金融经营监管模式利弊分析.doc

金融经营监管模式利弊分析摘要2007年以来，次贷危机造成金融泡沫破灭，全球经济面临衰退，目前金融监管体系存在的大量漏洞在危机中显现出来，如何对这些漏洞打补丁成为了各国政府的主要任务。而我国由于经济发展的需要，迫切需要提高金融机构的效率，特别是资产证券化的推出，混业经营的模式不可能被取缔或恢复原状，所以我们做的就是如何改革与混业经营相适应的金融监管，充分发挥其利而避其害。在这种情况下，各国政府都纷纷出台了重要的金融监管改革方案。在此背景下，中国的金融监管模式也面临着严峻的挑战，系统地分析并探讨金融监管模式的利弊不仅具有重要的理论意义，而且也具有较强的实践意义。本文分析国外发达国家的金融监管模式，并分析采取不同模式的利弊，针对的根据我国金融监管的现状，借鉴发达国家金融监管经验，提出我国金融金融监管模式发展的对策建议。关键词：金融危机；金融监管；监管模式目录1绪论21.1研究背景21.2研究意义31.3研究目标31.4 研究内容32金融监管模式的理论分析32.1金融监管模式的概念32.2金融监管模式的分类32.2.1按金融监管对象划分32.2.2按金融监管主体的组织结构划分43国外发达国家的金融监管模式与利弊分析43.1分业监管模式43.1.1德国金融监管模式43.1.2德国金融监管模式的利弊53.2统一监管模式53.2.1英国金融监管模式63.2.2英国金融监管模式的利弊73.3伞式监管模式73.3.1美国金融监管的组织体系73.3.2美国金融监管模式的利弊84我国金融监管模式的现状及弊端分析94.1我国现行的金融监管模式94.2现行金融监管模式的弊端104.2.1容易出现重复监管和监管真空104.2.2各监管主体之间沟通协调难度大104.2.3分业监管阻碍了金融创新的发展104.2.4分业监管无法对外资金融机构进行有效的监管105借鉴国外经验的我国金融监管模式的发展对策115.1放松管制和强化金融监管并重115.2建立四位一体的牵头监管模式115.3完善监管方法与法律体系125.4加强金融监管的国际合作13参考文献131绪论1.1研究背景2007年8月由次贷市场引发的金融风暴迅速席卷整个美国，随后波及到全世界，形成了严重的金融动荡，大量投资银行破产，股市剧烈动荡，形成了近代最严重的金融危机，并且波及到实体经济，世界各国央行都向金融市场注入大量的短期资金，美国政府更是宣布用7000亿美元来救市，各国也纷纷采取措施来刺激国内经济。反观这次危机，其中一个重要的原因就是金融监管制度与金融创新相比的滞后性。不论金融制度、金融机构、金融市场的创新都给原有的金融监管模式带来巨大的压力，对各种业务的交叉经营进行监管的成本就会提高，而且监管的力度会被削弱，监管的滞后把金融系统的风险放大并且在危机爆发后在行业及区域的扩散范围更广，影响更为严重，这次金融危机的应时而起更是验证了不加理性监管的金融创新带给经济的破坏效应。1.2研究意义金融危机会造成极其严重的经济、政治以及社会等各方面的危害，金融稳定性对于金融体系自身的功能、效率甚至整个宏观经济的运行而言都是至关重要的。2008年，发端于美国的次贷危机演变为一场百年一遇的全球性金融危机，导致世界经济陷入衰退，为此各国政府都出台了重要的金融监管改革方案。在此背景下，中国的金融监管模式也面临着严峻的挑战，系统地分析并探讨金融监管模式的利弊不仅具有重要的理论意义，而且也具有较强的实践意义。1.3研究目标金融是现代化经济的核心。随着我国经济持续快速发展，金融日益广泛地影响着我国社会生活的各个方面，金融也与人民的切身利益息息相关。广大群众的金融意识逐步增强，股票、基金等金融产品己经逐步融入百姓生活。在金融对经济社会发展的作用越来越重要，国内外金融市场联系和相互影响越来越密切的形式下，面对金融全球化对我国金融监管的挑战，要进一步改进金融监管工作，构建适合经济发展需要的科学监管体制，努力完善金融监管体系，切实提高金融监管效率，有效控制和防范金融风险，保持金融运行安全稳定，促进经济社会又好又快的发展。基于此，本文的研究目标定位为：分析研究不同监管模式的利弊，针对我国金融业发展的实际情况以及金融危机背景，针对性的提出我国金融监管模式的发展对策。1.4 研究内容本文的主要内容为：分析国外发达国家的金融监管模式及采取不同模式的利弊，针对的根据我国金融监管的现状，借鉴发达国家金融监管经验，提出我国金融金融监管模式发展的对策建议。具体而言，本文一共分为五部分：第一部分，绪论。该部分主要介绍论文的选题背景、意义、目标及内容。第二部分，金融监管模式的理论分析。该部分主要介绍金融监管的概念与分类。第三部分，国外发达国家的金融监管模式与利弊分析。该部分主要介绍国外主要金融监管模式及其利弊分析，包括：分业监管模式、统一监管模式及伞式监管模式。第四部分，我国金融监管模式的现状及弊端分析。该部分主要介绍我国现行金融监管模式及现行监管模式存在的弊端，主要包括：容易出现重复监管和监管真空、各监管主体之间沟通协调难度大、分业监管阻碍了金融创新的发展、分业监管无法对外资金融机构进行有效的监管。第五部分，借鉴国外经验的我国金融监管模式的发展对策。主要包括：放松管制和强化金融监管并重、建立四位一体的牵头监管模式、完善监管方法与法律体系与加强金融监管的国际合作。2金融监管模式的理论分析2.1金融监管模式的概念金融监管模式是金融监管组织结构或金融监管制度结构。金融监管模式指一国金融监管的制度安排，包括金融监管法律体系、金融监管主体组织结构、金融监管主体的行为方式等。金融监管模式的演变与发展遵循一定规律，并受到多重因素影响。2.2金融监管模式的分类一国金融监管模式的形成与发展受该国经济金融发展水平、政治体制、历史背景和文化传统等因素影响。按照不同的划分标准，金融监管模式分为：2.2.1按金融监管对象划分根据金融监管机构的不同监管对象，金融监管模式可分为机构监管和功能监管。机构监管指按照金融机构的类型来设立监管机构，不同的金融机构由不同的监管机构进行监管，某一类别的金融机构的监管主体无权干预其他类别的金融机构的业务活动。我国目前就实行典型的机构监管，银监会统一监管全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，证监会对全国证券、期货市场实行集中统一监管，保监会统一监管全国保险市场。功能监管是指“一个监管流程，一个给定的金融活动由同一个监管者进行监管，而无论该活动由谁从事。”如银行业务、保险业务、证券业务、信托业务等。2.2.2按金融监管主体的组织结构划分根据金融监管主体的组织结构，金融监管模式分为分业监管和统一监管。分业监管指在不同金融业务领域内分别设立一个专业的监管机构，负责全面监管（包括审慎监管与业务监管），各监管机构在各自的权属范围内执行监管权力、履行监管义务，相互间没有隶属关系。统一监管指由一家或几家金融监管机构对两种或两种以上的金融机构、金融产品和金融市场进行综合监管的模式，如对银行与证券、银行与保险、证券与保险的统一监管。除了统一监管和分业监管外，还有牵头监管、“双峰式”监管和伞式监管等多种监管模式。3国外发达国家的金融监管模式与利弊分析3.1分业监管模式分业监管模式的基本框架是：将金融机构和金融市场按照银行、证券、保险划分为三个领域，分别设置专业的监管机构负责包括审慎监管和业务监管在内的全面监管。以德国为例：3.1.1德国金融监管模式德国的金融监管机构包括：联邦银行业监管局、联邦银行、联邦证券监管局、联邦保险监管局。在金融监管制度方面，德国是典型的“混业经营、分业监管”模式。银行业监管局、证券监管局及保险监管局分别负责对银行、证券、保险行业的监管。另外，还有经济审计师协会作为监管机构的依托，现场监管大多数由它承担，银行同业协会制定同业规则，辅助监管（见图3.1）。德国的银行监管由联邦银行业监管局组织实施，并协同联邦银行协作执行。联邦银行业监管局是独立行使银行业监管工作的准部级机构，行政上隶属于联邦财政部，内部按银行业种类分别设立私人银行监管司、储汇银行监管司、合作银行监管司、投资证券和外资银行监管司四个主要监管司。联邦银行业监管局与联邦银行在监管范围的界定：1、主管权属于联邦银行业监管局；2、在制定有关条规之前，联邦银行业监管局要与联邦银行进行协商；3、联邦银行要对信用机构进行经常性的定期监督，并对信用机构的年报及其他报告进行分析。德国还设立了专门的监管机构，负责保险和证券业的监管工作。如联邦证券监管局就是独立行使证券业监管的准部级机构，行政上隶属于联邦财政部；联邦保险监管局是联邦政府监管保险企业和市场的独立联邦机构。图3.1 德国金融监管组织结构3.1.2德国金融监管模式的利弊德国的金融监管模式在典型的分业监管模式下，首先，专业监管机构负责不同的监管领域，具有监管专业化优势，职责明确，分工细致，有利于达到各自的监管目标，提高监管质量和监管效率；其次，各监管机构间尽管监管对象不同，但相互间存在竞争压力，即分业监管具有监管竞争优势。但分业监管模式英存在一定的弊端。首先，当不同金融机构业务交叉时，一项新业务的推出需要经过多个部门长时间的协调才能完成，而不同部门对于同一业务的风险控制和管理意向存在较大差异，就会产生较高的协调成本；其次，对于交叉性金融业务，分业监管既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位，从而严重影响监管效率；第三，德国的金融机构缺乏进行金融创新及开发跨行业金融产品的内在动力与外在压力，金融业务的融合程度远远落后于英美等国。也正是由于这个原因，其金融监管组织结构变革的迫切性在很长时间内都没有凸现出来。政府一直认为通过各专业监管机构之间的自发性沟通和协调，就能对混业经营行为实施有效监管。但是目前，跨行业金融创新产品的涌现已经成为国际金融业发展的主要推动力之一。即使是在德国，这种趋势也日益明显。在此背景下，传统分业监管模式的缺陷变得很难克服。各专业监管机构由于监管范围的约束和限制，在对跨行业金融产品进行监管时协调性差，引发了不同程度的监管真空和重复监管，分业监管模式越来越无法适应金融创新发展的趋势，不能有效地防范混业经营条件下金融风险在不同行业之间的传递。鉴于此，德国金融界和学术界要求改革金融监管组织和一元化金融监管的呼声不断高涨，出现了将银行、证券、保险集中统一监管的趋势。2002年5月，联邦银行业监管局、联邦证券监管局、联邦保险监管局合并，成立了联邦金融监管局，联邦金融监管局成为统一的金融监管机构。至此，德国完成了从分业监管向统一监管的过渡。3.2统一监管模式统一监管模式指对于不同的金融机构和金融业务，无论审慎监管还是业务监管，都由一个机构负责监管。以英国为例：3.2.1英国金融监管模式1998年，英国通过新的英格兰银行法，英格兰银行监管银行业职能正式移交给FSA的立法程序顺利完成。2000年，英国通过金融服务与市场法（简称FSMA），并于2000年12月1日正式生效。该法案以法律形式确定了FSA是英国唯一的、独立的、对金融业实行统一监管的执法机构。根据FSMA的规定，金融服务监管局把原有的对商业银行、投资银行、证券经纪、资产管理、期货、保险、信托、租赁等各种金融服务监管机构功能集于一身，对英国境内所有从事银行及非银行金融业务的金融机构实行统一监管。金融服务监管局根据监管需要和市场结构进行重组。其组织结构如图3.2所示。英格兰银行负责英国金融和货币体系的整体稳定及其基础设施；财政部负责金融法规及制度的整体框架建设和支持；FSA则是对金融机构、金融市场及服务于该市场的专业机构和个人、清算和支付系统、有问题的金融案例进行谨慎的监管。图3.2 英国金融服务监管局基本结构3.2.2英国金融监管模式的利弊英国作为金融统一监管模式的典型代表，具备以下优势：1、成本优势。统一监管不仅能节约人力和技术投入，还可通过监管信息的共享降低信息成本，改善信息质量，获得规模效；2、改善监管环境。统一监管可消除监管死角，避免监管真空；降低同一金融集团受几个监管者的重复监管时造成的高成本和重复工作量；避免不同监管机构带来的监管水平和监管力度上的差别；3、责任明确。统一监管的职责明确，可防止不同机构之间互相推卸责任。因此，统一监管适应了金融机构一体化和集团化的发展趋势，使监管政策能够实现跨部门、跨市场、跨机构的协调，避免因监管条例不一致、重复监管、监管真空等问题而产生的金融机构之间的不平等竞争，加强了监管协调，提高了监管效率。实践证明，英国金融服务监管局的运作是很成功的，金融监管一元化改革促进了英国金融集团的健康发展，同时伦国际金融中心的地位到了强化。尽管如此，统一监管机构也存在的弊端：统一监管机构负责所有类型金融机构的审慎监管和业务监管，在监管过程中，容易混淆不同行业的风险控制技术，也有可能会出现文化差异冲突；单一监管机构权力巨大且过于集中，缺乏权力的竞争和监督，在执行监管时可能会出现官僚主义倾向，从而降低监管效率。正是为了防止FSA权力的过度膨胀，对金融服务监管局进行制约，维护被监管者的权益，FSMA同时宣布成立了“金融服务和市场特别法庭”。该法庭完全独立于FSA，用以处理被监管机构与FSA之间的、不可经双方协商解决的问题。从有关法律架构看，会有相当多的案件开庭审理，这样有助于提高整体金融业的法制水平，促进监管者认真地监管，被监管者合法、合规地经营，消费者行使“知情权”。3.3伞式监管模式伞式监管模式是美国金融服务现代化法案颁布后，在改进原有分业监管模式基础上形成的新监管模式。这种监管模式是中间模式的典型代表，是分业监管与统一监管相结合的最好体现。3.3.1美国金融监管的组织体系1999年，美国金融服务现代化法正式颁布，并于2000年3月1日起正式实施。按照该法案规定，RFB作为伞式监管人，是综合管理的上级机构，对金融控股公司进行监管；同时，按照功能监管的原则，由OCC等银行监管机构、SEC和州保险厅分别对银行业务、证券业务、保险业务实施监管；伞式监管人与功能监管人之间应互通信息、相互协调、共同配合。该法案还就各级监管机构的监管优先权作了明确规定，RFB对金融控股公司进行全面监管，必要时对银行、证券、保险等子公司拥有仲裁权；另一方面，当各领域监管机构断定RFB的监管制度有不恰当时，可优先执行各领域监管机构的制度。对新型业务的监管归属划分上，也做出了相应规定。当新型业务出现后，应报美联储以确定其是否属于金融业务。若是金融业务，应该属于哪一种服务功能则分别由证券交易委员会判断是否属于证券业务、由货币监理署判断是否属于银行业务、由州保险厅判断是否属于保险业务。如果各监管机构发生意见分歧，则上交联邦司法机构作最后判决。图2.3美国对金融控股公司的金融监管结构3.3.2美国金融监管模式的利弊美国的伞式监管模式是分业监管与统一监管相结合的双层监管模式。在伞式监管模式下，一方面，各专业监管机构按照功能监管原则，以经营业务为标准来划分监管对象，能对金融控股公司的各子公司实施有效的专业化监管，即，伞式监管保持了分业监管的优势；另一方面，伞式监管人也能对金融控股公司总部的合并报表以及各子公司间的关联交易和资金流动状况实行重点监管，并协调各种功能监管机构，从整体上对金融控股公司的风险加以控制，以此承担起维护整个金融业安全的职责。这样，美国的伞式监管模式作为一种典型的中间模式，在一定程度上弥补了单纯分业监管或统一监管模式的弊端，既能依据单一金融机构的风险特性对其进行针对性监管，又能从整体上对金融体系的风险传递加以把握。但是，伞式监管模式也存在一定的弊端，主要表现在各专业监管机构的协作关系上。虽然1999年金融服务现代化法案强调了监管机构间的信息共享，但在大多数情况下，对于各金融监管机构的协作关系，该法只规定了模糊的轮廓，具体的执行有赖于有效的合作机制和高度的合作精神，其效果更有待观察。如RFB要履行综合监管责任，目的是保证金融机构的总体安全，为此它必须了解金融机构集团内部其他功能监管对象的经营和资金运作情况，但原则上又不能直接着手，必须尽量通过相关功能监管当局来获取资料。这种间接的监管程序不但涉及信息是否及时可靠、信息传递是否通畅以及监管机构间的信任度等问题，还可能会遇到种种技术上的和官僚主义的障碍。而且，不同金融行业监管理念和监管方式本来就存在很大的差别，这也是将多重监管工作融为一体的根本性限制。4我国金融监管模式的现状及弊端分析4.1我国现行的金融监管模式在我国金融业分业经营体制确立后，分业监管的体制也在不断完善中。1992年10月国务院决定成立国务院证券委员会（简称证券委）和证券监管委员会（简称证监会），根据证券市场发展的实际情况，国务院对证监会和中国人民银行（简称人行）在证券监管方面的职责进行了明确分工，形成了人行和证监会共同对证券市场实施监管的体制。1997年11月全国金融工作会议提出建立和健全“集中统一”的证券市场监管体制，证券委与证监会合并，成立新的证监会。1998年6月，人行将其对证券市场的监管职责全部移交证监会，真正形成了银行业与证券业的分业监管。1998年11月中国保险监管委员会（简称保监会）成立，负责对中国保险业进行监督管理，人行不再承担此项业务。2003年4月，中国银行业监督管理委员会（简称银监会）成立，负责对全国银行业金融机构及其业务活动进行监管，同时还负责对中国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经银监会批准设立的其它金融机构进行监管，人行不再承担银行业监管职责。根据中国人民银行法、商业银行法、证券法和银行业监督管理法等的有关规定，我国现阶段实行的是“一行三会”（中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会）的分立金融监管格局（见图4.1）。我国现行金融监管组织机构除财政部、审计署等政府监管部门以外，主要由国务院派驻各金融机构监事会、中国银监会、中国证监会和中国保监会负责专门监管，直属国务院领导。其中，银监会负责监管商业银行、政策性银行、信托投资公司、资产管理公司、农村信用社等存款类金融机构，证监会负责监管证券公司，保监会负责监管政策性保险公司和商业性保险公司。中国人民银行作为中国的中央银行主要负责制定并保证货币政策的执行，加强宏观调控。从此形成了银监会、证监会和保监会三家分业监管的格局，三足鼎立成为了今天我国金融监管的特点。但是由于金融资本流动的速度加快，混业造成资本多行业流动的复杂性，目前的分业监管模式存在监管空白，金融的市场风险不能得到有效的分散，特别是在金融危机下我国的金融监管问题凸显出来。图4.1 我国金融监管结构监管机构银监会证监会保监会监管对象商业银行政策性银行信托投资公司资产管理公司农村信用社等证券公司证券交易所期货交易所证券登记公司基金管理公司商业性保险公司政策性保险公司外资保险公司4.2现行金融监管模式的弊端4.2.1容易出现重复监管和监管真空在分业监管模式下，三大金融监管机构各自为政，自成系统，仅关注各自特定的金融机构，对于跨行业金融产品和金融机构的监管，由于缺乏权责的明确界定和职能的严格定位，在实际监管中不是相互争权就是相互推诿责任，极易导致重复监管和监管真空，不仅增加了监管成本，也严重影响了监管效果。如2003年初，数家基金公司将货币市场基金推出方案上报证监会，之后，因银监会和证监会在政策协调上未达成一致，货币市场基金出台时间被一再推迟。当时争议的问题之一，就是以货币市场金融工具为投资对象的基金，监管权到底该归属证监会，央行，还是银监会？4.2.2各监管主体之间沟通协调难度大由于三大监管机构地位平等，没有从属关系，在行政上均为独立监管的正部级单位，这样就不会有足够的动力和有效的约束把各自的信息向对方披露，信息共享程度低；同时，当发现问题时，确定由谁牵头、谁作最后决定等是存在一定困难的。虽然早在2000年，当时的中国人民银行、中国证监会和中国保监会就成立了“监管联席会议”，但这普遍被认为是形同虚设，主要体现在会议不定期召开，内容不透明公开，各自为政互不买帐。4.2.3分业监管阻碍了金融创新的发展随着经济金融一体化、自由化和全球化的进一步加强，银行、证券和保险之间的业务界限越来越模糊，跨行业金融创新产品层出不穷，但在现行分业监管体制下，大都采取机构性监管，实行业务审批制方式进行管理。这样，当一项跨行业金融产品推出时，往往需要经过多个监管部门长时间的协调才能完成，丧失了创新产品的优势。4.2.4分业监管无法对外资金融机构进行有效的监管根据我国的入世承诺，我国金融业已对外全面放开，越来越多的外资金融机构进入中国市场，它们大都实行混业经营，这就要求对它们进行监管时监管部门之间需进行良好的沟通和协调，而我国的三大监管机构之间难以做到这一点，所以很难对它们进行有效的监管。5借鉴国外经验的我国金融监管模式的发展对策5.1放松管制和强化金融监管并重放松管制是当今国际金融发展的一种大趋势，放松金融管制有利于金融创新，有利于提供多样化的金融服务，有利于增强银行竞争力。中国现有的金融监管体制，虽利率、汇率、信贷、现金、结算等方面都实施了较为严格的管制，为适应加入WTO后全面放开金融市场的趋势，中国金融监管应顺应潮流，放松管制。为此，必须不断地强化监管。强化监管是以放松管制为基础的，强化监管并不是把放松的管制又管起来或管得更严，而是强化那些不应该放松和本应管而尚未管的监管；同时，强化监管要突出监管的重点，使强化监管能顺应国内金融市场的国际化需要。对于没有实行综合经营的国家而言，放松金融管制和加强金融监管并重，既能推动金融创新，又能有效地建立各种恰到好处的防火墙，来阻止证券业务风险的扩散。中国目前也已经出台了一些放松管制的政策，如允许中国工商银行、中国交通银行、中国建设银行等商业银行机构可以设立基金公司，允许外资金融机构可以参股中国的国有商业银行改制等。5.2建立四位一体的牵头监管模式鉴于目前分业监管体制实施中所出现的各监管机构之间协调性差和存在监管真空问题，中国必须对现存的分业监管制度进行改制，建立牵头监管模式。首先，由中国人民银行牵头成立金融监管委员会，协调银监会、证监会、保监会三方的监管工作并使之制度化；其次，发挥金融行业自律组织和社会监管体系的作用；第三，加强金融机构的内部控制制度建设。如图5.1所示。图5.1 四位一体牵头监管体系示意图牵头监管模式在一定程度上可以保持不同机构之间的竞争和制约，同时各监管主体在其监管领域内保持了监管规则的一致性，既可发挥各个机构的优势，又可将多重机构的布局最小化。由金融监管委员会实现审慎监管而各监管主体实行业务监管，避免了监管真空出现和重复监管。这种监管模式的改善带来的最大好处还在于通过金融联席监管会议定期磋商协调，使各职能部门之间信息畅通，从而有效地降低监管成本，提高监管效率。5.3完善监管方法与法律体系随着金融市场经营主体不断增加，金融工具不断创新，金融电子化日新月异的发展，金融监管难度随之上升。鉴于此，监管主体须充分重视监管方法的适时调整，朝多元化方向发展。首先要调整监管思路，实现“事后化解”到“事前防范”的转变。合规性监管侧重于事后化解，这种方式较为被动，纠正成本也很高。风险监管则是根据金融机构的资产质量以及内部管理的评价，提高监管要