农村公共物品供给问题及对策研究.doc

农村公共物品供给问题及对策研究摘 要 我国经济持续了 30 年的高增长（年平均增长速度接近 10%）进程，在这个进程中，农村公共物品供给存在的问题尤其突出，已成为制约农村发展的瓶颈，这导致农村经济发展滞后和城乡差距日益加剧。农村公共物品供给存在的问题表现在农村公共物品供给总量不足，供给的结构不合理，现有农村公共物品维护力度不够等。产生以上问题的最主要的原因是国家发展战略的影响，税费改革激化了农村公共物品供给的矛盾，农村公共物品供给主体过于单一，不完善的监管机制，农村民主机制的不健全等。因此，需要发挥多重主体作用，构建多元投入机制，实现多渠道筹集资金，建立由内部需求决定农村公共物品的投资决策机制，保证投入资金有效使用。关键词 农村公共物品；供给问题；制度创新作者简介 胡丽丹，中南财经政法大学教育经济与管理专业硕士研究生 我国持续 30 年的经济高增长（年平均增长速度接近 10%）过程，同时也是收入差距、城乡差距、地区差距快速拉大的过程。造成这一问题的根本原因是“城乡分治、一国两策”的制度安排。其中一个重要方面就是占全国人口 70%的农村居民过去几十年来在享受政府提供的公共物品方面与城市居民相比受到了极不公平的待遇，农村公共物品供给不足已成为制约农村发展的瓶颈，这导致农村经济发展滞后和城乡差距日益加剧。农村公共物品供给问题是贯彻统筹城乡发展战略和实施社会主义新农村建设的焦点问题，也是解决“三农”问题的关键性措施。因此，农村公共物品投资问题研究，将有助于实现农村公共物品有效供给，有助于实现全面小康社会的奋斗目标，促进整个社会经济持续稳定发展。一、 公共物品理论（一）公共物品的含义与分类1.公共物品的含义公共物品（Public Goods）这一术语最早是由林达尔（Lindahl）于 1919 年在其博士论文中正式使用的，但是公共物品的经典定义是于 20 世纪 50 年代由保罗萨缪尔森（PASamuelson）在公共支出的纯理论一文中给出的“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”。公共物品具有效益的不可分割性、消费的非竞争性、收益的非排他性。2.公共物品的分类凡具有消费上非竞争性、非排他性的产品为公共物品；反之，在消费上具有竞争性和排他性的产品即是私人物品。前者如国防，后者如面包。公共物品和私人物品是社会产品的两个极端，现实中大多数产品都是兼有两种产品特征的准公共产品或混合产品，包括具有排他性但不具有竞争性的“俱乐部产品”消费上有竞争性但无法有效排他的公共资源类产品以及非排他性和非竞争性都不充分但具有较大正外部效应的公共物品。 （二）农村公共物品理论对于农村公共物品的含义界定，学者有不同定义。在本文中引用“匡远配汪三贵”的定义，匡远配汪三贵(2005)结合我国学者对农村公共物品的定义，将农村公共物品定义为：农村公共物品区别于城市公共物品，农业农村或农民生产生活共同需要的，具有一定“典型特征”，即有完全的或一定程度的非竞争性和非排他性的物品或服务的总称。从广义上看，农村公共物品包括水利设施道路桥梁文化教育医疗保健农业科技电力通讯社会治安以及制度安排等。二、 农村公共物品供给存在的问题（一）农村公共物品供给总量不足农村公共物品供给水平是衡量农村经济、社会发展水平的一个重要指标。而当前我国农村公共物品供给严重不足，特别是与城市相比仍严重滞后，无法满足社会主义新农村建设的要求。因为我国实行的区域发展战略，所以区域发展不均衡，中西部地区相对于东部、沿海经济特区而言，经济发展落后，资源匮乏。例如我国的农村医疗和公共卫生方面：我国农村人口占全国人口的近 70%，而公共卫生资源不足全国总量的 30%，有近 1 亿人口没有获得医疗服务，3000 多万贫困人口得不到及时的医疗服务。农村每千人人口平均拥有的病床数与城市相比为 1：3.5左右；每千人口拥有的卫生技术人员与城市相比为 1：5 以上，近 20%的县未达到 2000 年人人享有初级卫生保健规划目标的基本标准，近 8%的农村婴幼儿没有享受免疫接种。农村婴儿死亡率是城镇的 4 倍左右，孕妇死亡率是城镇的 2.4 倍，农村人均期望寿命比城镇低 6 岁，大部分农村没有公共厕所和公共垃圾箱，农村公共卫生环境很差。鉴于上述的数据，我们可以想象农民的身体健康及生命安全很难有充分的保障。（二） 农村公共物品供给结构不合理在农村公共物品供给的结构方面，我们国家的供给也存在着不合理的现象。例如农业科研方面，樊胜根等(2002)进行的研究表明，农业科研投入对农村 GDP 的回报率在我国沿海、中部和西部分别达到 8.60、10.02 和 12.69 元，平均回报率为9.59 元，分别高于道路投入、教育投入、电话投入、灌溉投入、电力投入等。可见农业科研在公共物品供给中的重要性。我国当前现代农业科技研究开发不足，主要问题并不是资金投入不足和研究人员较少，而是研究与实践的脱节，这不仅造成了大量人力、财力与物力的浪费，而且极大降低了农业科技转化为现实生产力的能力。（三） 农村公共物品维护力度不够 最近几年，国家在“三农”方面制定了一系列的政策措施，旨在提高人民的生活水平，解决民生问题，但是在政策或者是相关的指令下达后，后续的执行、维护力度明显不够。例如与农业科研密切相关的是农业技术推广，它直接决定农业技术成果的运用，同样是农村公共物品供给中不可或缺的重要方面。美国在 l9 世纪的西部开发过程中就由政府主导建立了比较完善的农业技术推广体系，至今仍为构成美国农业国际竞争力的主要因素之一。但随着我国农业、农村领域各项改革的推进，农业技术推广体系不是加强了，而是削弱了，由于维护力度不够，“网破、线断、人散”便自然成为令人尴尬的现实，因此，重塑我国农业技术推广体系迫在眉睫。综合农村公共物品供给的现状不难发现：我国农村公共物品供给存在着诸多的问题：比如供给总量不足；供给结构不合理；现有农村公共物品维护力度不够等等。 三、 农村公共物品供给问题的原因分析（一） 国家发展战略的影响 新中国成立后我国选择了城市优先发展战略.国家过度提取农业剩余转移支付给城市居民。实行“二元化”发展模式和体制，由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度。与我国二元经济结构相适应的是城乡有别的差别性公共物品供给体制。我国城乡公共物品的供给显现出二元特征，在这一体制下，城市的市民通过缴纳税收，享受政府提供的各种公共物品，居民免费消费纯公共物品、支付较低的费用享受准公共物品。城市公共物品供给进入公共财政体制。比如对于城市所需的水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施，由各级政府通过财政来安排。而在我国广大的农村地区，人力成本则是由农民的义务劳动来补偿。农村社会的纯公共物品理应由政府来提供，但农民却成为真正的提供者。农民交了税却享受不到政府提供的最基本的纯公共物品。改革开放后这一体制虽然有了一定调整，但并没有得到根本改变，农村公共物品主要还是由农民自己解决，这样农村公共物品的供应数量就受到了很大约束。（二） 农村公共物品供给主体过于单一 目前我国农村公共物品供给的主体单一，主要是各级政府。因为公共物品的分类不同，属性不同，它的供给主体也会有所差异。但在实际中，我国中央政府与地方政府在农村公共物品供给上的责任划分不尽合理，主体较为混乱，本来应该由政府提供的公共物品或由政府与农民共同承担的公共物品成本，却完全由农民承担；本来应该由上级政府提供的公共物品，却通过政府权威转移交由下级政府提供。这不仅与公共物品本身的属性不相符合，也是造成我国农村公共物品供给不足的主要原因之一。（三） 低效率的农村公共物品供给决策机制我国现阶段的农村公共物品供给沿用的是人民公社时期的供给体制自上而下的强制性程序。这种供给体制，已经不适合农村的实际。主要表现在：第一，会忽视农民的需求偏好和个性差异。第二，农村公共物品的供给行为以追求部门或个人利益最大化为目标。第三，某些地方农村公共物品的供给活动甚至为乡镇机构膨胀、人员臃肿提供了依据。这种自上而下的公共物品供给决策必然偏离村民的偏好，造成公共品的无效供给及公共资源的极大浪费。（四） 不完善的监管机制目前中央和地方各级政府的公共物品供给责任网络尚未形成，农村公共物品供给监管缺乏一个制度上的规定。无法形成对农村公共物品供给的有效监督和管理。信息不准确、预算难控制、各主体之间无法沟通、运作体制无法可依、农村公共物品供给过程不透明等问题十分严重。社会各界难以对农村公共物品供给的资金筹措、管理和使用进行监督。这些也是造成农村公共物品供给不足的重要原因。四、 城乡统筹农村公共物品供给机制构建(一) 发挥多重主体作用、构建多元投入机制不同的农村公共物品具备不同的经济学属性，因而，兼顾效率与公平原则的农村公共物品投资主体应多元化。针对公共物品的垄断性、效益排他性及公平性的大小，不同的农村公共物品应由不同的主体去投资。在实现农村公共物品投资主体多元化的过程中，一方面积极发挥政府财政投资导向功能，应逐步加大财政支农的投入力度，通过法律条款规定财政支农投入份额及其递增比例。另一方面高度重视私人投资主体的引导。应在政策理念上进一步消除对农村公共物品私人供给的歧视。（二） 建立由内部需求决定农村公共物品的投资决策机制农村公共物品的投资决策制度长期来一直实行的是“自上而下”的决策。在这种制度安排下，上级政府和地方政府的往往据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要安排供给，而农民、农村、农业的实际需求没有得到应有的关注，农民无法在公共物品供给决策中体现自己的意志，被排斥在农村公共物品投资决策之外，无法体现其对公共物品的价值偏好。因此，需要创新农村公共物品投资决策制度，建立一种由内部需求决定公共物品投资的机制，实现农村公共物品投资决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。（三） 建立健全强有力的财政监督政府在农村公共物品供给的过程中要真正长期地发挥作用，合理、高效的监督体系是必不可少的。1. 建立需求情况核查制度由于各地民主程度的差异和乡镇政府行政能力的差异，很有可能产生对农村公共物品需求了解的错位以及腐败现象，出现超越需求阶段的农村公共物品的过度提供。因此，有必要建立自上而下的需求情况核查制度，及时修正村、乡(镇)在农村公共物品需求范围、急需程度、价格标准等方面存在的问题，真正做到需求物品的“及时、准确、到位”。2.加强预算和决算审计，保证供给资金的及时到位为保证供给政府加强农村公共物品供给资金的储备是十分必要的。这部分资金是在一些突发情况下才启用的，具有一定预备费的性质，必须保证其及时到位，各级政府在预算和决算中都必须严格审计制度，对发现的问题要及时纠正，防止挤占挪用及虚假储备现象的发生。3.加强社会监督与舆论监督，提高农村公共物品供求透明度对于农村公共物品的需求情况，村、乡(镇)要及时向广大村民和社会公布，县、市政府要把农村公共物品供给专项资金的使用情况及时向有关部门通报、向社会公告，自觉接受社会和舆论的监督。对举报或者提出合理建议、意见的单位和个人政府应该及时给予肯定和奖励。 （四）农村公共物品供给的多渠道筹资农村公共物品供给主体的多元化，决定了融资方式的多元化。从当前的实际情况来看，可供选择的筹资方式主要包括：税收、上级政府的转移支付、收费、举债和劳动替代资本等。参考文献：1 黎民.公共管理学M.高等教育出版社，2003（5）2 刘红云, 张晓亮.多元视角下解决农村公共物品供给问题的路径选择.北方经济, 2007, (13):5-63 詹建芬.对公共产品短缺