2011重庆市耕地质量建设立法调研汇报0711.doc

重庆市耕地质量建设与管理情况汇报重庆市农业委员会(2011年7月)党和政府历来十分重视耕地保护，将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地作为我国的基本国策，先后出台了一系列保护耕地的法律法规和政策。但近年来，随着社会经济的快速发展，尤其是城镇化步伐的加快，个别地区的良田沃土被大量占用，耕地保护压力日益剧增，加之土壤酸化、污染、地力下降、养分失衡等质量问题日渐突出，已不同程度影响了农业生产和农民增收，正在成为国家粮食安全和农业可持续发展的潜在威胁。为了在新的形势下更加有效地推进耕地保护和质量建设工作，2010年9月农业部在南京召开了全国耕地质量建设管理工作会。2011年4月农业部种植业管理司在山西太原召开了全国补充耕地质量建设管理与验收试点工作座谈会，7月农业部又在四川广安召开了全国土肥工作会，对耕地质量保护与建设、补充耕地质量建设与管理等作了全面部署，并提出了明确的要求。按照农业部的统一部署，我委在耕地质量建设与管理方面做了一些工作，现将工作情况汇报如下。一、耕地质量建设工作开展情况（一）大力加强库区基本农田建设。20042008年，我委承担了三峡库区周边绿化带高标准基本农田建设项目。项目总投资6.12亿元，建设规模62.2万亩。经过5年艰苦努力，实际完成投资61244.637万元，建成基本农田62.2万亩，其中一、二级高标准基本农田21.2万亩，粮食生产能力在原有基础上每亩平均提高100公斤，高标准基本农田平均亩产增加70公斤，项目区年人平增收73.6元，使库区移民的生产生活条件得到显著改善。该项目已全部通过市级验收，同时，建立起重庆市高、中、低产农田基本指标。（二）强力推进退耕还林区基本口粮田建设。为了巩固退耕还林成果，确保三峡库区的生态安全，2008年国家启动了巩固退耕还林成果基本口粮田建设项目。按照市政府的安排，我委承担了其中的基本口粮田建设任务。编制完成了重庆市巩固退耕还林成果基本口粮田建设专项规划，经国家六部委审定批准，核定项目总投资19.55亿元，建设规模216.4万亩，建设年限2008年至2015年，实施范围包括33个区县的退耕还林区。截止目前，2008年度的建设任务已经全部竣工投入使用，2009年度建设任务完成90以上，2010年度的建设任务正在实施过程中。项目建设完成后，将实现退耕还林林区人均0.5亩高产稳产基本口粮田的目标，确保退耕还林区村民口粮的供给。（三）大力推进农田节水工程建设。根据农业部的安排，我市先后承担了农业部下达的旱作节水农业示范基地建设、坡耕地生物篱和缓坡地聚土垄作技术集成等旱作节水技术示范项目，经过多年的建设，到2010年，共完成示范基地基本建设和技术项目投资1092万元，建立江津、巫溪、丰都、忠县节水农业示范基地1.6万亩，荣昌县、潼南县等12个区县示范片4.3万亩。项目建成后，示范区年亩平均新增节水4060立方米，亩新增粮食生产能力50公斤，取得了显著的社会经济效益。（四）积极参与新增千亿斤粮食生产能力建设。全国新增千亿斤粮食生产能力建设，中央分解下达我市增加7亿斤粮食生产能力的建设任务。为此，我委会同市发改委全力推进此项工作，按照重点提高十个产粮大县粮食生产能力，兼顾其它优势区域的总体思路，将新增7亿斤粮食生产能力的建设任务分解落实到全市30个区县、373个乡镇。由市农业技术推广总站牵头完成了重庆市新增7亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）、重庆市新增7亿斤粮食生产能力规划（2010-2012年）实施方案和重庆市新增7亿斤粮食生产能力规划（2010年）田间工程实施方案的编制上报工作。2010年的田间工程实施方案已经通过国家发改委组织的评审，并下达了投资，进入实施阶段。（五）全面启动粮食生产基础能力建设。2010年，按照财政部和市委市政府的安排部署，我市启动了新增农资综合补贴用于粮食基础能力建设项目，在合川等31个粮食主产区县的100个粮食生产重点乡镇高产创建示范区实施粮食生产基础能力建设，国家投资2.2331亿元，建设规模25.4万亩。截止目前，全市工程建设已完成，大足等5个区县通过市级初验。通过工程建设，提升了我市的粮食综合生产能力，耕地的粮食生产能力每亩提高150公斤以上，增加农业产值2.25亿元。（六）全面推进测土配方施肥技术。2005开始在全市实施国家测土配方施肥项目，项目实施区县从2005年的2个增加到2010年的35个，中央财政补贴资金五年累计达到7800万元。测土配方施肥面积从2005年的80万亩增加到2010年的3275万亩，累计推广测土配方施肥面积近亿亩，在减轻不合理施肥带来的农业面源污染，实现农业节本增效，农民增产增收，改善作物品质等方面发挥了重要作用。（七）扩大土壤有机质提升行动。根据农业部的安排， 2007-2008年，我市涪陵、南川等5个区县先后列入了国家土壤有机质提升试点补贴项目。到2010年，我市已在25个区县实施了有机质提升补贴项目，累计投资5000万元，在重点乡镇实施秸秆腐熟还田、推广使用商品有机肥和恢复种植绿肥面积331万亩，实施区域土壤有机质提高15%，亩节省化肥5-10公斤，亩节肥增收81.8元，土壤耕层结构得到了有效改善。（八）大范围开展了耕地地力评价。为了摸清耕地质量状况，为中低产田土改良、耕地质量建设和农业产业发展布局提供科学依据，我市从2007年起组织开展了地力评价工作。分区建立了评价指标体系，采集了近20万个土壤样品，分析测试有机质、pH、氮磷钾、中微量元素以及重金属等10余项指标，实施近1000个田间肥效试验，以及大量的农户调查，利用GIS技术，完成了22个区县的耕地地力评价。从评价结果来看，一半左右的耕地pH值较上世纪八十年代初降低了近1个单位，土壤速效钾呈明显的下降趋势。（九）坚持开展土壤肥力监测。从上世纪九十年代开始，我市即开展耕地土壤肥力定位监测工作。目前全市国家级监测点6个。监测点主要分布在全市有代表性的土类和主要农作区，且兼顾山地、丘陵、平坝地形和气候特点。通过每年分析整理监测数据，总结土壤地力变化情况，不仅为地力培肥提供了依据，而且为建立全市耕地质量预测预警系统积累了一定的基础资料。（十）建立质量评价标准，开展补充耕地质量检测与评价试点。为了切实履行部门职责，按照国土资源部和农业部的要求，建立了补充耕地质量评价的相关规定，如关于规范我市土地开发整理项目新增耕地质量检测评价报告的通知和重庆市地方标准重庆市新增耕地质量、重庆市中低产田土类型划分及改造质量要求，部分区县根据上述标准开展了补充耕地质量检测与评价，确认耕地质量，但没有对耕地质量进行等级的划分认定。市国土房管局重庆市土地开发整理项目竣工验收管理暂行办法（渝国土房管发200597号）也明确规定，把农业部门出具的质量检测和评价报告作为项目验收的要件之一。近年来，我委参与验收国土开发整理工程项目225个，涉及补充耕地13.8 万亩，重庆市土壤肥料测试中心和部分由资质的区县土肥站化验室承担了质量检测和评价任务，收到了良好的效果。二、耕地质量存在的主要问题（一）全市中低产田面积仍占较大比重。2008年全市总耕地资源为3358.6万亩，其中水田1260.8万亩，旱地2097.6万亩。按照全国耕地类型区、耕地地力等级划分，全市中低产田土面积占耕地总面积的71%，其中中产田土占40%，低产田土占31%。我市不仅中低产田面积大，而且低产的类型多，包括缺素培肥型, 瘠薄增厚型, 质地改良型, 陡坡改梯型, 渍涝潜育型, 以及矿毒污染型，成为制约我市粮食生产的障碍因素。（二）坡耕地面积较大,水土流失较重，导致耕层浅薄。据统计全市耕地资源中，6度以上旱地1931.3万亩，占旱地资源量的91.6%。其中1125的坡耕地1104万亩，占旱地的52.3%。尽管市政府高度重视生态环境保护与建设工作，使一些重点地区的生态环境得到了有效保护和改善，但水土流失的趋势仍然比较严重。水土流失导致坡耕地土层浅薄，全市近25%的坡耕地土层厚度不足30厘米，抗旱能力低，土壤保水保肥能力弱，成为典型的低产土壤。（三）耕地受洪涝灾害毁损严重，农田及基础设施损失较大，抗灾能力差。我市年平均降雨量达到1100mm，但分布不均， 6-9月的降雨量占全年总降雨量的85%。而且降雨范围和时段集中，强度较大，山洪集中暴发，常常引发泥石流、山体崩塌、滑坡等重大地质灾害，导致耕地冲刷，基础设施受到毁损。据重庆市2004年到2009年度土地利用变化情况分析报告，6年间因洪涝灾害毁掉而不可复垦的耕地共计6.35万亩,平均每年失去耕地1万亩。从2004年到2009年，全市农作物累计受水灾2898万亩，成灾1524.5万亩，平均每年受灾483万亩，成灾254万亩。洪灾导致水利基础设施受到破坏，仅2008-2009年，全市因此损坏水库63座, 损坏灌溉设施6395处, 冲毁塘坝3280座。到2009年全市有效灌溉面积1008万亩，仅占耕地的30%。由于我市“十年九旱”，特别伏旱发生频率高，持续时间长，高温干旱强度大，土壤旱情加重，部分作物绝收减产，从2004年到2009年全市农作物累计受旱灾3485.1万亩，成灾1843.7万亩，平均每年受灾581万亩，成灾307万亩，对国家粮食安全构成了严重威胁。（四）土壤受到污染。一是生活垃圾和污泥污染。由于我国目前还没有肥料法或肥料管理条例，一些不法分子打着“有机农业”的幌子，将城镇生活垃圾、屠宰场废弃物以及城市污泥等作为“有机肥料”投入农田。生活垃圾和污泥含有大量的重金属和病原菌，不经过无害化处理直接进入土壤，不仅导致土壤污染同时还造成大气、地表水和地下水污染。二是工业固体废弃物和废水污染。2005-2009年全市工业固体废弃物排到固体废物污染防治设施、场所以外的量，还不包括矿山开采的剥离废石和掘进废石（煤矸石和呈酸性或碱性的废石除外）总计754万吨，平均每年排放150.8万吨；同期全市排放未达标的工业废水总量为2.42亿吨，平均每年排放4841.4万吨，大量倾倒和排放工业固体废弃物、未达标废水给土壤造成了污染。一些地方将工业废渣比如磷石膏等作为“肥料”，将农田作为消纳“三废”的场所。三是农药污染。我国早在上世纪八十年代初期就禁止使用“六六六”，但时隔30年，土壤以及在这种土壤上生长的作物中依然能够检出“六六六”的残留量。四是重金属污染。据调查，我市耕地土壤中镉、铅、砷、汞等重金属比土壤背景值高0.5倍2倍。据重庆市农地污染与作物健康品质关联规律与综合控制技术研究表明，特别是库区土壤中的汞、隔、砷、铅和锌五种重金属含量存在明显的累积现象，镉和铅累积现象十分突出，较20年前增加一倍以上。稻田土壤，重金属平均污染综合指数为0.85，达到警戒级水平，主要污染物为镉；旱地土壤，重金属平均污染综合指数为1.46，达到轻污染级水平，主要污染物也是镉。（五）土壤养分比例失调，养分非均衡化加剧。2005-2008年对重庆市32个测土配方施肥项目区县14.3万个土壤样品分析测试表明，与第二次土壤普查比较：（1）土壤有机质含量下降趋势明显，有机质缺乏的土壤面积扩大了11.3%，达到60 %；（2）土壤速效钾含量下降趋势明显，71.1%的土壤速效钾缺乏，缺钾面积增加了20%。（3）92.2%的土壤水溶态硼含量极低。导致全市土壤养分失衡及缺素现象，除了自然环境因素、缺乏培肥管理等因素外，施肥方法不科学也是其重要原因：一是重化肥、轻有机肥。二是重氮肥、轻钾肥。三是施肥方法不合理。虽然在全市开展了测土配方施肥，不合理施肥得到了一定程度的改善，但大面积生产上乱施滥施肥料的现象仍然存在。（六）土壤退化严重。一是石漠化趋势加剧。我市石灰岩出露的面积大，石灰石发育的土壤1112.78万亩，占土壤面积12.1%，其中耕地土壤达513.6万亩，涉及16个区县1000万农业人口。该地区沟谷纵横，地形破碎，土壤分布零散，石灰岩裸露，地表渗漏严重，区域性缺水十分明显，加之土壤利用的不合理，生产水平极为低下，农业经济发展滞后。二是土壤酸化严重。近三年共采集14万个耕地土壤分析测试，pH值小于5.50的酸性土占44.8%，比上世纪八十年代增加近26个百分点，其中pH值小于4.5的强酸性土约占6%；pH6.57.5的中性土面积由原来的35%降低到目前的19%，个别土壤的pH甚至低于极限值4.0。土壤酸化不仅导致肥力水平下降，宜种性变窄，农作物产量降低，更为严重的是土壤中的重金属活性提高，危及农产品质量安全。（七）耕地肥力下降。由于农业尤其是粮食生产的比较效益低，土地经营者仅仅维持简单再生产过程，满足自身口粮需求，同时土地经营者对耕地质量建设的投入没有得到任何形式的政策鼓励，因此经营者没有承担起对耕地进行培肥养护的责任义务，重用轻养，耕地撂荒，不合理施肥，甚至掠夺式生产等等，导致耕地耕性变差，土壤结构变劣，土壤越来越板结，养分失衡，肥力下降。全市有机肥料比重由2000年的50%下降目前的30%，化肥投入量却以每年2.6%的速率递增，氮肥的当季利用率只有30%左右。肥料报酬十年间降低20%，农业生产陷入到高投入、高产出、高污染、低效益、更高投入、更高污染的恶性循环中。（八）部分耕地因利用方式的改变,所带来的土地属性改变,加之不合理利用,使耕地质量变劣。据调查，我市有部分耕地被集中流转承包后，承包人利用其种植园林苗木，花草、草皮等，一是耕地因（农业结构调整）利用方式的改变被变向地改成了园地、林地、草地等耕地的属性改变，二是因为每年大量地卖出挖移走苗木，花草、草皮等，直接带走了耕地的耕作层土壤，导致耕层土壤减少，土地贫瘠，耕地质量下降。（九）每年因各类建设占用耕地，宝贵而有限的耕作层土壤资源被浪费掉。我市从1998年到2008年各类建设占用耕地135.5万亩，耕地占用后，业主单位在建设施工过程中，土壤的耕作层被随意推平填埋或当作工地废渣运往异地丢弃。如果每年将这些宝贵而有限的耕作层土壤,在农业部门的指导下，有计划、有目的地，运往附近坡瘠地，进行表土覆盖，增厚土层，至少也使全市135.5万亩的坡瘠土的耕地质量，得到有效地改造。（十）占优补劣严重影响到粮食生产能力的稳定。目前我市耕地补充耕地的质量总体看难以与占用的耕地质量实现平衡，从而影响到粮食综合生产能力的稳定与提高。我市耕地从1998年到2008年净减少467.5万亩，其中各类建设占用耕地135.5万亩。2002年到2009年全市共开发新增耕地33.33万亩，而建设占用和城镇扩张等占用的耕地，主要是处于交通便利，基础设施较为完善，肥力水平、复种指数和作物产量水平较高，且便于耕种的地区。而通过开发整理补充的耕地主要分布在区位、水热、地形条件相对较差的地区，质量普遍不高，产出能力低，主要表现在：一是可开发的耕地资源，主要分布在较高海拔和坡度较大的地区，其耕地温光水热资源与占用的低海拔平坝地区有较大差异，作物的适种性相对较差，对产量水平影响较大；二是新开耕地的耕作层普遍遭到破坏，理化性状和熟化度差,肥力水平低下；三是由于耕地所处位置偏远，山高路陡，耕种相对困难，加之缺少劳力，农民种植的积极性和利用程度较低。虽然国家提出农业部门应当参与补充耕地质量评价，但是由于缺乏必要的抓手，部分区县的评价工作还停留在表面上。据最近召开的全国土肥工作会议提供的数据，全国补充耕地与被占耕地质量一般相差2-3个等级，其生产能力不足被占用耕地的30%，近十年全国因占优补劣耕地导致粮食生产能力至少减少120亿公斤。虽然我市在耕地质量建设方面做了大量工作，同时近年来国家加大了投入，农业基础设施建设，中低产田土改造，耕地地力培肥等一大批项目建设使农业生产条件得到了较大改善，但为什么耕地质量仍存在诸多问题，重要原因在于耕地质量管理没跟上，究其根源在于：一是耕地质量管理法律法规缺失。目前全国在城镇用地、草原、森林、水域、矿产、渔业等国土资源管理方面都有配套的法律法规，但耕地资源作为最为珍贵的国土资源却没有专门的法律，只是在土地管理法和基本农田保护条例中作了一些原则性的规定，没有明确界定耕地质量涉及的具体内容、破坏耕地质量追究什么责任、具体处罚条款等等，在法治社会背景下，全民依法行政的意识不断增强，没有相应的法律依据则耕地质量建设与管理工作难以推进。二是耕地质量管理难以到位。尽管基本农田保护条例第六条规定：“国务院土地行政主管部门和农业行政主管部门按照国务院规定的职责分工，依照本条例负责全国的基本农田保护管理工作”。在我市并没有出台相应的实施办法来明确细化耕地质量管理的职责范围，部门分工，以及如何管理等等，市和区县农业部门基本没有专门机构和专职人员负责耕地质量建设和管理工作。近年来，中央财政每年投入大量资金用于农田建设，这些资金由农业、水利、林业、国土、财政等部门多头管理，分散使用，缺乏协调，各自为政，工程项目互不配套或重复建设，造成资金的浪费。更严重的是，这些建设项目大多各自设计各自建设各自验收，没有按照国务院国发200428号文件关于“国土资源部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收，并对验收结果承担责任”的规定执行。因此，一手抓耕地质量建设，一手要抓耕地质量管理，“两手都要抓，两手都要硬”，才能确保耕地质量建设成果发挥作用，才能确保耕地质量稳定与提高，当前我市耕地质量建设与管理任重道远，责任重大。三、下一步工作安排与建议针对我市耕地质量建设与管理存在的主要问题，紧密结合当前相关业务工作的开展实际，下一步我委耕地质量建设与管理重点搞好以下工作：一是启动耕地质量保护立法工作。目前，湖南、浙江、甘肃、吉林、内蒙古、辽宁、黑龙江等省颁布了耕地质量管理地方法规。2007年我委就提出了开展耕地质量保护立法，2009年安排了专项经费下达给重庆市农业技术推广