个世纪之久,做出了一番对中国海关产生深远影响的事业。从他上任的那一刻起就注定要扮演一个多元化的角色，史学界对他的评价褒贬不一、众说纷纭。传统观点以贬意为主，把赫德定义为“帝国主义列强在华利益的代理人”。我们暂且不去讨论赫德的是非功过，如果撇开赫德的国籍身份、行为动机，把他在任时的中国海关和传统中国海关相比，就可以明显的发现他在任时对中国海关体制进行一系类的革新，对中国海关制度近代化产生重要影响。关键字：赫德 中国近代海关 海关制度 革新赫德担任中国海关总税务司后就开始对中国海关体制进行大刀阔斧的改革，成为中国海关事业的一个传奇人物。赫德在中国海关的所作所为,也被许多著名的学者记录下来,如汪敬虞著赫德与近代中西关系、卢汉超著赫德传等。魏尔特在赫德与中国海关的序言中这样说道:“在他工作期间,中国海关历史基本上是赫德的传记”。1那么赫德到底是个怎么样的人呢？我们先来简要了解下赫德的生平。一、 赫德的传奇人生赫德全名罗伯特赫德(Sir Robert Hart)(18351911)，生于北爱尔兰亚马郡波泰荡城,1853年毕业于爱尔兰女王大学贝尔法斯特学院并获得文学学士学位,1854年春被英国外交部招收为赴华人员。1854年秋年仅19岁的赫德第一次踏上中国这块神秘的土地,他绝对料想不到他今后大半生都会在这个异国他乡度过。他先后在香港、宁波、上海、广州等地受训并任职翻译。由于对中国这个神秘的东方国家充满向往，在此期间,他充分的利用剩余的时间努力学习中国汉语以便进一步了解中国。经过几年的努力加上本身的语言天赋，他不但很快学会了中文，并且深谙中国的风土民情，逐渐成为一个名副其实的“中国通”。这对他后来在华事业的发展奠定了重要的基础。1859年6月李泰国到广州筹建新关时,由于赏识赫德的才能在加上他对中国的了解就邀请他充任粤海关副税务司。工作一段时间他很快掌握了海关税务的基本工作事项，并展现出了卓越的交际能力，在这期间他结识了很多社会名流。1861年,时任总税务司李泰国回国疗伤,这是赫德事业上的转折点。英国驻华公使普鲁斯邀其进京,与总理衙门商谈整顿关税事宜。他到北京后,凭着对海关税务业务的得心应手和机智灵活的处世风格,迅速博得恭亲王等朝廷重臣的赏识和信任,被委派会同英国人费士来署理总税务司职务。1863年李泰国因阿思本舰队事件激怒清政府被总理衙门斥退,赫德正式就任此职补上了总税务司这个空缺。自此,一直担任海关总税务司的职务。1908年1月,赫德因身体不适和各方面原因请假回国,没想到他这么一走就再也没回到中国，一再续假直到1911年10月20日在白金汉郡的马洛逝世。享年76岁。赫德主导了中国海关近办半个世纪,从理论上讲中国海关的所有权归清政府，所以赫德只不过是清政府总理衙门署下的一个雇佣官员,应该听命于中国政府。他在开会的时候也曾一再向他的外籍职员们强调,他们和其他在海关工作的华人都只是中国政府的雇员。但是在晚清整个中国海关的运行表明事实并非像他所说的，他完全掌握海关行政和人事任免等一切大权，而清政府出于对他的信任也很少过问。在他的操控下,海关已经完全成为一个受洋人控制的独立于中国行政管辖体系之外的机构。西方列强通过控制中国对外贸易从而进一步掌握清政府的财政，使得清政府不得不对他们言听计从。但从另一个角度讲,赫德在半个世纪的职业生涯中,也可以说他是中国近代历史的书写人之一,他对晚清的军事(以海军为主)、经济(税收、赔款、交通、举债、邮政等)、文化(同文馆、传教等)、政治(国家主权、战争、条约、改革等),甚至思想意识都有着不小的影响。特别是在代理总税务司期间直到逝世,赫德对中国近代海关行政管理制度的形成和发展起了无法替代的作用。所以赫德控制下的中国海关是“帝国主义列强在华利益的代理人”的同时,但是其在任期间采取的总总改革措施对中国近代海关的发展的贡献也是不可磨灭的。二、 中国旧海关及其所面临的挑战自唐代以来,由于造船业的兴旺以及海上交通贸易事业的发展，各朝都在沿海一些重要的口岸设立管理船舶进出的市舶司,宋元明还订有相应的市舶条例管理对外贸易。清初康熙年间,清政府在澳门、漳州、宁波和云台山等口岸分别设立粤海关、闽海关、浙海关、江海关四关。这是清代监督管理对外贸易的机构以海关命名的开始。清代前中期，中国是一个独立自主的封建国家，因此中国海关的行驶权完全掌握在清政府的手中。清朝统治者根据自身统治的需要任免海关官员、制定方针政策和规章章程。来华进行贸易的所有外国商人都必须严格遵守清朝的海关章程，丝毫没有商量的余地。在这个时期中国的海关完全有清政府独立自主掌握，任何外国人都无法干预。它有“决定应课何税的主权，从来就没有被各该有关外商的政府非难或干扰过。”它对当时正在四处扩张寻找销售市场的西方资本主义国家的侵略行为具有一定的抵制作用。清代前中期的海关虽然是独立自主进行运作的，不过从本质上来讲它具有封建性、落后性。行政管理涣散，人事任免贿赂成风，税收也无统一标准处于极度混乱状态，管关人员杂乱,横行霸道。加上关政不修，贿赂成风，舞弊丛生，很多海关工作人员在西方资产阶级走私集团的严重腐蚀之下，腐朽不堪。清朝海关监督管理体系的漏洞也成为后来外国人把鸦片成功输入中国的主要原因。关于清代落后海关体制的严重弊端，我们这里以粤海关为例进行说明。在四关中,由海关为名的开始于历史地理等方面的因素,加之“乾隆二十二年起,限定广州一处为外国商船来往口岸”3,就使得粤海关的地位尤显重要,而加强对它的管理则是重中之重。清前期的海关制度多以继承前代市舶制度为主。海关全部事务由海关监督管理,此职多由内务府和户部满旗司员派充,有时由各省督抚或将军兼任。“惟广东粤海关专设监督,诚其重任也”。4任期一般为三年,也有仅一年或长达十几年的。监督之下设有“笔帖式”,即书办。办事人员有两类:一是随监督而进退的家人、亲信或差役等。粤海关监督可带60人上任。二是留在海关一直待命的书吏(税吏)、巡役等,在粤海关入编在册的有450人。粤海关管辖权一直在中央与地方官员之间更换着,直至乾隆五十七年(1752),粤海关的官制才最后确定。5粤海关的首要任务是征收关税。征收的关税主要由正税和附加税构成。正税为船钞和货物税。这实际是明朝水饷、陆饷制度的发展,无大的变化。附加税,是在正税之外加征的各种杂费,有船规、分头、担头、耗羡等项银两。这些杂税在整个粤海关的税收中所占的比重几乎能与正税等同,有些年份还超过正税数额。为增加关税收入,清政府还实行关税定额制度,此制的实施对关税收入有好处,但也存在一定弊端。船舶管理上实行华洋分开的政策，对外国商船的管理往往比中国商船更加严厉苛刻:“洋船到日,海防衙门报给引水之人,引入虎门。”6到虎门后,起炮位,经海关检验、丈量,缴纳船钞后,驶入黄埔下碇。由行商代替外商将货物运至商馆,外商则住在商馆内进行交易。船舶停港期间,对护送其来的外国兵船一概不许驶入内港。船舶出口,先向海关申报,经查验无违禁之事,始可驶离。而对中国籍的船只则重在限制船只大小、船员人数和运载对外贸易商品的品种、数量等。在鸦片战争前的一百五十多年间,粤海关是清政府规定的唯一对外贸易口岸,其职权重大，税额丰厚。制度本身的缺陷使得一些人有机可乘,依势勒索,营私舞弊,造成种种弊端。首先,监督不力。海关监督是一肥缺,不是任何满员都能受派,此职多由贿赂而得,任职三年期间,除要“报效”皇帝,讨好广东地方大吏外,还得捞足油水来填充私囊。而兼任此职的人,并无法定的专门俸禄。监督任上的费用以及支付下属的薪水,就不是一个靠每年2 500两养廉银正常收入的人能承受的。曾兼任海关监督的毛克明就上书指出:“滋兼管海关监督,税务繁多,需人料理,各口遥远,差查滋费,且有南北往回盘缠杂项,而会城酬谢,难以一概省减,副都统任内俸饷支应实属不敷”,诚请皇帝“酌量赏给养廉”。7因此,历任海关监督借机征收各种陋规实为常例。其次,人事分配不合理，管理混乱。粤海关各口分布范围较广,各项事宜监督一人不能随时处理,于是依靠家人办理税务成为常事。这些家奴既无法定合理编制和开支数目,也无任何经过理性考量的合理程序,在管关过程中敲诈勒索,为所欲为。如巡抚兼管关务时,“所委管之家人,贤愚不一,难免额外苛求勒索饭钱等弊。稍不如意则缚送有司,有司碍于巡抚之面,徇情枉法,则商民无所控诉矣”8。管关人员杂乱,横行霸道,对于海关的管理也可想而知。再次,税收标准的混乱。主要在于征税无统一标准。如船钞的征收上,丈量单位有明确规定,但在实际征收中并非完全如此。海关丈量人员为了获利,常在丈量时作弊。如果拒付勒索,那么各种借口导致的耽搁随即发生。嘉庆十七年(1812),为了一笔“约1 500元的款项,需要作为海关监督生日或其家中某人生日的礼物”5:47,就使得各项事务耽搁达九个月之久。管关人员层层中饱,贪污成风。通过对其在运作时出现的总总情况,我们可以清楚的看到粤海关是一个弊端百出的地方,所谓“清朝之亡,亡于陋规”,在此看来,也不足为过。“清朝旧的海关,从组织管理、征税办法、查稽办法、财务行政等方面看来,都是封建的、落后的;加上关政不修,贿赂公行,弊窦丛生,吏员关役在西方走私集团的严重腐蚀之下,腐朽不堪”9,很难承担管理日益发展的进出口贸易,维护国家主权利益的重任。除了本身存在总总弊端，中国海关主权还受到外来势力的挑战。1840年第一次鸦片战争以后,中国海关主权逐步丧失,中国近代海关制度也相应有了变化。在清政府旧海关制度瓦解后,代之而起的有领事报关制、领事代征制、外籍税务司监督制度,但这些制度均未站稳脚跟,最终建立起符合列强(主要是英国)在华政策需要的外籍税务司制度。李泰国成为了中国近代海关的第一任总税务司,但中国近代海关制度的巩固、发展和完善却得力于赫德。正如白寿彝先生所说:“虽然赫德不是中国海关的首创人,但是他却是一个实际的建立者。”10三、 赫德任职时中国海关制度的变迁在赫德担任海关总税务司半个世纪的生涯里,主要工作是管理与控制中国海关,形成了一套特殊的海关管理制度。他上任伊始就开始对传统海关进行改造，为中国建立了一套西化的海关制度以便更好的管理。这套特殊的海关制度也不完全是原封不动的照搬照抄英国的海关制度,而是根据当时中国半殖民地半封建的独特政治、经济和文化现状出发的创建,其创新性表现在以下几个方面:1明确总税务司的职权。中国海关与西方国家相比,最大的差距不在政策制度或装备技术方面,而在于管理的落后。管理的成败主要取决于领导和组织。赫德的总税务司制度的确立,从管理学上来说,在当时是有一定意义的。总税务司将各地的海关行政和人事任免集中于手中,对各地分关实行垂直统一领导。这种管理形式可使管理结构简单,命令统一,决策迅速,责任明确,指挥集中灵活,维护纪律和秩序比较明确。同时在其之下健全了人事、财务、统计、审计等各项制度,相对于其接手前的海关监督“徒具监管之名,向无稽查之责”7:151的制度而言,对整顿当时混乱不堪的内外贸易秩序确实起了积极作用。2、创立新的会计制度。在1865年以前,海关的会计帐目只有一个笼统的类似中国传统的四柱清册式的总帐。1865年起,在曾经受过严格会计训练的金登干(James Duncan Campbell)的主持下,海关会计制度作了一系列的改革:先是将全部收支总帐分为A、B、C、D四个帐户。A号帐户为海关经费的支出帐,B号帐户为海关没收和罚款收入帐,C号帐户为吨税(船钞)收入以及用于航务设施的提成帐,D号帐户为所有其他规费收入和开支帐。2(51)A号帐目每月结清一次,B、C帐号每季结清一次。所有海关可以自行处理的结余,一律存放到海关总税务司指定的丽如银行(Oriental Bank Corporation),没有得到总税务司的允许,各关税务司不得截留。2(51)这个会计制度,当时被誉为新的国库制度。3(283)经过赫德和金登干的严厉执行,过去那种帐目不清且关税被各口税务司私吞的现象得以消除,不仅提高和理清了关税数目,同时也打击了贪官污吏的克扣之风,所以这个严格的会计制度,从1865年开始,一直沿用到20世纪30年代。3严格的人事任免制度。海关管理的卓有成效,来源于第一流的海关管理人员。1867年拟定的中国海关管理章程可说是中国人事管理最早的比较完备、比较科学、比较系统的制度。关员的遴选和考核。首先是录用考核制度。其之前的海关职员的任用,没有任何合理的规划和安排,没有合理的法定人员编制和理性考量的合理程序,可谓管理混乱不堪。相反,赫德统治下的海关,每一个新人的录用都要通过考试。即使有赫德的介绍,亦不例外。录用按考试成绩和有无发展前途的次序,赫德坚持“不够格的一个也不要,就是总税务司的儿子也不例外。”12当然,搜罗人才也不囿于考试。海关人才一般由金登干物色。“他从哈佛招到杜德维,从纽约联合学院招到廷得尔,从耶鲁招到吴德禄他们三个都是出色的人物。杜德维三年内就担任了总税务司,很快就成了海关总署能力最强的人,直到1908年退休。廷得尔是第一个担任统计专员的服务,是海关总署统计和出版工作的先驱。吴德禄以其对中国金融问题的权威而出名。”1:362可以说,这是一项公正的录用制度。其次是日常工作考核制度。赫德对属下的工作考核很严格,并与级别和待遇直接挂钩,定期考核以决定提升或辞退,他多次历访海关各口,亲自检查海关工作,遇不能亲自检查时就委托他人代其工作。有贪污舞弊行为的人员,会受到立即开除的处分。赫德认为:“一个做事不可靠的雇员实际上是一个累赘,若他不及时改正,就应当开除。”1:564 总税务司为了管好海关工作,引进西方人事管理制度,最大限度发挥关员工作效率,这在当时中国来说,是较先进的。当然,有些措施仍沿用到现在。4、新的统计制度的建立。赫德主持总税务司工作以前,中国海关还没编制过系统的贸易广告和统计。1864年各海关曾编印一些规格不一的本关贸易统计,1866年起此项工作集中于上海进行。1873年又成立了贸易造册处,负责印刷各口贸易统计季报和年报,编写贸易总报告。统计内容涉及中国财政、经济、货币、金融等方面的资料,尤其是关于鸦片、茶、丝、黄麻和大豆等大宗进出口商品。这些统计十分细密,是非常珍贵的史料。11稽核制度。为加强海关财务检查,在总税务司之下,专设掌管会计的稽查账目税务司。“该部门税务司总管辖海关之会计,并审查各地海关之会计,至少每年到各地巡视一次,副税务司驻留北京总司署负责审查各关报表”。1:386稽查税务司权力很大,可随时检查财务状况,如发现重大情节,有权接过本关工作,以待总税务司指示。在赫德任职近五十年间,这种情况发生的次数用一只手就可以数过来。薪俸制度。适当的俸禄水平是官员廉政的必要条件。在赫德看来,各海关任务繁重。关员收入由基本薪酬、刺激性薪酬和福利津贴三部分构成,薪酬与职务的重要性、工作难度相称,并充分反映关员工作业绩。“按当时生活水平,海关工资待遇是很优厚的,远远高于清政府的其他机关同等公务人员,而且还有大幅度增长前景,不但可满足关员日常生活需要,也可从容应付其他的事情。”13当然,赫德还制定了许多规定保障职员未来。如关于发放年金的规定。高薪制的实行,从而使得海关人员能安心本职工作,勤勉奉职。5缉私制度。赫德曾在送给卜鲁斯的信件的附中报告了许多大洋行走私偷漏的情况。如:宝文洋行把4 000匹的市布伪报为2 000匹,海关要没收货物,洋行却称是申报时“笔误”。魏尔塞洋行从英国运交9只箱子给几个传教士,发票上明写“螺丝钉与书籍”,经海关检查则是“朴枪用的铜帽”。9:190191赫德制定了会讯船货入官章程来扼制猖獗走私的情况。魏尔特认为章程是成功的,它对于那些“敢于为非作歹的人们”,既是一种“有效的警告”,又“有助于树立一种稳重健全的风气并使得无数案件尚未发展到有会讯必要的地步,就能潜消于无形。”15魏尔特所说可能有过高评价之处但至少有一点是可以肯定的,即对于缉私惩罚之事有章可循。四、 赫德海关制度的改革对晚清政局的影响赫德在任期间，使中国海关摆脱了以前混乱不堪，贪污成风的弊端，建立了合理一套合理的管理体制。在他的主持下，中国海关发生翻天覆地的变化，海关的税收职能也得到充分的发挥，清政府的关税收入逐年增加。我们来看下一份清政府不同年份海关关税收入的数据，“在1861年的海关税收是496万余两,到1862年是787万余两,1871年已达到1120余万两,而到1887年则达到2050余万两(包括鸦片厘金)。”8(801)对于国家收入日益减少，国库空虚，财政陷入极端困境的清政府来说，海关税收的增加可以解决燃眉之急，这无疑是个天大的喜讯。因此清政府对他大为赞赏,认为数年以来,赫德作为洋人充当中国司税,工作比较认真,他管理下的海关由于制度健全、组织严密,经受住了国内政局的多次剧烈动荡。当时清政府的主要收入来源于海关关税，所以海关关税的增加也成为清政府支撑其风雨飘摇统治的财政基础。因此关税收入的增加必然对晚清政局产生重要的影响。清朝关税的用途主要体现在下下几个方面：第一，用于镇压人民群众斗争的军费开支，例如关税就成为清廷镇压太平天国运动的重要经费来源。第二，近代海防经费基本取源于关税。例如阿思本舰队的经费开支；其后各省舰船的购进，各种海防设施的设置，均依赖于海关税款。第三，为近代教育提供经费。如京师同文馆与粤省同文馆，向在海关船钞项下开支。福州船政局马尾前后学堂的各种经费支出，及其所派历届出洋留学生经费支出，均由海关税款提供。第四，关税收入还成了清政府举办洋务事业的重要资金来源。如江南制造局的常年经费是江海关的二成洋税,马尾船政局每月由闽海关洋税拨款5万两,天津机器局则由天津、东海两关四成洋税中开销，全国最大造船厂福州船政局，其由创办到发展长达数十年过程中，各项资金与经费基本依赖于海关税款的拨给。除此之外，海关税收还有一个职能就是充当清政府赔款和大量外债的担保。比如在辛丑条约关于赔款的内容就有提到“清政府赔款白银45亿两，分39年还清，本息共计98亿两，以关税作为担保。”这就意味着清政府的主要收入来源海关关税完全被西方列强所掌控，经济命脉被把持的清政府就不得不对西方列强马首是瞻，渐渐沦为列强统治中国的工具，成为列强在华利益的代理人。五、对赫德功过是非的评价人们往往喜欢评价他人的功过是非，借此吸取经验和教训以达到完善自我的目的。一些历史上的名人更成为百姓茶余饭后评论的对象。就拿秦始皇来说吧，有人称他是千古一帝，因为他是第一个完成了统一中华壮举的皇帝。也有人称他是嗜血的暴君，因为他生活奢华无度、统治暴虐残酷百姓处在水深火热之中。赫德虽然不像秦始皇是家喻户晓的人物，但也是个充满争议性的人物，学者对他的评价褒贬不一。一个国家的海关被外国人所控制，无论怎么说这都不是一件很光彩的事情。那么赫德进驻中国海关到底