浅谈农村宅基地使用权流转制度创新.doc

浅谈农村宅基地使用权流转制度创新宅基地使用权是物权法律体系中直接涉及农民权益的核心问题之一。随着市场化和城市化进程的加快，人口向经济较发达地区聚集，加大了城市周边地区的人口密度，城郊农村村民住宅的流转活动空前活跃，已经具有相当规模，使农村宅基地问题牵涉越来越多的利益和矛盾。然而面对宅基地使用权流转及其市场的建立目前缺乏系统的研究，土地管理法律、法规和政策事实上无法有效管理一些地方的农村宅基地使用和变更，问题已经变得越来越复杂和棘手，开始出现局部失控现象。“建设社会主义新农村”不仅需要资金等方面的投入，更需要制度创新。因此，笔者认为应当用实事求是的态度正视农村宅基地使用权流转问题，深入调研，积极探索，抓紧农村宅基地使用权流转制度的创设和完善。一、充分认识宅基地问题的复杂性和农村宅基地使用权流转制度创新的必要性（一）现行的宅基地管理政策法规与计划经济条件下出台的宅基地管理政策法规基本没有区别，很难适应社会主义市场经济条件下客观环境。法律规定宅基地属于农民集体所有。但是农民集体（例如该农民集体村民大会）如何行使该物权，该物权体现在哪些方面都没有规定。此外，由于农民集体所有的宅基地上的房屋等建筑物是私有财产，而房屋等私有财产的继承、转让、买卖、出租等引起的宅基地转让和一户多宅问题普遍存在，造成的私有房产压占公有土地以及产权难以明确界定和处置等问题。宅基地管理政策法规如不随着相关改革的深入有所调整，由于受价值规律和大量潜在宅基地供需的影响，宅基地非法流转将进一步出现法难责众的局面。（二）从理论上讲，城镇是较农村居住用地集约的土地利用形式。农村人口进入城镇，如果能够顺利将农村的居住用地置换出来，城镇化非但不会增加建设用地规模，还应该能节约用地。但是，据统计资料显示，1996-2004年，我国城镇化水平从30.5%提高到41.8%，城镇常住人口增加1.7亿人，城镇面积增加3209万亩。同期，农村人口减少9380万人，而农村居民点用地却增加了150万亩。据国土资源部信息中心调查，转为城市户口的人群和定居在城市工作的农民，大多在农村保留着自己的宅基地。我国农村住宅用地闲置面积已经接近整个城镇占地面积。2004年底，我国农村居民点用地规模已达2.48亿亩，是城镇用地规模0.51亿亩的4.86倍，不符合城镇化能够节约用地的一般规律。这与现行宅基地使用制度不利于土地高效配置有一定关系。正如全国人大常委会厉无畏委员指出的：“现在宅基地的使用本身还存在很大的问题，土地的使用效率非常低”（人民日报2005年7月13日第十三版）。（三）修订后的中华人民共和国土地管理法第六十二条规定，农村村民一户只能有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。1997年中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知中规定农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收回集体。而关于“一户”的概念，土地管理法规、政策并未说明。通常“一户”是以公安部门登记的户口本为准，事实上包括了不应分户而为占用宅基地分户的和已达到分户建房条件仍与父母共同居住的等各种情形。中华人民共和国继承法规定，继承人对房屋等遗产有继承权，由于继承房屋出现的一户多宅问题，法律法规和政策均无规定和正式说明。（四）由于房屋与土地不可分割的属性，转让房产必然涉及转让土地使用权。农民与城镇居民均没有土地所有权，只有土地使用权。只允许城镇居民转让房地产，而不允许农民转让房地产，容易形成立法上的不平等。中华人民共和国城市房地产管理法第三十九条规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当将收益中的土地收益上缴国家。第五十五条规定：“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家”。转让、出租农民集体土地上房地产，是否也应将土地收益交给农民集体，就是一个值得研讨的问题。（五）由于历史原因和其他原因，宅基地超标现象量大面宽。据我省对43个县、265个乡镇、3627个行政村118万户的抽样调查，超标户数占抽样宅基地总宗数的31.33%。按法律规定只能拆除超占面积上的房屋，而实际执行难度很大。这类问题大多数没有得到纠正和处理，并且由于农村村民互相攀比，这种现象正在出现逐步漫延趋势。据了解，其他省市情况基本相似。笔者认为，解决此类历史遗留问题，应当重视听取广大农民意见，通过制定合法、合理的宅基地流转办法正确引导、逐步解决，不宜过多采用行政处罚、行政强制措施。（六）反对宅基地使用权流转的一种理由是：住房和宅基地是农民安身立命的最后保障，如果允许转让，可能造成一些农民流离失所。笔者认为，城镇化过程中必然有大量农民转移到二、三产业中来，要使这些农村人口真正从农业中脱离出来，聚居在工作的地方，除其他宏观经济政策、户籍政策调整外，还需要从用地制度上引导。目前农村居民点只增不减，有进无出，不适应城镇化发展的趋势和集约用地的要求。事实证明，允许国有土地使用权（包括划拨土地上的房地产）依法转让、出租并没有造成城市贫困人口流离失所。而且修订后的土地管理法规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”也就是说，农村宅基地使用权并非不可转让，只是缺少比较明确具体的可操作性规定。二、农村宅基地使用权流转制度创新的基本思路和主要理由（一）关于农村宅基地使用权流转试点的前提条件和前期工作1、明确土地所有者的权利和义务。在法律上应规定拥有农村宅基地所有权的农民集体行使该所有权的具体方式和程序，明确该所有权的具体内容，特别是土地收益权和土地处置权的权益范围。2、进一步明确农村宅基地使用权人的权利和义务。由于农村村民房屋所有权流转与宅基地使用权流转具有不可分割性。所以，应当改变我省目前只给国有土地上的房屋核发房产证，不给农民集体所有土地上的房屋核发房产证的作法，建立农村村民房屋登记发证制度，对农村村民的房屋进行登记保护，核发房产证，确认所有权。同时，应当加快为农村宅基地核发农民集体建设用地使用证。通过明晰产权，为农村宅基地使用权流转创造最基本的条件。3、制定切实可行的土地利用总体规划和城乡建设规划。我省多数地方农村居民点数量大、规模小、布局散、条件差。由于缺乏引导，建筑新旧混杂，居住用地与农业用地、工业用地、甚至畜牧用地混杂。居住环境恶劣，建筑布局破碎，土地利用不经济。宅基地使用权流转会引发翻修、翻建，规划不能滞后于流转试点，否则将给规划实施增加难度。4、全面推行政务公开，建立健全土地利用总体规划、城乡建设规划、宅基地和房产权属等公共信息便民查询制度。中华人民共和国土地管理法实施条例第三十六条规定：“对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行”。规划直接涉及农村村民和其他群众的切身利益，修编规划前应当广泛听取村民和其他利害关系人的意见并作充分说明、解释、宣传，规划修编经依法批准，应当按照“未经公示不得作为处罚依据”的法律要求，及时公布新的规划并应当随时免费为社会提供查询服务。（二）关于农村宅基地使用权转让的条件1、转让人持有依法取得的农民集体土地建设用地使用证和该宗地上房屋的房产证，产权清晰无争议；2、转让人转让该宅基地使用权后仍有合法的住处，能保证其基本生存需要；3、该宅基地和地上建筑符合土地利用总体规划和城乡建设规划；4、受让人应当符合下列条件之一：（1）为实施村镇建设规划，移民扶贫搬迁规划需要使用农村宅基地的；（2）家庭农业人口人均宅基地总面积低于当地市、县人民政府规定标准；（3）回乡定居的华侨、侨眷和港、澳、台属需要使用农村宅基地的；（4）户籍制度改革后，城乡居民双向流动，城镇居民回乡定居、户口迁往农村且无房居住的；（5）法律、法规允许在农村居民点定居并拥有合法房产的其他公民。5、转让农村宅基地使用权须事先经拥有该宅基地所有权的农民集体村民大会或者村民代表大会三分之二成员表决同意。此外，本农民集体成员有优先购买权。本集体经济组织以外的人因购买房屋，取得宅基地使用权的，应当实行土地有偿使用，收入专项用于农村社会保障体系建设。具体办法由土地所有权人按照法律、法规、规章的基本要求确定。6、没有房产的空闲宅基地使用权不得转让，应当按照修订后的土地管理法第六十五条规定程序由农民集体收回。严防倒卖宅基地使用权。7、对该农民集体成员由于历史原因或者继承房产等原因形成的的一户多宅和宅基地超占问题，可以与土地承包、农民集体收益分配等挂钩，通过经济手段调整农民集体内部土地使用不公平问题。本集体经济组织以外的人由于历史原因或者继承房产等原因使用本农民集体宅基地的，应当实行有偿使用。具体办法应当由土地所有权人按照法律、法规、规章的基本要求确定，以推动这类空闲房屋和宅基地使用权依法合理流转。（三）关于构建农村居民点用地状况量化评估指标体系，监控农村宅基地使用权流转试点效果根据辩证唯物主义观点，农村宅基地使用权流制度创新要建立在实践的基础上，建立在试点探索的基础上。对试点探索成败得失评价，需要有一套逐步完善的量化评估体系及时监控，并与改革前状况进行对比，以便相应采取较稳妥的政策调整措施。国际上通常采用集约度作为反映土地利用程度的概念，并且认为，集约度即为单位土地面积上劳动力、资金、技术、物质等投入的密集程度，但在具体统计和计算方法上有较大差异。其中以德国学者Brinkmann提出的方法最为著名，即I=（A+K+Z）/F，其中，I为集约度，A为劳动工资，K为资本消费额，Z为经营资本利息，F为土地面积。鉴于农村宅基地利用目标的宽泛性，侧重投入的单项指标表征的集约度不能科学地反映以人为本，节约、集约利用土地综合目标的趋近程度。笔者认为农村宅基地利用状况评价不仅要表述作为土地集约利用外观表现的投入状况，还应度量土地利用程度、效果以及当前利用方式持续与否，即不仅关注土地利用的经济效益、资源效益，还要重视其生态效益和社会效益。农村居民点用地状况量化评估指标体系应当至少包括以下内容：1、土地投入强度：单位土地面积资金投入（包括公共设施、公益事业设施投入）、劳力投入。2、土地利用程度：容积率（建筑面积与用地面积之比）、人口密度（户均住宅用地面积、人均住宅用地面积）、单位土地面积年用电量。3、涉及居民生活质量的指标和可持续利用状况：公共设施、公益设施用地面积占总用地面积的比重，人均绿地、人均建筑面积、人均道路面积、农村村民满意率（%）。由于我国农村居民点用地状况量化评估指标体系目前基本处于空白状态，这方面的研究需要较多投入，也有必要投入一定的人力、财力。笔者在这里只提一个基本思路，以后再作专题论述。（四）关于城市规划区内的宅基地使用权江西省南昌市在城市规划区范围内停止规划和审批单家独院农民住宅，而是按照城市规划的要求在农民集体所有土地上兴建农民公寓楼解决当地农民住房，并给农民核发房产证，允许其房产上市交易。农村集体经济组织可用节约出的土地按照城市规划发展二、三产业。此外，该市还正在兴建239万平方米专门用于安置农民拆迁户的经济实用住房，给农民颁发的房产证上注明“农房还建专用章”。这些措施较好地解决了实施城市规划与宅基地的矛盾，减少了城市建设拆迁难度和拆迁损失，实际操作也比较平稳。从一些城市的尝试情况看，应当在有条件的地方，停止在城市规划区范围内（特别是在“城中村”）审批单家独院农民住宅，同时通过农民公寓楼，经济实用住房，廉租房等途径妥善解决其住房问题，这样不仅节约用地，减少城市建设拆迁量，而且有利用于这部分农民尽早融入都市生活。由于国家在城市建设中大量资金投入，城市规划区土地产生较大的级差地租，房屋连同宅基地使用权流转常常可获得暴利。因此，国家应当通过税收进行调节。同时对违反城市规划的房屋应当严禁转让。我国人口多、人均土地少，随着人口的进一步增长和经济的发展，一些地方（特别是经济较发达地区、基本农田重点保护地区和“城中村”）已无可划单家独院的地方。农村村民自筹自建单家独院的作法与我国人多地少的矛盾日益突出。因此，应当从城市规划区切入，将“农村宅基地”界定为“用于建设农村村民住宅及其附属设施的农民集体所有土地”，为通过农民公寓楼等集约用地方式提高土地利用率留下法律空间，促进土地利用状况户均院落用地面积考核向人均住宅用地面积考核转变。（五）关于不同农村集体经济组织成员之间的农村宅基地使用权的流转修订后的中华人民共和国土地管理法第四十三条规定，农村村民建设住宅只能申请使用本集体经济组织农民集体所有的土地，申请使用其他农民集体所有土地，需要通过国家征地解决。笔者认为：引导农村村民住宅相对集中建设，是避让地质灾害，减少公共设施建设成本，改善农村村民居住环境，提高农村村民生活质量的客观需要，也是节约、集约利