省发改委调研材料(宁蒗县).doc

省发改委调研宁蒗县汇报材料宁蒗县国有林场和国有林区改革调研汇报材料1998年8月，党中央、国务院作出了“停止长江中上游天然林采伐，实施天然林资源保护工程”的重大决策，省委、省政府也作出了“停止金沙江流域和西双版纳境内天然林采伐，实施天然林资源保护工程”的决定。宁蒗县县委、政府高度重视，坚决贯彻执行国家、省、市有关“停伐”文件精神，全面停止了天然林采伐，在全县范围内启动实施了天然林资源保护工程。成立了天保工程领导小组，设立了办公室，将2094名森工企业职工纳入天保工程，分别设立了三个天保实施单位：宁蒗林业局，宁蒗林业局二分局（木材公司和木综厂合并）、宁蒗林业局三分局（战河纸厂）。通过两年试点，和近十年的正式实施，达到了天保工程五年初见成效，十年大见成效的目标，实现了森工企业由过去的木材生产经营为主向生态建设为主的历史性转变。目前，宁蒗县的主要森工单位分别为： 宁蒗林业局：前身为林业部金沙江会战指挥部西南林业施工总队第二工程处，1966年9月成立，1969年3月下放云南省，同年11月，经省革委会69143号文批准二处改建为宁蒗林业局，1970年下放丽江专区管理，1973年10月收归省管，正处级建制，人员多达2000多人。1983年4月省委、省政府将宁蒗林业局作为试点下放宁蒗县管理，建制不变。1970年到1980年期间，每年采伐经营木材5至7万立方米，从建局至1997年，为国家建设提供木材200多万立方米，完成营造林193万亩，上缴税利1.5亿元，修建林区公路800多公里，为国家“三线”建设和小凉山经济社会发展作出了积极贡献。实施天保之初，宁蒗局纳入天保人数为1055人，2000到2010年间，一次性分流安置291人，离退休224人，社会职能移交55人（目前每年还从天保拨付资金55万元），调离等7人，目前尚有在职职工533人（含55个政社性人员）。宁蒗林业局第二分局：二分局是2010年实施天保工程后为解决森工企业人员分流安置将宁蒗县木材公司和宁蒗县木综厂合并而成。县木材公司成立于1971年，至实施天保工程以前，是全县骨干企业和利税大户，每年上缴利税占全县财政收入的75%以上，在公司运营的近三十年间，累计销售商品材130余万立方，实现收入4亿多元，上缴利税1.8亿元。县木综厂为宁蒗林业局下放宁蒗县时，为解决宁蒗林业局子女就业问题由省林业厅援建项目，建成后成为宁蒗县第一代现代化企业，年缴纳税利占宁蒗当时财政收入的十分之一，为宁蒗木材粗放经营向深加工迈进作出了应有的贡献。实施天然林保护工程后，两个森工单位纳入天保职工人数为509人，后经一次性安置189人，离退休188人，调离及死亡24人，目前尚有在职职工108人。宁蒗林业局天保二分局资金全部由国家财政拨款，没有其它经营对象和经营收入，每年拨入森林管护事业费194万元，实施之初人均工资仅500元，后经多次人员分流，职工月均工资925元。宁蒗林业局第三分局：三分局的前身为宁蒗纸浆厂，建成于1992年，实施天保后，企业失去了原料来源，企业面临破产，职工生活陷入了严重困境。2001年实施天保工程后，森工企业职工迎来一次新的转岗契机。实施天保之初，纳入天保职工530人，后经一次性分流安置189人，离退休42人，其它分流15人，现有在职职工284人。一、近年来本地国有林场和国有林区改革的经验教训（一）成效和经验通过天保工程的实施，宁蒗取得了良好的生态效益、经济效益和社会效益。1、生态效益十年天保实施，通过禁伐、森林管护和公益林建设，宁蒗森林覆盖率由实施前的53.4%提高到2008年的68.7%，生态植被得到了有效恢复，森林蓄积量得到了显著提高。在改善长江流域生态环境的同时，减轻了因环境恶化带来的自然灾害，保护了生物多样性，促进了当地旅游、水电等产业的发展。2、经济效益通过天保的实施，天保资金的投入有效促进了当地经济的发展，增加了山区居民的经济收入。天保实施后，有效地促进了泸沽湖旅游景区的开发，促进了宁蒗电力产业的发展。天保的实施，还促进了林区建设，改善了山区落后状况，加快了贫困山区的脱贫步伐，使山区经济逐步走向繁荣。3、社会效益一方面，天保的实施，创造了良好的生存环境和生存条件，促进了宁蒗经济可持续发展。另一方面使森工企业职工得到妥善安置，职工养老、工伤、医疗、失业、生育五大保险基本得到了解决，保持了工程区的社会稳定。此外，调整了产业结构，使一大批人受到了专业技术培训。其次，通过天保工程的广泛的宣传教育，工程区广大干部群众的生态意识和环境保护意识得到了极大提高。此外，宁蒗天保工程的实施在宁蒗社会稳定和经济发展中发挥了重要的作用：使森工企业职工得到了有效安置：1998年实施天保工程以前，宁蒗森工企业众多，森工企业人员多达2088人，其中 1770人分流到天保从事森林管护和公益林建设。实施天保工程后，通过多渠道分流安置，目前天保在职职工为931人，天保工程使森工企业职工得到有效安置。使产业结构得到了较好调整：天保工程实施前，宁蒗的支柱产业是木头财政、财政收入80%以上依靠木材采伐和加工，尽管木材采伐支援了国家建设，但长期采伐，木材蓄积量减少，单一的产业结构形成了越采越穷、越穷越采的局面。天然林保护工程实施后，宁蒗痛定思痛，在全面贯彻党中央、国务院停伐方针政策的同时，下决心调整产业结构，在天保工程生态建设的带动和促进下，有效地促进了宁蒗农业、旅游、水电等产业的发展，形成了旅游、生物资源、矿产、水电、畜牧五大支柱产业，可以说，宁蒗的支柱产业得益于生态的发展。使林业管理体制进一步健全：为了全面管好宁蒗的天然林，解决天保职工住所，宁蒗天保实施之初，管护所与林业工作站合署办公，各天保实施单位在全县的15个乡镇设定了管理所，在91个行政村设立管护点，在交通要道、重点林区设立了管护卡，对全县林业进行了全面管护。通过十年天保工程实施，天保职工已积累了丰富的林业管理和建设经验，涌现出了一大批懂技术、善管理、办实事的领导干部和工程技术人员，大批从事森林管护的职工熟悉了森林法、野生动物保护法、森林消防条例等政策法规，能结合宁蒗实际，认真细致地做群众的思想工作，能及时处理突发的森林火情，对偷砍盗伐、乱捕乱猎、乱开乱挖等现象能及时有效地制止，以至于无论是退耕还林工作还是深化集体林权改革工作，县里均从天保单位抽调工程技术人员协助工作，天保已成为宁蒗林业的主力军，为宁蒗林业体制改革奠定了坚实基础。（二）存在的主要问题和教训1、天然林保护工程与管理方面存在的主要问题一是现行体制不能适应森林管护的需要实施天然林保护工程后，森工企业人员分流从事森林资源管护，失去了生产、经营和销售对象，依靠天保工程资金维持生存运转，但仍按企业体制运作。职工仍保持原有企业职工身份和工资关系，没有事业编制，也没有地方财政预算，企业的性质没有改变，职工的身份没有转变，处于企业不像企业、事业不像事业的“两不像”境地。二是天保工程只暂时缓解了工程实施期内的困难宁蒗自将森工企业职工纳入天保以来，天保职工长期处于“低收入、高就业、保稳定”状态，森工企业的困难只是得到了暂时缓解和掩盖，没有从根本上解决森工企业的出路问题，天保十年规划到期后森工企业何去何从仍是一个问题。三是体制不顺、机制不活，历史遗留问题没有得到根本性解决在天保目前体制下，天保活力不足，不可能创收，后续产业发展也无资金来源，单位举步艰难。天保单位基础设施建设和改革发展与社会发展相比严重滞后。2、天保资金投入与管理方面存在的主要问题（1）、天保资金标准多年不变，职工工资严重偏低 天保经费核定没有考虑社会发展因素，自天保实施之初，管护经费按年人均1万元核定，没有考虑社会发展因素。随着物价不断上涨，年人均1万元扣除管理费用和养老保险个人部分等费用，职工收入已远远低于社平公资，连基本生活都难已保障。由于工程资金从实施之初至今一直没有改变,而宁蒗 一直被“僧多粥少”的矛盾困绕，一直采取“低收入、保稳定”，随着近年来物价一直上涨，造林成本不断增加,职工工资不到社平工资的三分之一，收入难已维持正常家庭生活开支，严重影响了天保工程的顺利实施。（2）、人工造林经费不足由于宁蒗经过多年造林，所剩地块大多属高海拔山区及干热河谷地带，造林难度较大，成本较高，每亩200元的造林费用，连苗木费和人工费均难已保障，影响了人工造林顺利实施。此外，宁蒗因立体地形、立体气候明显突出，冬季海拔较高的造林地普遍结冰，新造林地冻拔灾害严重，成活率较低，补植补造任务繁重，造林投入成本增加，十年前核定的200元/亩造林费用严重不足。二、从有利于国有林场加快发展和提高行政管理效率的角度出发，如何进一步理顺国有林场的管理体制1、建立长效机制，将从事天保工程的森工单位纳入事业管理宁蒗天保单位自实施天保工程以来，从事天然林管护和公益林建设，其经费也完全依靠国家补助的天保工程经费，没有其它产业和收入。加之宁蒗属金沙江流域重点林区，系国家级贫困县，经济欠发达，无财力支持，就业门路十分狭窄，只能继续建立长效机制从事生态建设才能确保社会稳定。建议国家将我县天保单位纳入公益型事业单位管理，核定人员编制，资金由国家和省级全额拨款，也可实行财政转移支付。2、理顺管理体制，对森工企业进行机构重组宁蒗天保实施十年来，森工企业十分注重人员分流，与天保实施之初相比，人员已得到大幅度分流，从实施天保之初2088人，经多次分流安置,目前在岗职工925人（含55个政社性人员），人员已大幅度减少。随着天保不断实施，人员不断分流，理顺体制、精减机构、重组森工单位势在必行。建议国家在出台天保新政策时充分考虑宁蒗天保单位实情，进一步理顺天保管理体制。3、加大分流力度通过十年天保工程实施，天保人员在林业技术方面已得到较大提高，无论是森林管护、林政执法、林产业项目建设等方面均具有坚实基础。针对宁蒗天保人员多、经费少的状况，在人员分流方面，将县天保办从各单位抽调人员和部分天保专业技术人员分流充实到县天保办和各林工站，大中专学历的专业技术人员分流到对口相关单位。三、如何准确界定国有林场分类管理的划分标准，科学合理地划分生态公益型和商品经营型林场根据森林的区位、作用不同，按国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法规定，宁蒗将以生态利用为主要目的的森林划分为公益林；将以直接经济利用为主要目的的森林划为商品林。我县国有林面积109.52万亩，其中：国家公益林面积为46.68万亩，地方公益林面积27.01万亩，商品林35.83万亩。宁蒗森工企业核权发证的国有林面积109.52万亩。在森林的分类经营及国有林场的分类管理方面：一是对划定的国家重点生态公益林禁止一切商业性采伐，进行封山育林，严加管护，以最大限度地发挥森林的生态效益。二是对一般生态公益林，以生态建设为主，由国家投资。三是对商品林建设以市场为导向，定向培育，集约经营，一定限度上地满足社会对木材及林产品的需求。我县地处长江中上游金沙江林区，生态区位重要，地理位置大多山高坡陡，生态如遭到破坏，恢复难度较大，因此在后期林业发展中，应以生态建设和保护为主，杜绝商品林采伐。四、从建立与社会主义市场经济体制向适应的公共服务提供机制出发，政府对生态公益林型林场采取何种管理体制、何种运行方式，能更有利于提高公益林建设和管理效率生态公益型林场属于国家公共服务体系范围，应将其纳入公共事业单位管理，明确机构设置、人员编制、经费投入。生态建设是个长期行为，需要建立长效机制，加大财政资金投入，突出公益性质，完全按事业管理方式运营，这样才有益于生态公益林的建设和管理。在向生态公益林型林场转变的同时，建议将我县现有的天保实施单位成建制转制为生态公益型事业单位，恢复原宁蒗林业局处级建制。五、如何进一步搞活商品经营型林场机制，完善政策保障体系，以保证商品经营型林场在全面推行企业化管理后，能够兼顾经济效益和生态效益，实现企业和森林资源的可持续发展宁蒗地处生态脆弱区，同时又是生态建设重点林区和林木生长缓慢的高寒山区，本身就不太适宜发展商品林，天保工程实施前大量采伐造成的教训是深刻的。此外宁蒗商品林面积也较少，而国有林中商品林面积就更少，依靠商品林经营森工企业无法生存，森工企业及林场发展方向只能从当地实际出发，只能实行以生态建设为主的公益林事业型单位管理。六、对以公益事业单位管理的生态公益林型林场，如何按照加强对政府资金投入和林场管理的监督考核对生态公益型林场以保护、造林、封山育林、抚育为经营管理手段，其经营目的是将林场建设成多林种、多树种、多层次、结构合理、功能健全、追求生态效益、社会效益最大化的森林生态体系。因此，对生态公益型林场应实行事业单位管理，国有林场的事业经费主要依靠财政预算内安排，由国家投入和生态效益补助资金来解决。同时，加大各项生态工程建设的投入，六大工程等建设资金应优先向生态公益型林场，向生态公益林建设方面倾斜。在经费安排上，对以公益事业单位管理的生态公益林型单位按事业化管理核定经费，同时减少拨付环节，五项保险可直接统一拨付到社保局。七、国有林场职工参加养老，医疗等社会保险的方式，国有林场职工安置的途径，改革成本的筹措等宁蒗县自实施天保工程以来，不断推进五项保险制度，森工企业均已参加五项保险，但由于天保单位失去了创收来源，保险费用只能依靠上级拨款，将上级下达的保险经费全额缴纳，由于上级保险经费未能足额下达，造成缺口较大，目前：宁蒗林业局第二分局欠缴社会保险83万元，其中：养老金62万元，医保金17万元，其他三项保险金4万元。 宁蒗林业局第三分局欠缴养老保险42万元。建议国家大幅提高天保社会保险缴纳标准，按事业单位标准全额拨付、统筹安排五项保险经费、统筹外费用、抚恤费。对国有林场职工实行多渠道安置，可采取转制、分流、提前退休等途径进行分流。八、推进国有林区改革的基本思路，近期的改革任务宁蒗天保工程自实施以来，一直从事国家财政拨款的事业型生态建设，是宁蒗林业建设和管护的主力军，无论是林政管理，森林管护、森林火灾扑救，营林造林，宁蒗天保工程的作用在金沙江林区无法替代。作为长江中上游金沙江流域的重点林区，生态建设对发挥生态屏障，发展可持续战略作用重大，不论是国有林还是集体林，均应纳入生态建设，实施大林业战略，才有利于林业生态建设长效机制的建立。如再次采伐，一方面，宁蒗大多属于山区，山高坡陡，植被恢复难，有些还是干热河谷，造林难度相当大，耗时长，耗资大，生态恢复难；另一方面，宁蒗山区经济欠发达，再次采伐将对宁蒗刚刚调整起来的产业结构造成影响。此外，山区居民对粗放经营方式的依赖，不能从长远促进宁蒗经济可持续发展，也不利于全国生态战略的实施。生态建设只有建立长效机制才是实施我国生态战略的必由之路，建设不可缺少的一个重要组成部分。因此，结合宁蒗实际我们对天保后续政策提出以下建议方案：（一）、建立长效机制，理顺管理体制1、将从事天保工程的森工单位实行事业化管理目前，宁蒗天保单位全部均从事天然林管护和公益林建设，其经费也完全依靠国家补助的天保工程经费，没有其它产业和收入，加之宁蒗属金沙江流域重点林区，系国家级贫困县，经济欠发达，无财力支持，就业门路十分狭窄，只能继续从事天保生态建设工作才能确保社会稳定。请求国家将我县天保单位纳入公益型事业单位管理，核定人员编制，资金由国家和省级全额拨款，也可实行财政转移支付。在资金拨付方面要杜绝多头管理、责任不明局面，应减少拨付环节，提高资金运营效率。2、对天保森工企业理顺管理体制宁蒗天保实施十年来，森工企业十分注重人员分流，与天保实施之初相比，人员已得到大幅度分流，从实施天保之初2088人，经多次分流安置,目前在岗职工925人（含55个政社性人员），人员已大幅度减少。宁蒗天保实施之初设立了三个天保实施单位：宁蒗林业局；宁蒗林业局二分局（木材公司和木综厂合并成立）；宁蒗林业局三分局（原战河纸厂）。由于国家政策体制得不到理顺，工资收入严重偏低，为使天保全面统筹发展，理顺体制势在必行。建议在后期天保实施时，可考虑机构重组，理顺宁蒗天保管理体制。同时应解决天保森林管护林政执法权问题。天保实施多年来，管护中林政执法权一直未得到妥善解决，天保人员在管护中看到违法现象得不到及时处理，理顺天保管理体制的同时也理顺林政管理的执法权问题。3、拓宽天保人员流动机制 天保自实施以来，宁蒗天保管护所与林工站一直合署办公，实行两块牌子一套人马，对天然林进行管理，形成了天保管护所与林工站齐抓共管的局面。但在实际管护中，由于天保人员体制没有得到理顺，天保管护人员没有林政执法权，给森林管护、林政执法工作带来了尴尬局面。近年来，各乡基层林工站人员不足、职能得不到充分发挥。我县山高坡陡，林地分散、交通不便，充实林工站有利于加强对森林的管护，有利于林业的改革和发展。将天保部分技术人员归并到各林工站，无论是对森林管护，或是对促进今后基层林业改革和发展都是十分有利的。建议我县开辟分流渠道，增加林工站事业人员编制，对天保人员划定标准，将天保部分人员归并到林工站工作，一方面充实和加强基层林工站管理，另一面加强林工站技术力量，促进林改，林业产业等林业的改革与发展。此外，长期以来，宁蒗天保在现有体制下人员难已流动，在建立天保长效机制，将天保单位纳入事业管理后，应放宽人员分流和流动体制，在核定事业编制的基础上，本着只出不进的原则，可对天保人员在相关单位中调动，进行分流安置。（二）完善天保相关政策1、加大政策性安置职工力度宁蒗天保人员多、经费少，是实施天保十年来一直困绕宁蒗天保工程实施单位的难题，进行机构重组，建立健全长效机制应加大政策性安置职工力度，实行“40、45”退休政策，即长期从事繁重体力劳动的天保职工，女职工年满40周岁，男职工年满45周岁，或男女职工不计年龄，只要工龄达到20年以上的实行提前退休，一次性移交当地社保部门实行社会化管理，应交费用由国家或省级财政予以专项补助，也可实行财政转移支付补助，直到职工法定退休年龄为止。2、协调解决企业离退休人员实行社会化管理宁蒗县天保单位退休职工多，这些退休职工的生老病死，需要花费单位大量的人力、物力和财力，给无经营收入的天保单位增加了沉重的负担，并且现行的基本养老保险政策，社保只承担养老保险统筹项目内的费用，离退休职工九项外费用、抚恤费等统筹外费用企业没有资金来源，无力支付。建议国家出台相应配套政策，补足相应经费，对离退休职工实行社会化管理。3、彻底解决天保单位原森工企业期间遗留的债务问题天保工程实施后，森工企业结构体制已发生根本性转变，从原先的经营性生产丧失了生产对象转变为公益性建设，人员从森工企业单位分流到天保单位安置。国家实施天保后已充分考虑到原森工企业单位实际情况，对原森工企业部分银行债务实行了停息挂帐，但一直未得到豁免，在天保建立长效机制之际，建议彻底解决原森工企业遗留债务。4、尽快落实天保工程区国家重点公益林补偿基金机制在天保改革相关政策尚未得到保障，体制尚未全部到位的情况下，由于缺乏后续产业的支撑，若十年天保工程实施到期国家中断补助，天保单位将面临严重的生存危机，并带来林区社会的不稳定。宁蒗地处长江中上游、金沙江林区、生态区位重要，当地财力不能自给，建