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统一城乡建设用地使用权市场与土地资源利益还原社会法律机制重庆大学“经济发展与城乡一体化：中国实践与国际经经验”论坛（内容简介）西南政法大学 刘 俊 教授 博士生导师建立城乡统一的建设用地使用权市场，既是社会主义市场经济的基本要求，也是十七届三中全会决定设定的我国土地法律制度改革的核心内容。一、农村集体土地建设用地使用权进入市场存在的问题1、改革开放30年，特别是我国城镇国有土地有偿使用权法律制度的实施，使集体建设用地形成了非常高的市场价值。当法律不允许其进入市场有偿使用的时候，其巨大的经济利益被人为地隐藏起来。一旦允许进入市场，必然从利益趋动方面形成对耕地保护的严峻挑战。2、如何对待和处理以无偿方式配置的集体建设用地使用权进入市场盈利问题。无偿方式配置的集体建设用地使用权，以保障为价值目标，不存在流转问题。现在允许其进入市场，其权利人将建设用地使用权转让盈利的正当性是否具备？或者需要对其正当性进行补救，或者仅仅只是一个认识问题和观念转变问题。总之需要一个说法。3、如何对待和处理集体土地所有权和建设用地使用权？如果两项权利主体不一致，二者的关系如何在法律上界定与区分？谁对建设用地使用权进入市场有决定权？4、允许集体建设用地进入市场，突然释放出来的巨大的土地市场价值会对社会利益关系产生什么样的影响？可以预见：建设用地使用权最具进入市场条件和盈利的，是城镇经济发达圈的建设用地，边远的山区农村根本没有进入市场盈利的条件。而城镇经济发达圈的农民，是农民群体中相对最富裕的群体。5、允许集体建设用地进入市场，必然对城镇化进程、城镇发展与土地征收产生直接的影响。6、建立建设用地使用权市场，可能会形成更多的现在都尚妥善解决的“城中村”社会与法律问题。二、如何建立城乡统一建设用地使用权市场1、建立统一的建设用地使用权市场，必须首先解决消除城镇国有土地利用法律制度与农村集体土地所有权法律制度的差别。2、建立集体土地建设用地使用权市场，必须弱化集体土地所有权，强化建设用地使用权。即将集体土地所有权进一步做“虚”，将农村建设用地使用权进一步做“实”。将农村土地利用权做“实”，就是赋予权利人在土地用途、规划、利用方式和利用条件等法律规定的范围内，最大限度地自由流转和自由处置的空间。也就是要赋予作为土地私权性质的土地财产权人占有、使用、收益、处分的市场性质土地权利所需要的全部权能。将农村建设用使用权做“实”，就是要在法律上限定集体土地所有权的权利内容及其所有权人的权利行使空间，并且明晰建设用地使用权的内容与权利行使方式，防止集体土地所有权人不恰当地对市场性质的建设用地使用权进行干预。将农村土地利用权做“实”，就是要在法律上赋予建设用地使用权人的独立性，在土地征收中独立谈判的主体地位与获得补偿的正当性。明晰土地产权，就是要在法律上，将建设用地使用权这种土地财产权的全部内容清晰、明确、无误地让权利人知晓，使权利主体能够预期所拥有的土地财产权能够为自己带来什么样的利益。而且这些通过法律完全列举的权利内容应当通过土地权利登记制度的改革创新，发生公示公信的法律效力。将农村建设用地使用权设定成一项完整的、独立的、私权性质的土地财产权，就是不能为土地使用权设定期限。土地具有财产与资源的双重属性，因此，也由此产生了土地财产权人的承担的不可分割的基于土地资源的社会义务。誰拥有并使用土地，就必须依法承担相应的义务（包括负担资源税费义务。减免的除外）。将农村土地利用权做“实”，就是要在法律上不仅明确它的权利内容与权利行使方式，而且，还应当给予更加严格的法律保护。任何单位和个人都不得非法干预和侵害土地使用权人依法独立行使其土地财产权。3、农村建设用地使用权进入市场，应当分步推进。目前只应当限定在城市规划区之外。否则会形成新“城中村”，并使土地利益关系矛盾尖锐突出。4、城市规划区外的建设用地使用权进入市场流转，应当从法律上规定，当该区域通过规划调整成为城市区域之后的一定条件下，国家可以行使土地征收权。以防止“城中村”的再现，同时也与宪法规定的“城市市区土地发球国家所有”的规定相一致。5、集体建设用地进入市场，是否应当对使用用途进行一定的限制。譬如禁止从事房地产开发等，仍然需要进一步研究。三、建立城乡统一的建设用地市场，必须建立土地资源利益还原社会制度机制土地是财产，更是一种重要的自然资源。我们必须认识到：人类已经进入土地资源时代。土地资源时代的土地财产权，其价值构成产生了根本性的变化。即土地财产权中的土地资源利益的比重越来越大，属于土地财产权人的劳动与资金形成的利益越来越小。对于建设用地使用权在市场中实现土地的资源利益，应当建立土地资源利益还原社会的利益调节机制。也是由于土地的资源属性，产生了土地财产权人在享有土地财产权的同时，应当承担相应的社会责任，特别是土地权利的税费义务。这类义务与责任，与土地的权利形成不可分割的关系，谁拥有和行使土地财产权，谁承担土地的社会义务。因此，建设用地使用权，应当是一项没有期限限定的独立的私权。具有独立的物权性质的土地使用权，其市场价值与法律设定的土地用途直