城市规划中的公共利益.doc

城市经济与城市开发（课程论文）论文题目：讨论城市规划中的公共利益 如何实现城市规划中的公共利益最大化学 院：土木建筑工程学院专 业：城 市 规 划班 级：城 规 071 班学 号：070807110158学生姓名：王 志 鹏指导老师：党 黎 明2011年 7 月5日讨论城市规划中的公共利益如何实现城市规划中的公共利益最大化摘要城市社会是一个复杂的、多子系统的巨型系统，各类要素在城市发展过程中往往会产生种种矛盾，城市发展进程的原因恰恰是这些矛盾。在这些矛盾中，有的是互相冲突的，有的则可能会协调起来，它们既可能推动城市的发展，也有可能会阻碍城市的健康发展。而城市规划的工作就是如何协调解决这些矛盾，阐述城市规划中以公共利益为重的原因，分析城市规划中公共利益的表现形式，分析影响城市规划中公共利益实现的因素，最后提出城市规划中公共利益实现的途径。关键词 城市规划 最大化 公共利益 表现形式ABSTRACT: Urban society is a complex, many children system of the giant system, various kinds of elements in the urban development process often can produce various conflicts, urban development process of is the reason for these conflicts. In these contradictions, have a plenty of conflict, others may be coordinated, they can promote the development of the city, there are also may hinder the healthy development of the city. And city planning work is how to coordinate to solve these problems, this paper expounds the urban planning in the public interests, the causes of urban planning analysis form the public interests of the urban planning, analyzes the influential factors of the realization of the public interest, and finally proposes some urban planning approaches to realize the public interest.KEYWORDS: Urban planning; Maximize; Public interest; Form of expression实现城市规划利益最大化所涉及和面临的诸多问题中,不仅有大量的技术性、科学性的问题,还有大量的社会性、伦理性甚至政治性问题。例如：如何正确处理公共利益与私人利益,强势群体利益与弱势群体利益,城市发展与城市保护等诸多关系问题,这既是确保规划公正的关键问题,又是伦理学讨论的一些重要议题。本文主要阐述城市规划中的公共利益及其实现途径。一、城市规划建设应以公共利益为重的原因分析公共利益是一个与私人利益相对应的概念,它们构成一个社会最基本的两种利益形式。由于在现实中,对公共利益的界定并不十分明确和具体,公共利益往往被当成一种价值取向或一个抽象的虚幻的概念,甚至是一个易生歧义和弊端的概念。从理论上看,在城市规划中以公共利益为主的价值取向很容易成为共识,或可称之为是规划问题上普遍伦理,具体表现在以下几个方面：1从理论上看，城市规划具有公共性城市空间和土地本身是巨大的财富,在市场经济条件下作为一种特殊商品成为了不同利益集团争夺的目标。作为城市开发资本拥有者的开发商,投资商把守的是“经纪人”信条,其追求的基本目标和行为方式是城市空间及土地的经济价值最大化。然而,从另一个角度来看,包括土地在内的城市空间并不仅仅只具有经济价值方面的意义,城市是城市的构成者广大普通市民共同生活的空间。例如随着中国在过去20多年里城市建设活动的大量增加，城市公共环境的设计在功能使用和景观观赏等方面部越来越受到城市规划和建筑界的重视。这方面的一个明显标志就是在许多城市里建造了、并且还在不断地建造着各式各样的广场。如果就一些已建成的城市广场作一大致归纳，不难发现这些广场在某些方面有不少相似之处 从城市规划的角度来看，不少广场，譬如说些在概念上被定为政治集会用的大型开放空间，经常被有意识地放在城市主要干道的交会点或尽端使人从很远的地方就能将其一览无余 其他定义为休憩或观赏性的广场，其布点或与公园绿地相同，或由用地规划的“边角料空间”建成譬如布置在大型交通环岛当中的广场、城市道路相交转角位置的广场等。从实际使用的角度来说不少广场基本上是附属于大型交通设施、商场，以及文体设施的室外集散空间；或是附属于政府机构大厦和大型商业办公楼的前庭；或是含有大面积绿地、类似公园的开放空间：而就空间设计来说不少广场强调的是大尺度、几何规整性和较强的中轴对称关系；倾向干用“道路而非建筑”来围台广场空间；倾向于将广场上的建筑物与纪念碑作同样处理即或是以性格严肃的建筑物作为广场空间的背景或是把广场做成展现建筑的陪衬空间。随着城市建设的迅速发展。在城市规划时开始注意对城市广场的建造加以系统引导，旨在做到广场用地规划的体系化、科学化和具有开放性与公共性。2从实践上看，城市规划是政府公共政策的一部分城市规划是政府公共政策的一部分,政府在城市规划的编制和实施中起着相当重要的作用。在规划行为中,政府与开发商最大的不同是政府的行为目标是实现公共利益,但这并不能完全避免现实中出现“政府失灵”的状况而损害到公共利益。美国经济学家布坎南和塔洛克曾经说过“经济学的探究方法假定,无论在市场活动中还是在政治活动中,人都是追求效用最大化的人。”他们的观点说明,从某种程度上说,政府的行政行为不可避免会带有“经纪人”的某些特征,政府机构和官员谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”现象不可能完全杜绝,因而出现“政府失灵”的状况而损害到公共利益的情况并非个别。城市规划中的“政府失灵”主要表现为政府的无效干预(包括干预行为的效率太低)和过度干预。二、城市规划中公共利益的表现形式所有的城市规划工作实际上就是围绕着利益问题进行的。城市规划是协调社会不同利益的一种工具。城市规划的目标就在于实现公共利益的最大化。首先我们应该弄明白城市规划所说的公共利益究竟包含哪些内容,城市规划是如何达成公共利益的。城市规划所说的公共利益主要包括以下几个方面:1倡导社会公平在土地利用和空间发展领域,如果我们放任市场决定土地利用和空间发展,那么就必然带来一系列社会不公平的问题:一方面,那些不具备资本优势的使用者将无法在一个公平的竞争环境中参与城市开发建设;另一方面,那些中低收入人群的基本需求将被忽视。由于土地开发和城市建设过程中存在巨大的利益,这种不公平就可能造成更加严重的贫富不均和社会地位的差异。2维护法律秩序在城市规划区范围以内,城市规划具有极其重要的地位,任何行为主体,只要他涉及到土地利用和建设活动,就必须服从城市规划,法律授权城市规划就土地利用和建设问题作出具体规定,哪些地方可以进行建设,可以进行什么建设,建设多大的面积,建什么样的形式,这些都可以认为是法律秩序的组成部分,也是法律秩序的具体实施途径。3提供公共服务随着市场机制的进一步完善,政府的职能越来越多地转向提供公共物品和公共服务。弗里德曼曾在他著名的公共领域的规划一书中对于公共规划进行了分类,从中可以看出,规划的主要功能在于倡导经济稳定成长,为经济发展服务,提供各种公共服务,尤其在私人投资无意经营的领域内的公共服务,如公交、公路、大型水电站等。4追求美好环境包括对于美好城市形象的追求,对于优良环境质量的追求,对于舒适生活的追求等等。这从来就是城市规划工作的基本目标。对于美的追求是出于人的一种天性,城市规划是实现人们这种追求的技术手段,从这个角度说,城市规划代表了公共利益。5促进全面发展要实现公共利益,必须实现公众的全面发展。以人为本,综合协调既是城市规划的基本原则和工作方法,也是城市规划代表公共利益的重要体现。当然,要实现人的全面发展,必须取决于城市的协调发展,城市规划的角色在于从整个城市的全局或长远考虑,协调个体使用者的利益,使之服从于城市整体利益,长远利益。在这种情况下,城市规划的作用表现为协调城市经济、社会和环境发展,协调不同行业和部门的发展,协调城市的长远发展和近期发展,协调城市的生产,居住,交通,游憩等基本功能,协调城市发展与历史保护等不同的关系等。三、影响城市规划实现公共利益的主要因素城市规划既是一种政府职能,又是一种职业实践。城市规划师的生活具有时代性,不可避免的收到时代的影响,因此,在城市规划中,影响公共利益的因素有以下几个方面:1规划师个人私利的因素作为城市规划方案的直接编制者，规划师在维护公共利益方面也扮演着重要而特殊的角色。规划师所需具备的素质，除了专业知识和技能外，还必须树立正确的关于规划工作及规划道德的价值观念，其核心理念就是规划师应最终以公共利益而不是以客户的利益为重。如今规划师不仅仅受到市场经济的冲击，隐藏在规划背后干预或迫使规划师让步的“无形”力量是多方面、多层次的，他们都可能损害规划师全心全意为公众服务的职业道德。实际上规划师们一直处于一种公共利益价值观与私人利益追求的矛盾之中,虽然规划教育和职业道德约束总是在培养着规划师的社会责任感,但是在这样一个经济尚不够发达,法制还不够健全,社会价值观正处于急剧变化的转型社会,人们的自利性可能会不断膨胀。2规划师利益集团的自利性规划师作为权力集团的一部分,掌握着资源分配的权力,以一种凌驾于其他集团与利益主体之上的心态,高谈阔论公共利益,并具有实现公共利益的制度资源,自动扮演着公共利益的代表者。而作为知识集团的一份子,也很难逃脱一般知识集团的特点,即把他们的利益附着在其他利益集团的利益之上。城市规划在当代越来越沦落为领导人实现其政绩的技术手段。还有人成为开发商的代言人,为了开发企业的利益贡献自己的才智。此时,公共利益的问题几乎无从谈起。3城市规划部门的自利性城市规划部门作为政府行政主管部门不仅具有管理公共事物的本质属性,也有为了自身行业或组织的生存与发展创造条件的本质属性,在与其他政府部门的竞争中,维护本部门本行业的权威和地位。城市规划部门,一方面是政府的一个职能部门,另一方面,也是一种利益共同体,是其成员的共同利益的代表者。因而,为了部门的利益与政府其他部门争利益的情况也就在所难免了,遗憾的是,城市规划部门经常在这种利益之争中成为牺牲品。4市场经济的双面性虽然市场经济已被实践证明是一种有效率、且较为公平合理的经济模式，但它如同一把双刃剑，同时包涵着一定的社会风险和道德风险。市场经济条件下城市规划与开发的一个显著变化就是城市空间商品化趋势愈演愈烈，甚至在市场中占优势的利益集团能够左右规划，由此导致以追求商业利润为核心目标的开发商的利益与公共利益的冲突日益明显。在这种背景下，如果缺乏必要的法律规范和道德约束，寄希望于亚当斯密所说的让市场这只“看不见的手”来实现对个人利益与公共利益的兼顾，只会导致日益扩大的贫富差距和社会不公，导致城市发展无序和危机。因此，为了减少并有效制约上述城市规划中忽视、损害公共利益的现象，除了加强政府治理与道德建设（如规划行政机关的行政伦理建设、规划师的职业伦理建设）外，最根本的途径是制度建设与政策创新。从近期看，当务之急是从公共利益的考虑出发，建立和完善社会主义市场经济条件下的城市规划的法律制度，建立健全的、符合中国国情的、能够有效听取并处理各种利益群体意见和矛盾的法律法规，促进公众参与规划机制的形成与完善。因为，我们很难想象，如果没有公众的参与，城市规划如何能够最大限度地体现公共利益。四、城市规划中实现公共利益的途径城市规划具有代表公共利益的天然属性,但是,由于几个方面的原因,城市规划并不能自动代表公共利益,这些原因包括城市规划学科自身定性定位上的因素,也包括城市规划学科所具有的外部效应。我国目前社会主义初级阶段的时代特征和转型时期的特点决定了人们价值取向的自利性,也是城市规划难以肩负起公共利益代表者重任的宏观原因。要转变这种局面,有赖于宏观社会环境的转变,有赖于我国社会、经济体制的变革,同时,也有赖于城市规划学科自身的变革。1实现从技术科学向政策科学的转变城市规划学科要实现从技术科学向政策科学的转变。引进政治学,经济学和社会学的研究成果,更好的学会将城市规划放在其运行的社会经济环境中加以研究,学会从社会的本源上研究土地利用与空间发展问题,这才有可能真正实现城市规划的科学化。2理清社会利益机制问题城市规划必须研究社会利益机制问题,尤其是必须研究社会主义市场经济体制下的产权制度问题。只有充分了解社会的需求,了解了社会个体的需求,才有可能从中发现,达成社会公共利益,才有可能通过土地利用,空间开发等媒介来维护和实现公共利益。3确立城市规划中的利益诉求机制必须在法律上明确,在实际操作中确立城市规划中的利益诉求机制。既然规划的核心问题是利益协调问题,那么就不能按照一般的技术问题或工程问题进行规划决策,要从制度上保证社会不同利益群体有公平的机会参与到规划决策程序中来,必须彻底改变由少数社会精英把持城市规划的局面。4强化规划师的职业道德应该强化规划师的职业道德,应该确保规划师为公共利益服务的职业道德底线,同时,要研究建立对规划师违反职业道德的惩处机制和因维护公共利益而遭受损失的